Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Con fecha 23 de diciembre se registró en este Tribunal un escrito mediante el cual don Argimiro Vázquez Guillén, Procurador de los Tribunales, interpuso recurso de amparo constitucional en nombre y representación de don Germán Abelairas Sobrado y de dieciseis personas más, todos ellos miembros del Cuerpo Nacional de Policía, diciendo impugnar las Resoluciones de la Inspección General de la Policía Nacional y de la Dirección General de la Policía dictadas, respectivamente, los días 24 de marzo de 1984 y 19 de enero de 1985, así como las Sentencias de 2 de febrero y de 13 de octubre de 1987, dictadas, una y otra, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña y por la Sala Quinta del Tribunal Supremo, en recurso de revisión.

2. Sirven de base a la demanda de amparo los siguientes hechos:

a) Los demandantes prestaban servicio en la Comisaría de Policía de la localidad de Narón (La Coruña), que entró en funcionamiento el día 1 de octubre de 1978. A resultas de una «reestructuración», producida -se dice- «más de un año después», la Comisaría de Narón fue agregada a la de Ferrol, citándose en la demanda, al respecto, un «télex» del General Inspector de la Policía Nacional, en cuya virtud «... en el caso de desaparición de la guarnición se facultaría continuar domiciliado en el actual lugar de residencia, aunque la prestación del servicio se realice en una guarnición próxima a su residencia actual, procurando que los horarios de servicio sean compatibles con los desplazamientos».

Añaden los demandantes que la Comisaría de Narón no fue suprimida del todo, sino reducidos sus efectivos reales, quedando los recurrentes adscritos con carácter forzoso, y en calidad de agregados, a la Comisaría de Ferrol, situación que se prolongó desde el 28 de octubre de 1979 hasta el 15 de octubre de 1980, fecha en la que fueron destinados y adscritos de forma definitiva.

b) Los hoy demandantes reclamaron las oportunas indemnizaciones, recayendo Resolución de la Inspección General de la Policía Nacional de 24 de marzo de 1984, en la que tan sólo se les reconoció las relativas a traslado, pero no las correspondientes a «servicios».

Recurrida en vía administrativa esta última Resolución, recayó Resolución denegatoria de la Dirección General de la Policía de fecha 19 de enero de 1985.

c) Frente a los anteriores actos administrativos se interpuso recurso contencioso que fue resuelto por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Territorial de La Coruña mediante Sentencia de 2 de febrero de 1987. En esta Sentencia se desestimó íntegramente el recurso interpuesto, rechazando el Tribunal la calificación que los recurrentes dieron a la situación por la que, en su día, atravesaron, como de «comisión de servicio», considerándose por la Sala que, en el caso enjuiciado, «existe la obligación de trasladar la residencia al lugar a donde han sido agregados», de tal modo que no procedería la indemnización correspondiente al servicio realizado en lugar distinto al de la residencia oficial (fundamento jurídico 3.º). También descartó la Sala el supuesto trato desigualatorio que, con cita de una resolución administrativa anterior, denuncia ron los recurrentes, observándose, al respecto, por el Tribunal que «no se ha infringido el principio de igualdad, porque no consta que la resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado, de 16 de marzo de 1983, sea firme, y parece referirse a un supuesto sic que no ha habido traslado de residencia y los distintos criterios de las Sentencias firmes de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales sólo sirven de fundamento a un recurso de revisión» (fundamento jurídico 6.º).

d) Frente a la anterior Sentencia interpusieron los demandantes recurso extraordinario de revisión, al amparo de dos motivos previstos en el art. 102.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: Por entender, en primer lugar, que la Sentencia impugnada no resolvió todos los pedimentos formulados en el recurso (incongruencia en la que supuestamente se habría incurrido por no resolver nada sobre la infracción del principio constitucional de igualdad) y por considerar, de otro lado, que lo resuelto por la Audiencia Territorial de La Coruña contradiría lo decidido, sobre supuestos iguales, por otras Sentencias de la Audiencia Territorial de Oviedo.

e) Con fecha 13 de octubre de 1987 se dictó Sentencia por la Sala Quinta del Tribunal Supremo en la que se declaró improcedente el recurso de revisión interpuesto. En lo que ahora importa, se descartó en tal Sentencia la supuesta incongruencia omisiva reprochada a la Audiencia Territorial (fundamento jurídico 2.º), considerándose que, aun existiendo contradicción entre la Sentencia impugnada y otra dictada por la Audiencia Territorial de Oviedo, la doctrina expuesta en la primera de estas resoluciones era la correcta, no procediendo, en consecuencia, la anulación pretendida (fundamentos jurídicos 5.º y 6.º).

3. La fundamentación en Derecho de la demanda de amparo se centra en la consideración por los recurrentes de que, en el procedimiento judicial que antecede, se les deparó la discriminación que la Constitución proscribe (art. 14). Tal trato desigualitario resultaría del apartamiento por la Sentencia dictada en revisión de lo resuelto en otra Sentencia anterior, de la misma Sala Quinta del Tribunal Supremo, de fecha 12 de junio de 1987, en la que se decidió en términos diversos una pretensión igual a la deducida por ellos en el recurso de revisión que culminó, en este caso, la vía judicial previa.

El trato desigualitario que motiva la queja se imputa, también, según parece, a la Sentencia de 2 de febrero de 1987, de la Audiencia Territorial de La Coruña, pues los recurrentes aducen que la discriminación supuestamente producida lo sería también respecto de diversas Sentencias (de las Audiencias Territoriales de Oviedo, Valladolid y Albacete) citadas -según dicen- en la repetida Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1987.

Finalmente, observan los demandantes, que «la Comisaría de Narón no está suprimida, sino agregada a la de Ferrol», que «la casi totalidad de los policías nacionales afectados por la supresión de Comisarías han percibido indemnizaciones mientras estuvieron en situación de agregados a otras Comisarías» y que «algunos de los agregados a la Comisaría de La Coruña fueron destinados a otras plantillas o guarniciones distintas a la Coruña». De todo ello derivan que «concurre manifiesta discriminación en el trato y consideración que se nos ha dado como agregados procedentes de plantillas suprimidas o reducidas», ya que «a otros en idéntica situación se les reconoció el derecho aquí reclamado, mientras que a nosotros se nos ha denegado».

En consecuencia, se suplica que, concediéndose el amparo solicitado, se declare la nulidad de las resoluciones administrativas y Sentencias impugnadas, reconociéndose el derecho de los actores «al percibo de las cantidades detalladas en vía administrativa y también ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (...) e intereses legales correspondientes, en concepto de haberes de estos emolumentos (indemnizaciones por traslado y residencia)».

4. Mediante providencia de 14 de marzo de 1988, la Sección Primera puso de manifiesto a la representación de la parte actora y al Ministerio Fiscal la posible existencia de las causas de inadmisión del art. 50.1 a), en relación con el 43.2; 50.1 b), en relación con el 49.2 a); 50.1 b), en relación con el 49.2 b), y 50.2 b), de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en la redacción anterior a su reforma por la Ley Orgánica 6/1988, de 9 de junio.

Dentro de plazo, la representación de la parte actora subsanó los defectos procesales susceptibles de serlo y reiteró las razones de su demanda, mientras que el Ministerio Fiscal manifestó que si los defectos subsanables fueran subsanados en el trámite, se le diera nuevo traslado para informe a la vista de la documentación aportada.

Por nueva providencia de 6 de junio de 1988, la misma Sección Primera acordó la admisión a trámite de la demanda, adoptando las medidas dispuestas en el art. 51 de la LOTC.

Por providencia de 21 de noviembre siguiente, la Sección Primera acordó acusar recibo de las actuaciones, tener por comparecido en el recurso al Abogado del Estado en representación de la Administración Pública y dar a éste, junto con los solicitantes de amparo y el Ministerio Fiscal, vista de las actuaciones por plazo común de veinte días conforme a lo dispuesto en el art. 52.1 de la LOTC.

5. Dentro del plazo conferido, la representación actora dedujo el trámite de alegaciones señalando que las actuaciones recibidas ponen de manifiesto la razón que asiste a los recurrentes, dando, a tal efecto, por reproducido lo ya expuesto en la demanda de amparo.

Se solicitó, asimismo, la práctica de las siguientes pruebas complementarias: que se expida certificación por el Ilmo. Sr. Director General de la Policía aérea de que la Comisaría de Narón no está suprimida, sino agregada a la de Ferrol, así como que la casi totalidad de los policías nacionales afectados por la supresión de comisarías han percibido indemnización mientras estuvieron en situación de agregados en otras comisarías y que algunos de los agregados a la comisaría de La Coruña fueron destinados a otras plantillas o guarniciones distintas de La Coruña; y, en segundo lugar, que se autentifique la fotocopia que se presenta de la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1987.

Concluyó suplicando sea estimado el recurso.

6. El Abogado del Estado, con sujeción también al plazo concedido, formuló las siguientes alegaciones:

Los recurrentes, en primer término, no aportan término de comparación alguno cuando imputan a las resoluciones administrativas impugnadas una lesión del principio de igualdad, ya que no señalan ni identifican ninguna otra resolución de la Inspección General de la Policía o de la Dirección General de la Policía Nacional que sirva de base para razonar acerca de la pretendida vulneración del principio de igualdad. Por ello, de acuerdo con reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 14/1985, 52/1987, 101/1987 y 73/1988, entre otras), la falta de término de comparación no permite apreciar la existencia de la vulneración denunciada.

Centrada, pues, la cuestión en la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1987, que se impugna, para apreciar la vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la Ley por los órganos judiciales es preciso que se dé una igualdad sustancial de los casos prefigurados por la semejanza de los hechos básicos y de la normativa aplicable y que no se ofrezca en la resolución modificativa la fundamentación adecuada y justificadora del cambio decisorio. Sin embargo, ninguno de los referidos supuestos concurren en el caso que se analiza.

De una parte, el término de comparación que se aporta es un conjunto de Sentencias de Audiencias Territoriales, con lo que falla uno de los elementos del juicio de igualdad, consistente en la identidad del órgano judicial (SSTC 101/1987, 105/1987 y 73/1988).

Pero, de otra parte, el término de comparación referido al mismo órgano judicial tampoco es hábil, por cuanto no se da la identidad de supuestos que requiere la aplicación del art. 14 de la Constitución. En la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1987, que ahora se impugna, «la guarnición de Narón (...) fue suprimida al cerrarse la Comisaría existente en dicha localidad por la agrupación de ésta con la del Ferrol» (considerando 4.º), razón por la cual los recurrentes dejaron de tener su residencia oficial en la primera de dichas poblaciones. Por eso, cuando fueron trasladados a la guarnición de La Coruña pasaron desde entonces a tener su residencia oficial en dicha capital -en la que luego quedaron definitivamente destinados-, por lo que no se produjo «la dualidad "estancia-residencia oficial" que justifique el percibo de la indemnización por residencia eventual...» (considerando 6.º).

Por el contrario, en el supuesto de la Sentencia de la misma Sala Quinta del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1987, los recurrentes «permanecieron fuera de su residencia habitual» durante el tiempo en que prestaron sus servicios en calidad de agregados en Comisarías distintas de la propia, «con constantes desplazamientos desde sus destinos de origen... (que) originaron, a los recurrentes, gastos anormales generadores de la prevista indemnización por residencia eventual, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 176/1975, de 30 de enero, con motivo de sus traslados» (considerando 3.º).

Las diferencias no se agotan con lo expuesto, por cuanto que, en el caso de los ahora recurrentes, éstos trasladaron su residencia a La Coruña, ya que -según consta en el expediente- «eran libres de residir en la plantilla de procedencia, no obstante, la distancia entre ambas guarniciones es de más de unos 60 kilómetros por lo que se fijó su residencia en su nuevo destino», mientras que, en el caso enjuiciado por la Sentencia que se trae a comparación, los recurrentes «permanecieron fuera de su residencia habitual», «con constantes desplazamientos de sus destinos de origen».

En consecuencia, resulta inexistente la vulneración del art. 14 de la Constitución, correspondiendo a los Tribunales ordinarios determinar cuál es la interpretación correcta de las normas jurídicas, tal como se hace en el considerando 5.º de la Sentencia que se impugna. La diferencia esencial de los supuestos fácticos en uno y otro caso explica el distinto sentido del fallo en una y otra Sentencia, pero lo cierto es que, en ambos casos, el Tribunal Supremo ha hecho aplicación del mismo criterio interpretativo

Consecuentemente -concluyó el Abogado del Estado-, se suplica la desestimación del recurso.

7. Por su parte, el Ministerio Fiscal, en su escrito presentado el 16 de diciembre de 1988, interesó la desestimación del recurso en atención a las siguientes consideraciones:

Tras recordar los criterios mantenidos en la STC 144/1988, relación a igualdad en la aplicación judicial de la Ley, se señala que la Sentencia impugnada no sólo no carece de fundamentación, sino que encierra un razonamiento jurídico claro y contundente, como se evidencia en el considerando 6.º de la misma, debiéndose tener en cuenta que las discrepancias acerca de si la guarnición de Narón había desaparecido o sencillamente se había reducido constituye una cuestión de hecho en la que el Tribunal Constitucional no puede entrar por imperativo del art. 54 de su Ley Orgánica. Y de otra parte, es patente que el Tribunal Supremo no ha tenido para nada en cuenta a la hora de dictar la resolución aquí impugnada la condición personal de los recurrentes.

Todo lo cual lleva a la conclusión de que no ha existido quiebra del principio de igualdad.

Por último, en cuanto a que el art. 14 de la Constitución haya podido ser vulnerado por la Sentencia de la Audiencia Territorial de La Coruña, aportándose a tal efecto dos Sentencias de la Audiencia Territorial de Oviedo, en una de ellas no se da la identidad de supuestos de hecho, y, respecto de la otra, la sentencia dictada en revisión ha resuelto acertadamente la discrepancia.

8. Por providencia de 16 de enero de 1989, la Sección Primera acordó conceder un plazo de diez días al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que estimaren pertinente sobre las pruebas solicitadas por la representación de los solicitantes de amparo.

En su escrito de 30 de enero de 1989, el Abogado del Estado se opuso a la prueba propuesta.

Igualmente, el Ministerio Fiscal, en escrito de 23 de enero de 1989, estimó improcedente la práctica de las pruebas solicitadas al no acreditarse el requisito de necesidad establecido por el art. 89.1 de la LOTC.

Por Auto de la Sección Tercera de este Tribunal, de 3 de abril de 1989, se acordó denegar el recibimiento del proceso a prueba por considerar, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 89.1 de la LOTC, innecesaria e irrelevante la articulada por la representación de los recurrentes.

9. Por providencia de 4 de diciembre de 1989 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 15 de enero de 1990.

1. El presente recurso de amparo se encauza tanto por la vía del artículo 43 como por la del art. 44, ambos de la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional, pues el trato desigualitario denunciado se viene a reprochar tanto a la Administración misma como a los Tribunales, y respecto de estos últimos, no sólo a la Sentencia dictada en recurso de revisión por el Tribunal Supremo, sino, antes aun, a la adoptada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña.

Procede, en consecuencia, examinar por separado cada una de las referidas supuestas violaciones del principio de igualdad que garantiza el art. 14 de la Constitución.

2. Por lo que respecta a las Resoluciones administrativas de 24 de marzo de 1984 y de 19 de enero de 1985, a las que los recurrentes imputan la vulneración del principio de igualdad, diversas razones conducen a rechazar tal imputación.

En primer lugar, porque no se aporta ni identifica con la precisión mínima exigible un término de comparación idóneo que permita apreciar, en su caso, el trato desigual que se denuncia. La única referencia que al efecto los recurrentes alegaron en la vía judicial previa viene dada por una Resolución de la Dirección General de la Seguridad del Estado, de 16 de marzo de 1983, pero lo cierto es que -además de no reiterarla en la demanda de amparo-, en el fundamento jurídico 6.º de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña ya se razonó que dicha Resolución no parece que hubiera recaído en asunto equiparable, al afectar a un supuesto en el que, a diferencia del presente, no hubo cambio de residencia oficial de los solicitantes de las indemnizaciones por comisión de servicio. Por tanto, como ha señalado ya en reiteradísimas ocasiones este Tribunal Constitucional, la ausencia de término de comparación idóneo imposibilita la apreciación de la existencia de la vulneración de la igualdad.

Por otra parte, y en estrecha relación con la consideración que acaba de hacerse, aun cuando otros policías nacionales, en idéntica situación a la de los recurrentes, hubieran percibido las indemnizaciones que estos últimos reclaman, no puede desconocerse que el principio de igualdad en la aplicación de la Ley no llega a fundamentar por sí solo la pretensión de que sean reconocidos determinados derechos en contradicción con el ordenamiento jurídico, por cuanto el principio de igualdad encuentra un límite en el principio de legalidad, desplegando plena eficacia en el ámbito de los derechos e intereses jurídicamente adecuados o conformes a derecho, pero, a la vez, cesando su virtualidad cuando esa igualdad condujera al mantenimiento o constitución de situaciones ilegales o disconformes a derecho. Quiere ello decir, por tanto, que la imputación hecha por los recurrentes a las reseñadas resoluciones administrativas, por sí misma -y aun cuando en otros casos equiparables se hubiere accedido por la Administración a las indemnizaciones pretendidas- no puede fundar la declaración de nulidad de esas resoluciones con independencia o al margen del juicio de estricta legalidad que pueda merecer la pretensión por ellos planteada. Juicio de legalidad que en el presente supuesto fue desarrollado por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, declarando dichas resoluciones conformes a derecho una vez que «no puede calificarse de comisión de servicio la situación en que un funcionario resulta agregado a otro organismo por haberse suprimido aquel en que prestaba sus funciones, ya que éstas pasan a prestarse sin variación e íntegramente en el nuevo destino (fundamento jurídico 3.º), siendo esa precisamente la situación en la que, como la propia Sentencia declara, se encontraron los ahora recurrentes desde el 28 de octubre de 1979 hasta el 15 de octubre de 1980, fecha esta última en la que fueron adscritos definitivamente a la misma guarnición de La Coruña.

En consecuencia, desde la consideración del principio de igualdad, ningún reproche cabe dirigir a las resoluciones administrativas en cuestión.

3. Tampoco resulta atendible la tacha, por trato desigualitario contrario al art. 14 de la Constitución, que se formula contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña. La desigualdad, en esta ocasión, se trata de fundamentar en la comparación que se entabla con diferentes sentencias dictadas por otras tantas Audiencias Territoriales, pero es evidente que esa comparación no puede ser tomada en consideración, una vez que quiebra uno de los elementos del juicio de igualdad, consistente, como ha dicho reiteradamente este Tribunal, en la identidad del órgano judicial (por todas, entre las más recientes, SSTC 126/1988, fundamento jurídico 2.º, 185/1988, fundamento jurídico 5.º y 161/1989, fundamento jurídico 2.º).

Por lo demás, tales supuestas contradicciones entre resoluciones de diversos Tribunales pudieron hacerse valer, como así se hizo, por vía del recurso extraordinario de revisión.

4. Queda finalmente por enjuiciar si la Sentencia dictada en revisión por la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha vulnerado el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, en la medida en que la referida Sala haya podido apartarse injustificada, irrazonable o inmotivadamente de sus propias decisiones anteriores dictadas con ocasión de supuestos sustancialmente idénticos en su contenido al que ha sido objeto directo e inmediato de la Sentencia ahora impugnada.

Conviene recordar a tal efecto que, existiendo identidad en los hechos que en las resoluciones judiciales contradictorias se hayan valorado, y no apreciándose que el Tribunal en su resolución judicial posterior haya fundamentado suficiente y razonablemente las razones determinantes de la modificación o cambio de criterio respecto de sus propias resoluciones precedentes, deberá, en efecto, estimarse vulnerado el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, ya que «el art. 14 de la Constitución excluye que, en ese supuesto, la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso» (STC 55/1988, fundamento jurídico 1.º, en igual sentido STC 181/1987, fundamento jurídico 1.º, entre otras muchas. Vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, que, no obstante, no presenta el mismo sentido y alcance que el principio de igualdad ante la Ley, pues, como también se ha declarado por este Tribunal, «mientras que éste es de carácter material y pretende garantizar la identidad de trato de los iguales, aquél es predominantemente formal», de manera que «lo que el principio de igualdad en la aplicación de la Ley exige no es tanto que la Ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que los sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal» (STC 49/1985, fundamento jurídico 2.º).

Con arreglo a estas premisas, la alegación de los recurrentes de que la Sentencia impugnada ha vulnerado el art. 14 de la Constitución por contradecir la doctrina de la Sentencia de la misma Sala de 12 de junio de 1987, exige determinar, con carácter previo, si hay identidad de supuestos en uno y otro caso, ya que si el resultado fuese negativo quedaría privada de todo fundamento la alegación.

Pues bien, esa necesaria identidad de supuestos no es constatable en manera alguna, ya que, como acertadamente señala el Abogado del Estado, en el caso de los ahora recurrentes ha quedado suficientemente acreditado en las actuaciones judiciales que la guarnición de Narón fue suprimida al cerrarse la Comisaría existente en dicha localidad y agruparse a la del Ferrol, de lo que la Sentencia deduce que los recurrentes, al ser trasladados a la guarnición de La Coruña, pasaron a tener su residencia oficial en dicha capital, por lo que no se produjo la dualidad «estancia-residencia oficial» que pudiera justificar el percibo de la indemnización por residencia eventual (fundamento de Derecho 6.º), mientras que, en el supuesto de la Sentencia de 12 de junio de 1987, los recurrentes «permanecieron fuera de su residencia habitual» durante el tiempo en que prestaron sus servicios en calidad de agregados en Comisarías distintas de la propia (fundamento de Derecho 3.º), razón por la cual tal situación fue calificada como «comisión de servicio» generadora del derecho a percibir la correspondiente indemnización por «residencia eventual» (fundamentos de Derecho 3.º y 4.º).

Se evidencia de este modo la falta de identidad en los supuestos fácticos de una y otra resolución, lo que, sin necesidad ya de mayores consideraciones, invalida y priva de toda consistencia a la queja formulada.