Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 26 de septiembre de 1997, doña María Dolores Sebastián Gil, bajo la representación procesal de la Procuradora doña Nuria Munar Serrano, interpuso demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial de que se ha hecho mérito en el encabezamiento de la presente Sentencia.

2. Los hechos de que trae causa el recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Mediante Resolución de la Dirección General del INSALUD de fecha 24 de febrero de 1994, publicada en el "Boletín Oficial del Estado" del día 22 de marzo siguiente, se convocó concurso de traslados para personal facultativo de los servicios jerarquizados de dicho Instituto. Esta convocatoria fue completada por nueva Resolución del indicado órgano administrativo de 29 de julio de 1994, publicada en el BOE del día 16 de agosto siguiente.

b) La ahora demandante de amparo, que había presentado la pertinente documentación para tomar parte en el meritado concurso, solicitó, con fecha 6 de septiembre de 1994, que se le tuviera por retirada del mismo. Dicha solicitud fue rechazada por el Jefe del Servicio de Personal el 14 de septiembre de 1994.

c) Publicada en el Boletín Oficial del Estado la relación provisional de plazas adjudicadas a los concursantes, en la que estaba incluida la ahora recurrente como adjudicataria de una plaza de neumología en el Hospital Universitario de Valladolid, formuló ésta reclamación, en fecha 24 de octubre de 1994, a fin de que fuese excluida del procedimiento de concurso y se dejase sin efecto la adjudicación provisional de la meritada plaza. Dicha reclamación fue rechazada por Resolución del Subdirector General de Personal del INSALUD, de fecha 5 de enero de 1995, con fundamento en el art. 18 del Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, sobre selección de personal estatutario y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, a cuyo tenor, concluso el plazo de presentación de solicitudes, no habrán de admitirse modificaciones de las mismas ni la retirada del concurso.

d) El 10 de febrero de 1995 el Secretario General del INSALUD dictó Resolución, publicada el siguiente día 22, por la que se procedía a la adjudicación definitiva de las plazas sacadas a concurso. En virtud de esta Resolución, la ahora solicitante de amparo pasaba a ocupar la ya expresada plaza de médico adjunto de neumología en el Hospital Clínico Universitario de Valladolid.

e) Esta última Resolución fue igualmente impugnada por la afectada en vía administrativa. Dicha impugnación fue desestimada por Resolución de la Dirección General del INSALUD de 20 de junio de 1995.

f) Con fecha 15 de febrero de 1995 la interesada promovió recurso, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra la Resolución de 5 de enero de ese mismo año antes citada. El 10 de julio siguiente solicitó la ampliación del recurso contra la Resolución administrativa de 20 de junio de 1995 antes citada.

g) En la pieza separada de suspensión, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a la que correspondió la sustanciación del recurso, tramitado con el núm. 343/95, acordó rechazar, mediante Auto de 15 de septiembre de 1995, la suspensión de la Resolución de 5 de enero anterior interesada.

h) Con fecha 11 de diciembre de 1996 la parte actora formuló la correspondiente demanda. En ella se fundaba la pretensión anulatoria articulada contra las Resoluciones administrativas impugnadas en dos órdenes de argumentos. En primer lugar, se identificaban sendas causas de nulidad -incompetencia manifiesta del órgano administrativo que resolvió el concurso- y de anulabilidad -inobservancia de la exigencia de que en el acto administrativo se procediera a la resolución de las reclamaciones formuladas. En segundo lugar, y como motivo de fondo, se aducía que el desistimiento se había formulado en plazo, conforme a la normativa reguladora del concurso, y que, en la hipótesis de convenir con la Administración actuante en que dicha normativa niega el derecho ejercitado, habría de concluirse que la misma sería inválida por vulnerar el principio de igualdad (art. 14 CE) y por ser arbitraria y, en consecuencia, contraria al art. 9.3 CE.

El proceso concluyó por Sentencia de 4 de julio de 1997, que desestimó las pretensiones anulatorias articuladas por la entonces actora y ahora recurrente en amparo.

3. Finalmente, se interpuso recurso de amparo, solicitándose en el suplico de la demanda la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de julio de 1997 y la consiguiente retroacción de actuaciones para que por el órgano judicial actuante se responda al alegato de vulneración del art. 14 CE. A juicio de la recurrente, la ausencia de cualquier consideración en la resolución judicial impugnada sobre vulneración del art. 14 CE, en este caso en lo relativo al derecho a la igualdad en la Ley, representa un supuesto de incongruencia omisiva contraria al derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

4. Mediante providencia de 20 de abril de 1998 la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, así como requerir atentamente, en virtud de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que remitiera testimonio del recurso núm. 343/95, interesándose al propio tiempo que se emplazara a quienes fueron parte en el mencionado procesamiento, con excepción de la recurrente en amparo, ya personada, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada.

5. El día 1 de junio de 1998 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de doña María Teresa Margallo Rivera, Procuradora de los Tribunales, quien actuando en nombre y representación del INSALUD, solicitó que se tuviera por personado en el presente proceso constitucional a este Instituto.

El siguiente día 22 se recibió testimonio de las actuaciones solicitado a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del tribunal Superior de Justicia de Madrid.

6. Por nuevo proveído de 29 de junio de 1998 se tuvo por personada y parte a la Procuradora Sra. Margallo Rivera, en nombre y representación del INSALUD. Igualmente, se acordó, según lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones a la solicitante de amparo, al Ministerio Fiscal y a la parte personada para que, en el plazo común de veinte días, pudieran presentar las alegaciones que estimaren pertinentes.

7. Las alegaciones del INSALUD se presentaron el 10 de julio de 1998. En ellas se interesa la denegación del amparo solicitado por estimarse que no ha concurrido la alegada infracción del principio de igualdad (art. 14 CE).

8. Mediante escrito registrado el 22 de julio de 1998, el Ministerio Fiscal, evacuando el trámite conferido, expuso su parecer favorable a la concesión de amparo. Para alcanzar dicha opinión se parte de la doctrina constitucional sobre el vicio de incongruencia de las resoluciones judiciales, entendida como manifiesta falta de concordancia entre lo que solicitan las partes y lo que se resuelve. Por lo que se refiere a la incongruencia omisiva, recuerda la pertinencia de ponderar las circunstancias concurrentes en cada supuesto para apreciar si el silencio judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o puede interpretarse como una desestimación tácita. Igualmente, destaca la necesidad de diferenciar entre las alegaciones efectuadas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas, pues el grado de exigencia de congruencia es más intenso en este último caso.

Sentado esto, destaca que la alegación de inconstitucionalidad efectuada en el proceso judicial presenta una indudable autonomía respecto de la petición inicialmente formulada de que se permitiera a la actora retirarse del proceso selectivo. Ello no obstante, el órgano judicial optó por pronunciarse exclusivamente sobre la segunda vertiente, dejando imprejuzgada la primera, que es una verdadera pretensión independiente en cuanto con ella se reclama la declaración de nulidad de una norma.

En virtud de lo expuesto, el Ministerio Fiscal concluye que se ha incurrido en incongruencia omisiva respecto de una de las pretensiones articuladas por la parte demandante, vulnerándose así su derecho a la tutela judicial (art. 24.1 CE). Ello ha de comportar la anulación de la Sentencia recurrida, con la consiguiente retroacción de las actuaciones para que por el mismo órgano judicial se dicte una nueva resolución acorde con las exigencias del art. 24.1 CE.

9. El 27 de julio de 1998 se registró en este Tribunal el escrito de alegaciones formuladas por la solicitante de amparo, en el que se reiteran en lo sustancial los argumentos y pretensión ya expuestos en el escrito de demanda.

10. Mediante providencia de 24 de marzo de 2000 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta Sentencia, mediante Resolución de la Dirección General del INSALUD de 24 de febrero de 1994, parcialmente modificada por nueva Resolución del indicado órgano de 29 de julio siguiente, se convocó concurso de traslado de personal facultativo. Doña María Dolores Sebastián Gil, que se había presentado al mencionado concurso, solicitó posteriormente que le fuera admitida su renuncia a la participación en el mismo. Esta solicitud fue rechazada por Resolución del Jefe del Servicio de Personal del INSALUD de 14 de septiembre de 1994, luego confirmada en vía administrativa por el Subdirector General de Personal de dicho Instituto. El rechazo de la petición se fundó en la aplicación al caso del art. 18 del Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, sobre selección de personal estatutario y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, conforme al cual, una vez finalizado el plazo de presentación de solicitudes, no deberán admitirse modificaciones de las mismas ni la retirada del concurso. Finalmente, una vez resuelto definitivamente el concurso en virtud de Resolución de 10 de febrero, confirmada por otra de 20 de junio de 1995, se interpuso por la ahora demandante de amparo recurso contencioso-admnistrativo contra las resoluciones administrativas de que se ha hecho mérito, recurso que fue desestimado por Sentencia dictada el 4 de julio de 1997 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La demandante de amparo solicita la anulación de la expresada Sentencia por entender que vulneró su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) al incurrir en incongruencia omisiva. Concretamente, se reprocha a la misma no haber dado respuesta a la denuncia de infracción de los arts. 9.3 y 14 CE por el art. 18 del Real Decreto 118/1991, y por las bases de la convocatoria, en cuanto fundadas en tal precepto, denuncia efectuada en el escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo. El Ministerio Fiscal interesa el otorgamiento del amparo por las mismas razones. Por el contrario, la representación procesal del INSALUD se opone a la pretensión ejercitada al entender que en el concurso de traslado en el que participó la recurrente se había garantizado satisfactoriamente el respeto al principio constitucional de igualdad.

2. La sucinta exposición del debate habido en el presente proceso constitucional pone de manifiesto la conveniencia de abordar, con carácter preferente, la cuestión relativa a la delimitación de su objeto, que inevitablemente determinará el alcance de nuestro pronunciamiento. En efecto, mientras que la recurrente y el Ministerio Fiscal solicitan el otorgamiento del amparo por imputar a la decisión judicial una infracción del art. 24.1 CE, resultante de la incongruencia omisiva que se dice haberse producido, la representación procesal del INSALUD se opone a ello porque entiende que la actuación administrativa fue plenamente respetuosa con el art. 14 CE. De este modo, en tanto que para los primeros el presente es un proceso de amparo planteado por la vía del art. 44 LOTC, de aceptarse el planteamiento del INSALUD aquél se movería en el marco del art. 43 de la misma Ley Orgánica.

Ciertamente, en línea de principio no puede negarse que las Entidades gestoras de la Seguridad Social, entre las que figura el Instituto Nacional de la Salud ex art. 57.1 b) del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, entran dentro del ámbito de los poderes públicos a los que se refiere el art. 43 en conexión con el art. 41.2, ambos de la LOTC (STC 67/1982, de 15 de noviembre, FJ 2). Ahora bien, tampoco conviene olvidar que es en la demanda en donde se fija el objeto del proceso de amparo (por todas, SSTC 123/1996, de 8 de julio, FJ 2 y 39/1999, de 22 de marzo, FJ 2), pues en ella se define y delimita la pretensión, individualizando al efecto el acto o disposición cuya nulidad se pretende, así como la razón en que se fundamenta dicha pretensión (STC 109/1997, de 2 de junio, FJ 1), y a ella hay que atenerse para resolver el recurso (STC 85/1999, de 10 de mayo, FJ 2).

Sentado esto, debemos precisar que, de una parte, la recurrente no ha reiterado ante este Tribunal la denuncia de infracción del art. 14 CE, efectuada en el proceso judicial previo a la iniciación de este proceso constitucional y, de otra, que en el suplico de la demanda únicamente se interesa la anulación de la Sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al estimar que ha incurrido en incongruencia omisiva contraria al art. 24.1 CE, con la consiguiente retroacción de actuaciones, para que por dicho órgano judicial se de respuesta expresa al motivo del recurso que en su momento quedó imprejuzgado. En consecuencia, y teniendo presente que de ningún modo puede entenderse alterado y ni tan siquiera ampliado el objeto del recurso por las alegaciones que formula quien se persona en el proceso en virtud del emplazamiento efectuado conforme a lo previsto en el art. 51.2 LOTC, ceñiremos nuestro examen a la vulneración del art. 24.1 CE que denuncia la solicitante de amparo en su escrito de demanda, quedando por tanto al margen del mismo toda consideración acerca de la hipotética infracción del art. 14 CE en el concurso de traslado de personal facultativo del INSALUD.

3. Así acotado el objeto de nuestro análisis, interesa recordar brevemente la doctrina constitucional elaborada por este Tribunal acerca del vicio de incongruencia omisiva concretamente denunciado y que resulta relevante para la resolución del caso.

a) Al respecto, este Tribunal viene señalando reiteradamente que el vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal (de entre las más recientes, SSTC 202/1998, de 14 de octubre, FJ 5; 15/1999, de 22 de febrero, FJ 2; 29/1999, de 8 de marzo, FJ 2; 94/1999, de 31 de mayo, FJ 2; 134/1999, de 15 de julio, FJ 9 y 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3). Consiguientemente, para determinar si existe incongruencia en una resolución judicial se hace preciso contrastar su parte dispositiva con el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos (partes) y objetivos (causa de pedir y petitum), de modo tal que la adecuación debe extenderse tanto a la petición como a los hechos que la fundamentan (SSTC 369/1993, de 13 de diciembre, FJ 3; 172/1994, de 7 de junio, FJ 2; 111/1997, de 3 de junio, FJ 2; 29/1999, FJ 2 y 215/1999, FJ 3). En el bien entendido de que dicha doctrina no impide que los órganos judiciales, por razón del clásico aforismo iura novit curia, puedan fundamentar sus decisiones en argumentos jurídicos distintos de los alegados por las partes, siempre que ello no represente una alteración o desviación de sus pretensiones, tal y como también ha señalado este Tribunal en diversas ocasiones [entre otras, SSTC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2; 14/1985, de 1 de febrero, FJ 3 a); 177/1985, de 18 de diciembre, FJ 4; 95/1990, de 23 de mayo, FJ 2; 94/1997, de 8 de mayo, FJ 1 y 111/1997, de 3 de junio, FJ 2].

Igualmente, la doctrina constitucional sobre la vulneración del art. 24.1 CE causada por el desajuste entre el fallo y los términos en que se hayan formulado las pretensiones deducidas por las partes viene distinguiendo entre la incongruencia omisiva, también denominada ex silentio, que tiene lugar cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración, y la incongruencia extra petitum, que se da en aquellos supuestos en que el pronunciamiento judicial recaiga sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar las alegaciones pertinentes en defensa de sus intereses relacionados con lo decidido, provocando su indefensión al defraudar el principio de contradicción (SSTC 15/1999, de 22 de febrero, FJ 2 y 113/1999, de 14 de junio, FJ 2). En ocasiones ambas clases de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo la llamada incongruencia mixta o por error, denominación con la que se define un supuesto en el que, por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta (por todas, SSTC 136/1998, de 29 de junio, FJ 2 y 96/1999, de 31 de mayo, FJ 5).

b) Por lo que se refiere específicamente a la denominada incongruencia omisiva, es doctrina reiterada de este Tribunal desde su STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2, que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva (entre otras muchas, SSTC 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3; 74/1999, de 26 de abril, FJ 2 y 132/1999, de 15 de julio, FJ 4).

A estos efectos, es preciso distinguir entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas. De tal modo que si bien respecto de las primeras no sería necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no substanciales, la exigencia de congruencia, referida a la pretensión misma, es más rigurosa. Concretamente, respecto de esta última y para poder concluir que la omisión no alcanza relevancia constitucional es preciso que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda razonablemente deducirse no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino además los motivos en que se fundamenta la respuesta tácita (por todas, SSTC 94/1999, FJ 2; 101/1999, de 31 de mayo, FJ 2; 132/1999, FJ 4 y 193/1999, de 25 de octubre, FJ 4).

Finalmente, debemos añadir que para que la denominada incongruencia omisiva adquiera relevancia constitucional resulta obligado constatar que la cuestión cuyo conocimiento y decisión se dice que quedó imprejuzgada fue efectivamente planteada ante el órgano judicial en momento procesal oportuno (SSTC 172/1997, de 14 de octubre, FJ 6; 129/1998, de 16 de junio, FJ 5; 1/1999, de 25 de enero, FJ 2 y 132/1999, FJ 4).

4. La aplicación de la doctrina expuesta al presente caso ha de llevarnos inexorablemente a la concesión del amparo solicitado por cuanto la ausencia de toda respuesta del órgano judicial a las infracciones constitucionales denunciadas en tiempo y forma por la recurrente vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

En primer lugar debemos significar que la cuestión se planteó oportunamente ante la correspondiente Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, puesto que la posible infracción constitucional que habría acaecido durante el concurso de traslados impugnado se suscitó en el mismo escrito de demanda, que debe merecer la consideración de momento procesal idóneo para tal fin. Concretamente, en el mencionado escrito de demanda, tras afirmarse que el ejercicio del derecho de la recurrente a renunciar a su participación en el concurso se habría visto conculcado por la aplicación de una norma inválida por infracción de los arts. 9.3 y 14 CE, se señala que si la indicada norma carece de fundamento razonable resulta contraria al art. 9.3 CE y que, si no es posible aducir una justificación razonable del diferente trato dispensado al colectivo de los médicos especialistas de la Seguridad Social respecto de los funcionarios, éste resulta discriminatorio e incurre en infracción del art. 14 CE.

Sin embargo, aun a pesar de que la cuestión atinente a las posibles infracciones constitucionales fue oportunamente planteada, la recurrente no obtuvo ninguna respuesta expresa sobre la misma por parte del órgano judicial. Tal omisión alcanza en este caso relevancia constitucional porque versaba sobre una alegación sustancial, respecto de la cual el deber de motivación, que en todo caso pesa sobre los órganos judiciales ex art. 120.3 CE, adquiere especial intensidad. Efectivamente, como ha declarado este Tribunal, "cuando se aduce la vulneración de un derecho fundamental no basta, en supuestos como el presente, para desestimar la pretensión, una motivación que pueda parecer razonable desde la perspectiva de la legalidad ordinaria, sino que la motivación ha de explicitar las razones que determinan la inexistencia de la vulneración alegada" (STC 189/1996, de 25 de noviembre, FJ 2). En el mismo sentido se afirma en la STC 34/1997, de 25 de febrero, FJ 2, refiriéndose al supuesto objeto entonces de recurso, que "tras la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia, a la inicial pretensión de los ahora recurrentes se antepone una pretensión de amparo de derechos fundamentales que, aun no encontrando reflejo formal en el petitum del recurso, la Audiencia Provincial no podía pura y simplemente ignorar sin incurrir en una denegación de tutela"; por ello, con invocación "del lugar ocupado por los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento (art. 10.1 CE)", se concluye en la STC 34/1997 que "un resultado de incongruencia omisiva en esta materia frustra también el diseño del amparo de los derechos fundamentales previsto en el ... apartado segundo del art. 53 CE". Pues bien, sentada la exigencia de dar respuesta a la alegación de vulneración de algún derecho fundamental, no existe resolución judicial menos acorde con dicha exigencia que aquella, como la ahora recurrida, que no contiene ningún pronunciamiento relativo a las infracciones constitucionales denunciadas, entre ellas la del art. 14 CE.

5. En consecuencia, hemos de convenir en que la resolución judicial impugnada incurre en el vicio de incongruencia omisiva denunciado que, por las razones ahora expuestas, reviste relevancia constitucional, vulnerándose con ello el derecho de la recurrente a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). La estimación del amparo debe conllevar la anulación de la Sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 343/95 y la consiguiente retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse dicha resolución, a fin de que por el mencionado órgano judicial se pronuncie otra congruente con las pretensiones y alegaciones sustanciales formuladas por la demandante.