Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 5 de diciembre de 2008, el Letrado don César Pinto Cañón, solicitando la designación de procurador de turno de oficio para su cliente, anunció la interposición de recurso de amparo contra la resolución señalada en el encabezamiento. La demanda fue formalizada el 2 de marzo de 2009, una vez manifestada la voluntad de la recurrente de impugnar la resolución citada y designado procurador por el turno de oficio.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) La recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo el 30 de julio de 2008 frente al acto administrativo que decretaba su expulsión del territorio nacional. El Juzgado, mediante providencia de 19 de septiembre de 2008, acordó señalar la vista del procedimiento para el 9 de marzo de 2010.

b) Interpuesto recurso de súplica mediante el que se denunciaban las dilaciones indebidas que se iban a ocasionar, el Juzgado lo desestimó por Auto de 27 de octubre de 2008. Tras recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la Magistrada consideraba, que “si este Juzgado ha señalado esta fecha es porque está tramitando un número de asuntos notoriamente superior al razonable, no pudiendo resolver al ritmo al que entran, por motivos estructurales que la proveyente no puede remediar en este momento. La fecha de señalamiento es por desgracia normal en un Juzgado de lo contencioso- administrativo de Madrid. No se duda del interés que empeña la parte demandante en este procedimiento, pero hay otros en los que se ventila un interés similar y que se han presentado antes”.

El Auto añadía que “este recurso está señalado con alguna antelación respecto de los que no se tendría preferencia para adelantar el juicio, como la ha tenido para el señalamiento. Si no se ha señalado antes es por haber también excesivo número de asuntos en los que concurren circunstancias especiales que justificarían un señalamiento más rápido, y, entre ellos, muchos recursos admitidos contra resoluciones de expulsión similares a la de la parte demandante”.

3. En la demanda de amparo se hace constar que el señalamiento de la vista del procedimiento contencioso-administrativo para el 9 de marzo de 2010, cuando el recurso se presentó el 30 de julio de 2008, es excesivo y vulnera su derecho a no padecer dilaciones indebidas (art. 24.2 CE).

A continuación, con exhaustiva cita de la jurisprudencia del Tribunal, argumenta que el tiempo que transcurre desde la providencia de señalamiento hasta la vista supera ampliamente el “tiempo razonable” dentro del que se debe administrar justicia. El recurso de amparo expone que, según exige la STC 94/2008, de 21 de julio, la demanda contenciosa incluye una especial argumentación sobre las excepcionales circunstancias que se daban en su caso concreto y que justificaban un adelanto del juicio. En concreto se refiere a que se trata de un caso de expulsión que afecta no sólo a la demandante sino también a sus hijos escolarizados y a su pareja de hecho. Por todo ello, concluye, no basta la explicación del retraso por causas estructurales, puesto que las dilaciones que tal retraso provocan son igualmente lesivas de su derecho, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Para justificar la especial trascendencia constitucional de la demanda, ésta considera que las Sentencias 93/2008 y 94/2008 de este Tribunal fueron dictadas por la Sala Primera, de modo que para la consolidación de la doctrina sobre este derecho y para explicar la importancia del interés legítimo arriesgado en el pleito a la hora de hacer valer una dilación judicial sería relevante que la Sala Segunda dictara una Sentencia sobre el derecho fundamental a no padecer dilaciones indebidas.

4. Mediante providencia de 22 de julio de 2010, la Sala Segunda acordó la admisión a trámite del recurso y, al amparo de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó solicitar a la Delegación del Gobierno en Madrid certificación o fotocopia del expediente de expulsión de la recurrente y al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Madrid, certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 910-2008, y que se emplazara a quien hubiera sido parte en el proceso.

5. El Abogado del Estado se personó por escrito de 23 de julio de 2010. Por diligencia de ordenación de 13 de octubre de 2010, se tuvo por personado al representante procesal del Estado y se acordó dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que, en virtud del art. 52.1 LOTC, pudieran presentar las alegaciones que estimaren oportunas.

6. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones el 12 de noviembre de 2010, solicitando la desestimación de la demanda presentada. En primer lugar destaca que el acto administrativo impugnado se halla suspendido por decisión del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al aceptar la solicitud de dicha medida cautelar; por otra parte, pone de manifiesto que, como consta en las actuaciones remitidas, la vista se celebró antes de la decisión de este Tribunal de admitir el recurso de amparo. El Juzgado estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró que se sancionara económicamente a la recurrente en lugar de expulsarla, estando pendiente del recurso de apelación planteado por la Abogacía del Estado la decisión definitiva.

Entrando en el fondo de la pretensión solicitada por la demandante de amparo, el Abogado del Estado considera con base en la STC 94/2008 que en este asunto concurren dos factores que justifican la denegación del amparo.

El primer factor se refiere al “interés que arriesga el demandante de amparo” y el segundo a los “márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo” o “duración normal o acostumbrada de los litigios de la misma naturaleza”.

El interés que en el proceso arriesga la demandante en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una resolución administrativa de expulsión debe valorarse tomando en consideración que la medida cautelar se haya concedido o denegado. El interés fundamental del extranjero que recurre en vía contencioso-administrativa una resolución administrativa de expulsión es permanecer en España. Si se le deniega la suspensión del acto recurrido, el pronto fallo de su recurso contencioso- administrativo cobra para el actor una decisiva importancia. Pero si se suspende la resolución determinante de la expulsión sucede justamente lo contario. El retraso en dictar la Sentencia, que bien pudiera desestimar su recurso, le beneficia porque le permite continuar residiendo en España dum lis pendet. En el presente caso, el escrito de solicitud del amparo es de fecha posterior a la denegación de la medida cautelar pero anterior a que fuera concedida en apelación. En consecuencia, el interés que en el recurso contencioso-administrativo arriesgaba la demandante de amparo ha sufrido, tras la interposición del amparo, una mutación extrema que podría llevar a entender sobrevenidamente desaparecida la necesidad de tutela constitucional.

En cuanto al segundo factor señalado -la duración normal de los litigios del mismo tipo- el Abogado del Estado estima que la duración del procedimiento que inició la recurrente es la que normalmente experimentan los litigios análogos, como así se reconoce en el Auto impugnado.

Tras calificar de irreprochable la conducta de la Magistrada-Juez que ha actuado de acuerdo con sus posibilidades el escrito se refiere a la alegación de las deficiencias estructurales que debieran llevar a la concesión del amparo. El Abogado del Estado considera escasamente realista calificar de “deficiencias estructurales” generadoras de dilaciones indebidas que merecen ser amparadas las que resultan de comparar la realidad empírica de un sistema judicial con una especie de ideal de funcionamiento, que tampoco es seguro que se pudiera alcanzar por mucho que se incrementara la inversión en la organización judicial. En este orden de consideraciones, las “deficiencias estructurales” pueden en todo caso ser aquilatadas mediante el estándar de prestación razonablemente exigible a un servicio público, cuya configuración concreta debe tener en cuenta lo que de manera realista pueda esperar el usuario de un servicio atendiendo el nivel medio -cualitativo y cuantitativo- de prestación de los demás, la evolución de la demanda de prestación -en el caso, la demanda de justicia contencioso- administrativa en materia de expulsión-, la coyuntura económica y, especialmente, las disponibilidades para la financiación en un contexto de reducción del déficit y de necesaria consolidación fiscal. Matizado así el concepto, resulta por lo menos dudoso que pueda decirse que nos hallamos ante un supuesto de “deficiencia estructural” merecedor de un pronunciamiento favorable de amparo.

7. El 15 de noviembre de 2010 el Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones e interesó la estimación parcial del amparo. En primer lugar puso de manifiesto que, en el momento de presentar las alegaciones y de acuerdo con las actuaciones remitidas por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de Madrid, la vista del procedimiento abreviado ya se había celebrado y que ésta tuvo lugar finalmente el 9 de marzo de 2010, habiéndose dictado una Sentencia -pendiente de recurso de apelación- que estimó en parte el recurso contencioso de la demandada y que declaró la nulidad del acto administrativo de expulsión impugnado y estableció que debe dictarse otro que imponga como sanción una multa de 301 euros.

En segundo lugar considera que el plazo de casi dieciocho meses para el que se señala la vista del recurso contencioso resulta objetivamente excesivo, máxime si se tiene en cuenta que no se está ante un pleito complejo que además se tramita como procedimiento abreviado del art. 78 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así las cosas, el diferir a dieciocho meses la celebración del trámite de la vista no se compadece con los principios de agilidad y concentración que inspiran este tipo de proceso. Por lo demás, el Ministerio Fiscal no aprecia en el presente caso motivos vinculados a la actuación procesal que hayan obstaculizado el normal devenir del proceso.

En tercer lugar, y por lo que se refiere al interés arriesgado por la demandante, sostiene que este interés debe ser calificado de especialmente relevante, puesto que el recurso contencioso tiene como objeto impugnar la resolución administrativa de expulsión del territorio nacional. La demandante, según resulta de las actuaciones, se encuentra en territorio español desde el año 2005 junto con su pareja de hecho y sus dos hijos menores escolarizados y tiene además otros familiares directos en España que son su madre y su hermano. Resulta así que la efectividad de la medida de expulsión impugnada a través del recurso contencioso compromete los intereses personales de la demandante y también los intereses de sus hijos menores, que deben ser considerados como esenciales.

El Ministerio Fiscal destaca, en cuarto lugar, que la Magistrada del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de Madrid, al desestimar el recurso de súplica contra la providencia de 19 de septiembre de 2008 en la que acordaba señalar la vista del recurso para el 9 de marzo de 2010, reconoce la relevancia del interés en juego para la demandante y justifica la imposibilidad de atender a la solicitud de la misma de anticipar el señalamiento y la no existencia de dilaciones que puedan ser calificadas como indebidas en razones estructurales de organización, vinculadas al excesivo volumen de asuntos de los que conoce su Juzgado.

En este punto, el Ministerio Fiscal se refiere a la doctrina del Tribunal Constitucional y recuerda que, según ésta, la existencia de razones estructurales u organizativas de los Tribunales de Justicia relacionadas con el gran volumen de asuntos de los que conocen no puede considerarse como una justificación relevante para evitar calificar como indebidas las dilaciones objetivas que padecen por esa causa la tramitación de los procesos y, por tanto, contrarias al derecho fundamental al debido proceso que garantiza el art. 24.2 CE. En su opinión, conforme con esa doctrina del Tribunal Constitucional, que aplica a su vez la establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, debe apreciarse que han existido dilaciones indebidas al demorar la providencia de 19 de septiembre de 2008, de la que trae causa el presente amparo, casi dieciocho meses la celebración de la vista del recurso contencioso contra la resolución administrativa de expulsión.

El hecho de que la vista del juicio contencioso-administrativo se haya celebrado y de que incluso se haya dictado Sentencia de primera instancia no supone que el recurso de amparo haya quedado sin objeto por haber cesado la dilación denunciada, puesto que, como señalan las SSTC 38/2008 de 25 de febrero y 94/2008, de 21 de julio, con cita de otras anteriores, “no puede considerarse reparada la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas mediante una actuación judicial tardía o demorada”.

En el presente caso la cesación de la dilación por la celebración tardía de la vista debe tener la consecuencia de mera declaración de vulneración del derecho invocado en la demanda, al igual que si esa celebración no se hubiera producido aún, por no haber transcurrido el excesivo plazo de señalamiento de la vista que se denunciaba. No sería posible ordenar al Juzgado la anticipación de la celebración de la vista puesto que ya ha sido señalada por el titular del órgano judicial con aplicación de los criterios que marca la legalidad ordinaria, por lo que una decisión que acordara su anticipación iría en detrimento de las correspondientes a otros procedimientos de la misma naturaleza y anteriores al que es objeto del amparo. No corresponde al Tribunal entrar en los problemas estructurales de funcionamiento de la Administración de justicia sin perjuicio de su competencia para otorgar el amparo frente a la vulneración del derecho constatada como el mismo ha declarado en la STC 93/2008, de 21 de julio.

8. La parte demandante presentó sus alegaciones el 17 de noviembre de 2010, en las que reitera su pretensión y solicita la estimación de la demanda de amparo. Además advierte que dado que ya se ha celebrado la vista y se ha dictado Sentencia en primera instancia, la Sentencia de este Tribunal se debe limitar a declarar la lesión de su derecho a no padecer dilaciones indebidas sin que, en ningún caso, se ordene la retroacción de actuaciones.

9. Por providencia de 16 de diciembre de 2010, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.

1. Como se ha expuesto con mayor detalle en el relato de antecedentes, la demanda de amparo se dirige contra el Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Madrid de 27 de octubre de 2008 por considerar que vulnera el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE).

La recurrente de amparo considera que el señalamiento de la vista del procedimiento contencioso administrativo para el 9 de marzo de 2010, cuando el recurso se presentó el 30 de julio de 2008, es excesivo y vulnera su derecho a no padecer dilaciones indebidas (art. 24.2 CE). El Abogado del Estado interesa la desestimación del presente recurso de amparo, mientras que el Ministerio Fiscal solicita la estimación parcial de la demanda.

2. Debemos comenzar señalando que el hecho de que en el momento de dictarse la presente Sentencia ya se haya celebrado la vista e incluso se haya dictado Sentencia en primera instancia no implica la desaparición de la posible lesión del derecho a no padecer dilaciones indebidas. Este Tribunal ha afirmado, entre otras, en la STC 124/1999, de 28 de junio, FJ 1, que “cumple advertir que si bien al tiempo de dictarse esta Sentencia resolutoria del recurso de amparo la dilación indebida denunciada ya ha cesado … no por ello debe apreciarse que haya quedado privado de objeto el presente proceso constitucional, pues no puede considerarse reparada aquélla mediante una actuación judicial tardía o demorada (SSTC 61/1991, FJ 1; 21/1998, FJ 2, y 78/1998, FJ 2). De lo contrario, y según tiene declarado este Tribunal, 'el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas se vería en buena medida desprovisto del contenido que le es propio, y no sería fácilmente reconocible, al quedar la existencia misma de la dilación indebida al albur de la actitud del órgano jurisdiccional ante el hecho exclusivo de la interposición del recurso de amparo que, por su parte, podría correr el peligro de desnaturalizarse si se utilizara más como instrumento conminatorio sobre el órgano judicial que como medio reparador de las lesiones que padezcan los derechos fundamentales que la Constitución reconoce y garantiza'.”

3. La cuestión a la que debemos dar respuesta consiste en determinar si el señalamiento de la vista del procedimiento contencioso administrativo para un plazo que se considera excesivo constituye una vulneración del derecho a no padecer dilaciones indebidas (art. 24.2 CE). Esta cuestión ha sido considerada en ocasiones anteriores, por lo que procede, en primer lugar, exponer nuestra jurisprudencia.

La STC 93/2008, de 21 de julio, otorgó el amparo solicitado por un ciudadano extranjero en un caso de retraso de la celebración de la vista en un procedimiento contencioso-administrativo en el que se impugnaba la resolución que había acordado su expulsión de España. Esta Sentencia incluye tres razonamientos que en este momento interesa destacar.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional recogió su doctrina, elaborada de acuerdo con la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, según la cual las demoras en el proceso aun cuando sean debidas a deficiencias estructurales no pueden restringir el alcance y contenido del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas.

A continuación el Tribunal indicó que esta doctrina es aplicable a aquellos casos en los que, como el presente, el propio Juzgado procede a señalar la vista para una fecha alejada en el tiempo (diecisiete meses) y justifica esta demora en causas estructurales y en la excesiva carga de trabajo. Ciertamente, no puede este derecho verse limitado en función de circunstancias ajenas a los afectados por las dilaciones.

Por último, la STC 93/2008 afirmó que “si bien de las características de este caso se desprende con claridad que las demoras sufridas son debidas a deficiencias estructurales, esta circunstancia no evita un pronunciamiento estimatorio del recurso planteado atendiendo especialmente a la cuestión de fondo suscitada, que atañe a una autorización de residencia y trabajo en el proceso de normalización previsto por la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre”.

El mismo día 21 de julio de 2008 el Tribunal Constitucional aprobó su STC 94/2008 referida también a un supuesto en el que se denunciaban las supuestas dilaciones indebidas sufridas en el señalamiento para la vista en un recurso contencioso-administrativo. A diferencia del caso anterior la resolución administrativa que está en el origen de la demanda de amparo había denegado al demandante la entrada en España para hacer turismo.

El Tribunal recordó los criterios objetivos (complejidad del litigio, márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, interés que arriesga el demandante de amparo en el juicio, conducta procesal del recurrente) a los que, siguiendo asimismo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, debe recurrir para determinar si las dilaciones procesales sufridas por el recurrente pueden calificarse o no como indebidas (FJ 2). Y añadió que en este caso no procedía otorgar el amparo porque el demandante se limitó a expresar que estimaba en exceso lejana la fecha señalada para la celebración del juicio. Para el Tribunal el demandante debió haber acreditado dos elementos: 1) que “aquella duración o espera exorbita la previsible para casos análogos”, y 2) que ha alegado, conforme le permite el art. 63.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, “la concurrencia de alguna circunstancia excepcional en su caso que justificara la anteposición de la vista de su recurso, oportunidad de la que no ha hecho uso el recurrente ni ante el órgano judicial ni ante este Tribunal” (FJ 3). Finalmente, el Tribunal destacó de entre los criterios objetivos señalados, el relativo al interés que el demandante de amparo arriesga en el juicio del que trae causa la demanda de amparo, que en el asunto consistía en “obtener una resolución judicial que determine si fue ajustado a Derecho o no la denegación de entrada en España con fines turísticos, y, en su caso, una indemnización de los gastos efectuados” (FJ 4).

Tras valorar todos estos elementos el Tribunal Constitucional concluyó: “[e]n definitiva, teniendo en cuenta que el plazo de veinte meses transcurrido desde la providencia de señalamiento de la vista del procedimiento abreviado hasta el día señalado se debe, no a la pasividad del órgano judicial sino, como antes ha quedado expuesto, al respeto escrupuloso del orden cronológico de señalamientos según la agenda del Juzgado; que ni en la vía judicial ni en el presente recurso de amparo se denuncia que el demandante haya sufrido una indebida postergación de su proceso ni se alega circunstancia alguna que justifique la anteposición de la vista; y, por último, que no se advierte que el interés que arriesga el recurrente en el litigio, meramente económico, pueda calificarse como esencial para sus derechos o intereses legítimos, por lo que ningún perjuicio irreparable puede sufrir por el mero trascurso del tiempo, no cabe apreciar que la demora en la celebración de la vista haya vulnerado el derecho del recurrente a no padecer dilaciones indebidas en el proceso” (FJ 4).

El ATC 378/2008, de 26 de noviembre, que inadmitió la demanda de amparo, aplicó estos criterios en un recurso de amparo referido a la impugnación de una solicitud de caducidad del expediente de expulsión.

4. La consideración de los criterios señalados nos lleva a realizar las siguientes afirmaciones: 1) El plazo transcurrido desde la providencia de señalamiento de la vista del procedimiento abreviado (19 de septiembre de 2008) hasta el día señalado (9 de marzo de 2010) es de diecisiete meses, igual al de la STC 93/2008, que consideró excesivo un plazo de diecinueve meses. 2) Este plazo se debe al respeto escrupuloso del orden cronológico de señalamientos según la agenda del Juzgado y, por consiguiente, no es consecuencia de la pasividad del órgano judicial. 3) La recurrente explicitó ante el Juzgado las extraordinarias circunstancias que concurrían en su impugnación y que justificaban el adelantamiento de la vista del proceso, a saber: la afectación de su derecho a permanecer en España y los perjuicios que su expulsión ocasionaría a sus hijos escolarizados y a su pareja de hecho. 4) En consecuencia el interés que arriesgaba la recurrente en el litigio era, a diferencia de los precedentes en los que era meramente económico, esencial para sus derechos o intereses legítimos, pues quedaban afectados no sólo su derecho a la vida privada y familiar sino también el interés de los menores.

Es claro, pues, que la aplicación al presente caso de nuestra doctrina conduce al reconocimiento de que, a resultas de causas estructurales en la jurisdicción contencioso-administrativa, se ha producido la alegada vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas reconocido en el art. 24.2 CE.

Esta apreciación se reafirma si, con base en el art. 10.2 CE, tomamos en consideración a efectos interpretativos la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el tema.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos introdujo en la Sentencia Zimmermann y Steiner c. Suiza, de 13 de julio de 1983, la noción de dilaciones estructurales que diferencia de la situación de retraso pasajero a la que se refirió en la Sentencia Buchholz c. Alemania, de 6 de mayo de 1981 (párrafo 51). Tal situación de carácter estructural se produce cuando, pese a haberse adoptado con la diligencia debida determinadas medidas para solventar una situación excepcional de retraso -y cita, en particular, el establecimiento de un orden en el tratamiento de los casos basado no en el criterio temporal sino en la urgencia o importancia de los asuntos y en el riesgo que suponen para los interesados-, dicho estado de cosas se prolonga y adquiere un carácter estructural, de modo que las medidas resultan insuficientes y el Estado no puede adoptar medidas eficaces (párrafo 29). Con posterioridad, en su Sentencia Unión Alimentaria Sanders c. España, de 7 de julio de1989, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos aplicó esta noción a un caso concreto y afirmó el carácter estructural de las dilaciones sufridas por la sociedad demandante. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos concluyó que esta situación estructural no puede privar a los ciudadanos de su derecho al respeto del plazo razonable (párrafos 38 y 42).

No cabe duda de que la situación en la que se halla el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de Madrid, ha de calificarse como “estructural”. Así lo reconoce, por otra parte, el propio Juzgado en su Auto de 27 de octubre de 2008: “si se ha señalado esa fecha es porque está tramitando un número de asuntos notoriamente superior al razonable, no pudiendo resolver al ritmo que entran, por motivos estructurales que la proveyente no puede remediar en este momento”. El Juzgado, por otra parte, afirma haber tomado en cuenta “la relevancia del interés que empeña la parte demandante en este procedimiento”, razón por la que ha señalado el recurso con alguna antelación respecto de los que no se consideran preferentes.

5. Afirmada la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), debemos determinar el alcance del otorgamiento del amparo. Como también establecimos en la citada STC 93/2008, este alcance debe ser matizado, puesto que el órgano judicial obró con la debida diligencia.

Por lo tanto, siendo el retraso sufrido de carácter estructural, el otorgamiento del amparo ha de ser “parcial, dado que este Tribunal no puede entrar en los problemas estructurales del funcionamiento de la Administración de Justicia que, sin embargo no impiden el otorgamiento del amparo” (FJ 4).