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Tribunal Constitutionnel de L'Espagne

Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Pablo García Manzano, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1079-2000, promovido por don Juan Burgos Ripoll, representado por el Procurador de los Tribunales don Federico Pinilla Peco y asistido por el Abogado don José Antonio Pla García, contra la Sentencia núm. 1150/1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 12 de noviembre de 1999, por la que se confirma la Resolución del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, de 11 de noviembre de 1996, en la que se impone al demandante de amparo la sanción de un mes de suspensión de empleo y sueldo. Ha sido parte el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Granizo Palomeque y asistido por la Abogada doña Teresa Gimeno Zorrilla. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. El 25 de febrero de 2000 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de demanda de amparo, presentado por el Procurador de los Tribunales don Federico Pinilla Peco, en nombre y representación de don Juan Burgos Ripoll, contra las resoluciones citadas en el encabezamiento.

2. De la demanda y de las actuaciones seguidas en el presente caso resulta lo siguiente:

a) El demandante de amparo es Sargento de la policía local del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia y sindicalista, realizando actividades en defensa de los afiliados de FSP- UGT-PV en el citado Ayuntamiento y especialmente en la policía local.

b) El 24 de abril de 1996 le fue comunicada Resolución de la Alcaldía del día anterior en la que se decidía incoar contra él expediente disciplinario por unas declaraciones publicadas en un diario no oficial, y designar instructor al Teniente de Alcalde y Concejal de Personal, y secretario a la de la corporación.

La noticia, incluida en el expediente, publicada en el diario "Levante" era del siguiente tenor: "La policía local dice 'estar desmoralizada'. El PSOE culpa al PP de la 'ola de robos' que padece el municipio". Junto a afirmaciones efectuadas por los concejales de la oposición, la noticia sigue diciendo: "Juan Burgos, sargento de la policía local, ratifica estas afirmaciones: 'Es cierta la desmoralización de la plantilla de la policía. Nos sentimos maltratados por el Ayuntamiento, que nos ha bajado el sueldo. Según Burgos, la retirada por parte del alcalde (Francisco Tarazona) de varias multas impuestas por la policía a más de diez vecinos ha sido un "motivo más para el descontento'".

Tomada declaración el 30 de mayo al demandante de amparo, el Sr. Burgos Ripoll manifestó en todo momento que las manifestaciones que se le atribuían eran incorrectas.

El 13 de junio de 1996 el instructor formula el correspondiente pliego de cargos en el que se considera que, por los hechos consistentes en declaraciones al periódico no oficial "Levante", el demandante de amparo ha cometido una grave desconsideración con los superiores y una falta de obediencia debida a los mismos, siendo la sanción aplicable la de suspensión de funciones y sueldo durante un mes. El 24 de julio del mismo año, y tras no contestar don Juan Burgos Ripoll a dicho pliego de cargos, el instructor propone le sea impuesta la sanción antedicha por los hechos ya citados, tal y como habían sido calificados. El 13 de noviembre de 1996 le fue notificada al recurrente en amparo la Resolución de la Alcaldía por la que se acordaba sancionarle por falta grave con suspensión de empleo y sueldo de un mes.

c) Contra la citada Resolución sancionadora interpuso el demandante de amparo el correspondiente recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Éste resolvió, desestimándolo por Sentencia de 12 de noviembre de 1999.

3. Alega el recurrente, en primer lugar, la vulneración del art. 24 CE al producirse indefensión por no fijarse clara y concisamente los hechos concretos y circunstancias de la acusación y por no haberse obtenido una revocación judicial posterior. Se ha producido, en su opinión, una quiebra del principio acusatorio.

Se han lesionado también, a juicio del demandante de amparo, sus derechos a manifestar opiniones y a expresar y difundir información veraz, reconocidos en el art. 20.1 a) y d) CE. El recurrente considera, asimismo, que ha existido infracción del art. 28.1 CE, que reconoce el derecho de libertad sindical, porque como portavoz de los trabajadores su libertad de expresión resulta un elemento necesario para la existencia de la misma. Alega, por último, violación del principio de legalidad reconocido en el art. 9.3 CE por infracción de diversas normas del procedimiento sancionador, concretamente las que exigen que el instructor sea un funcionario público y las que prevén la prescripción de aquél si transcurre más de un mes desde su incoación hasta que se formula el pliego de cargos. Asimismo se queja el demandante de amparo de la denegación de su solicitud de recibimiento a prueba.

4. Mediante providencia de 5 de diciembre de 2002, la Sección Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana para que en el plazo de diez días remitiera testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 21/97, interesándose al propio tiempo que se emplazase a quienes fueren parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional.

5. Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 3 de marzo de 2003, doña María Granizo Palomeque, Procuradora de los Tribunales y del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, suplicó se sirva este Tribunal tener por personado al citado Ayuntamiento en el recurso de amparo interpuesto por don Juan Burgos Ripoll.

6. Por diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala Primera de este Tribunal de 11 de marzo de 2003 la Sección Segunda de este Tribunal tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones y acordó tener por personada a la Procuradora doña María Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia. Además se acordó dar, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, vista de todas las actuaciones por un plazo de veinte días al Ministerio Fiscal y a los Procuradores don Federico Pinilla Seco y doña María Granizo Palomeque, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que a su derecho conviniera.

7. Las alegaciones del Ministerio Fiscal fueron presentadas en escrito que tuvo su entrada en el Registro General de este Tribunal el 10 de abril de 2003. En él, tras resumir los hechos pertinentes y las alegaciones del demandante de amparo, comienza por excluir de la demanda de amparo la consideración de los derechos a la libertad de expresión y a la libertad sindical, puesto que incurren en la causa de inadmisión consistente en su falta de invocación en la vía judicial previa, como se deduce de la lectura de la demanda del recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

En cuanto a las alegadas irregularidades del procedimiento sancionador, el Fiscal entiende que las quejas formuladas sin gran precisión pueden incardinarse en el art. 24.2 CE, salvando así la objeción de que el principio de legalidad reconocido en el art. 9.3 CE no es protegible en amparo. Examinadas pormenorizadamente las mismas, argumenta que el nombramiento de un instructor no funcionario es una irregularidad que no tiene alcance constitucional; considera, de otra parte, que la falta de respuesta a la alegación de prescripción de la infracción supuestamente cometida no se ha producido desde el momento en que ha existido una respuesta a dicha pretensión en forma global; y, finalmente, que la denegación del recibimiento a prueba, o bien no se ha alegado en la vía judicial previa, o bien no se han utilizado los pertinentes recursos contra la misma.

Por el contrario, interesa el Ministerio Fiscal la estimación del motivo de amparo consistente en no fijarse clara y concisamente los hechos concretos y circunstanciados de la acusación y no haberse obtenido una revocación judicial posterior, porque ninguna de las resoluciones del expediente administrativo sancionador especifica qué declaraciones, de entre las atribuidas por el periodista al ahora recurrente en amparo, constituyen la falta grave por la que se le sancionó. Se lesionaron así el derecho de defensa, puesto que se ha obligado a don Juan Burgos Ripoll a impugnar la decisión administrativa sin una auténtica precisión de los hechos que efectivamente constituirían dicha infracción, y el derecho al principio de legalidad sancionadora, previsto en el art. 25.1 CE, ya que una resolución que se limita a declarar que el demandante de amparo "ha realizado ciertas declaraciones en un diario no oficial" y, a continuación, a calificar tales hechos como una falta grave de desconsideración, imponiéndole una sanción, aparece como manifiestamente infundada, y, en consecuencia, lesiva de este derecho fundamental.

8. El mismo día 10 de abril de 2003 presentó sus alegaciones la representación procesal del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia. En su escrito afirma, en primer lugar, que el demandante de amparo introduce en el recurso cuestiones y alegaciones que no fueron objeto de debate en el proceso contencioso-administrativo del que trae causa la demanda de amparo, así como la vulneración de derechos que no fueron invocados en la jurisdicción ordinaria, por lo que deben ser rechazadas de plano.

Respecto a la alegación de que no se han fijado clara y concisamente los hechos concretos y circunstanciados de la acusación, sostiene esta parte que no hubo indefensión puesto que el demandante de amparo fue informado de modo concreto y personalizado de las específicas declaraciones aparecidas en el diario "Levante", que se le atribuían. El instructor puso en antecedentes al inculpado y en el expediente administrativo consta copia del artículo publicado en su día.

En cuanto a la supuesta violación de los arts. 20.1 a) y d) CE por haberse presuntamente sancionado al recurrente como consecuencia de la manifestación de opiniones y difusión de información veraz, el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia considera que no cabe apoyar el recurso de amparo en la supuesta violación de un derecho que no fue invocado en el proceso previo. A mayor abundamiento, señala que la libertad de expresión no es ilimitada y las manifestaciones vertidas por el demandante de amparo vulneran el cumplimiento leal y de buena fe de las obligaciones dimanantes de la relación funcionarial que proscribe cualesquiera actuaciones del trabajador intencionalmente dirigidas a inferir un daño moral o material al empleador (SSTC 120/1983, de 15 de diciembre; y 88/1985, de 19 de julio).

Rechaza también el Ayuntamiento mencionado que haya existido violación de los derechos del demandante porque el instructor del expediente no fuera funcionario, sino un concejal del Ayuntamiento, y porque el expediente sancionador habría caducado, por cuanto entre su incoación y la formulación del pliego de cargos ha transcurrido el plazo máximo de un mes. La instrucción del concejal está permitida por el art. 117.2 del Reglamento de funcionarios de Administración local de 1952, vigente actualmente. Por otra parte, en todo caso, se trataría de una errónea aplicación de la legalidad ordinaria que no supone vulneración de derecho constitucional alguno. El segundo problema tampoco tiene relevancia constitucional, además de que ha quedado acreditado que no hubo una actitud de la Administración de inactividad ni deseo de abandonar la acción sancionadora iniciada. En cuanto a la denegación de una determinada prueba, no puede estimarse causante de indefensión. El resultado de la prueba, en caso de haberse admitido, no habría alterado el fallo. Además, el recurrente no interpuso siquiera el recurso de súplica invocando en el proceso el derecho constitucional vulnerado tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiese lugar para ello.

Por otra parte, la supuesta violación del derecho a la libertad sindical no fue alegada en la demanda interpuesta ante la jurisdicción contencioso-administrativa por lo que no se cumple el requisito de la previa invocación ante los órganos judiciales, amén de que el sancionado no tenía ni tiene la condición de representante sindical.

Concluye suplicando se dicte Sentencia por la que se deniegue el amparo solicitado.

9. El 11 de abril de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal, procedente del Juzgado de guardia, el escrito de alegaciones del demandante de amparo en el que por economía procesal se dan por reproducidos los documentos aportados y la fundamentación fáctica y de derecho de los escritos de interposición y el de 17 de octubre de 1997, en los que efectuaba un cumplido análisis y probaba fehacientemente la infracción de derechos y libertades violados por los hechos origen del amparo postulado.

10. Por providencia de 25 de noviembre de 2003 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de diciembre del mismo año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Se interpone el presente recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 12 de noviembre de 1999, que confirma la Resolución del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, de 11 de noviembre de 1996, en la que se impone al demandante de amparo, Sargento de la policía local de Ribarroja, la sanción de un mes de suspensión de empleo y sueldo por unas declaraciones publicadas en un diario no oficial, el periódico "Levante".

Alega el recurrente, Sr. Burgos Ripoll, en primer lugar, la lesión de los derechos fundamentales que le reconoce el art. 24.1 y 2 CE, al habérsele causado indefensión como consecuencia de no fijarse clara y concisamente los hechos concretos y circunstanciados de la acusación y por no haberse obtenido una revocación judicial posterior. El Ministerio Fiscal interesa el acogimiento de este motivo del recurso de amparo, afirmando la existencia de una vulneración de los derechos de defensa y a la legalidad sancionadora de los arts. 24.2 y 25.1 CE. Sostiene la representación del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, por el contrario, que no hubo indefensión, puesto que el demandante de amparo fue informado de modo concreto y personalizado de las específicas declaraciones que se le atribuían.

En segundo término, el demandante alega la vulneración del principio de legalidad reconocido en el art. 9.3 CE en relación con la falta de tutela judicial efectiva e indefensión por haberse cometido irregularidades en el expediente disciplinario, no reparadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que concreta en el hecho de que el instructor no fuera funcionario público, no haberse apreciado la prescripción de la infracción dado que transcurrió más de un mes desde la incoación del expediente hasta que se formuló el pliego de cargos, y la denegación de su recibimiento a prueba. Para el Ministerio Fiscal esas quejas pueden incardinarse en el art. 24.2 CE y así ser susceptibles de ser contestadas en el sentido, respectivamente, de que no tienen alcance constitucional, han sido respondidas de forma global, y no se han alegado en la vía judicial previa o no se han utilizado los pertinentes recursos. La representación del Ayuntamiento citado argumenta que, en todo caso, se trata de erróneas aplicaciones de la legalidad ordinaria que no tienen relevancia constitucional y que la denegación de determinadas pruebas no ha causado indefensión y no ha sido correctamente recurrida.

Por último, aduce el demandante de amparo que ha existido una lesión de sus derechos a manifestar opiniones y a expresar y difundir información veraz, reconocidos en el art. 20.1 a) y d) CE, y a la libertad sindical (art. 28.1 CE). Tanto el Ministerio Fiscal como el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia argumentan que estos derechos fundamentales no han sido invocados en la vía judicial previa, añadiendo la representación de este último que las manifestaciones del recurrente vulneran el cumplimiento leal y de buena fe de las obligaciones dimanantes de la relación funcionarial y que, además, éste no tenía ni tiene la condición de representante sindical.

Estamos, por tanto, ante un amparo mixto (arts. 43 y 44 LOTC), pues, según se deduce de los argumentos impugnatorios y del propio suplico de la demanda, el demandante cuestiona la resolución administrativa sancionadora, no reparada por la posterior Sentencia, y esta última en las quejas referidas a la presunta lesión del principio de legalidad por las infracciones de normas, garantías y plazos cometidas en el expediente disciplinario.

2. Hemos de iniciar nuestro enjuiciamiento despejando las objeciones de procedibilidad formuladas por el Ministerio Fiscal y el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, por la falta de invocación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de la supuesta lesión de los derechos a la libertad de expresión e información y a la libertad sindical del recurrente. El análisis de la demanda interpuesta el 10 de febrero de 1999 en el proceso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, limitada a denunciar las irregularidades del expediente administrativo y la inconcreción del pliego de cargos, pone de manifiesto que la representación procesal del demandante de amparo no hizo alusión en ningún momento a la posible vulneración de los citados derechos fundamentales, de modo que no se ha dado oportunidad a dicho órgano judicial de pronunciarse sobre aquélla. Concurre en este caso, y respecto de estas alegaciones, la causa de inadmisión prevista en los arts. 50.1 a) en relación con el art. 44.1 c), ambos de la LOTC, pues, como tiene declarado este Tribunal, los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan subsanados porque el recurso haya sido inicialmente admitido a trámite (SSTC 129/2000, de 16 de mayo, FJ 2; 185/2000, de 10 de julio, FJ 3; 105/2001, de 23 de abril, FJ 2; 228/2001, de 26 de noviembre, FJ 2; 18/2002, de 28 de enero, FJ 3; y 158/2002, de 16 de septiembre, FJ 2).

En nuestra STC 158/2002, de 16 de septiembre, FJ 4, hemos recordado que es doctrina constante de este Tribunal la de que el requisito contenido en el art. 44.1 c) LOTC no es un mero formalismo retórico o inútil, ni una fórmula inocua, ya que tiene por finalidad, de un lado, que los órganos judiciales tengan oportunidad para pronunciarse sobre la violación constitucional, haciendo posible el respeto y restablecimiento del derecho constitucional por la jurisdicción ordinaria y, de otro, preservar el carácter subsidiario de la jurisdicción constitucional de amparo, que resultaría desvirtuado si ante ella se plantearan cuestiones sobre las que previamente, a través de las vías procesales oportunas, no se ha dado ocasión de pronunciarse a los órganos correspondientes de la jurisdicción ordinaria (SSTC 29/1996, de 26 de febrero, FJ 2; 134/1998, de 29 de junio, FJ 1; 90/1999, de 26 de mayo, FJ 2; 310/2000, de 18 de diciembre, FJ 2). Es cierto que hemos flexibilizado la exigencia formal de la invocación del derecho vulnerado, precisando que dicho requisito no supone necesaria e inexcusablemente la cita concreta y numérica del precepto o preceptos constitucionales presuntamente vulnerados, sino tan sólo que la lesión quede acotada en términos que permita a los órganos judiciales pronunciarse sobre la misma (SSTC 176/1991, de 19 de septiembre, FJ 2; 195/1995, de 19 de diciembre, FJ 2; 62/1999, de 26 de abril, FJ 3). No obstante, esa flexibilización no puede conducir a entender que el demandante de amparo quede totalmente relevado de precisar su existencia, pues, como hemos dicho en las SSTC 77/1989, de 27 de abril, FJ 1, 168/1995, de 20 de noviembre, FJ único, y 29/1996, de 26 de febrero, FJ 2, no puede llegar esa flexibilidad a anular prácticamente la exigencia legal al socaire de planteamientos implícitos o presumibles o sobreentendidos, puesto que el rechazo del entendimiento literal o excesivamente rigorista de dicho requisito no ha llegado ni podía llegar a un vaciamiento absoluto del contenido de un precepto legal cuya ordenación responde a la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo que se desprende claramente del art. 53.2 CE, razón por la cual el titular del derecho fundamental debe ofrecer base suficiente para que el órgano judicial pueda conocer de la presunta violación del correspondiente derecho. Analizadas las actuaciones remitidas, se comprueba que las presuntas violaciones de los arts. 20.1 a) y d) y 28 CE alegadas en la demanda de amparo no fueron planteadas, en forma alguna que las haga identificables, en el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. En suma, cabe concluir que el recurrente en amparo no cumplió con la carga, exigida en el art. 44.1 c) LOTC, de invocar y plantear en el proceso contencioso-administrativo previo la violación de los dos derechos constitucionales supuestamente vulnerados, por lo que su recurso debe ser inadmitido por estos motivos.

3. En cuanto a la lesión del art. 9.3 CE, alegada por el demandante de amparo, por infracción de diversas normas del procedimiento sancionador, hemos de reiterar una vez más que, conforme a los arts. 53.2 CE y 41.1 LOTC, el principio constitucional de legalidad no es susceptible de protección como alegación autónoma a través de esta específica vía de tutela de derechos fundamentales que es el recurso de amparo (por todas, SSTC 202/2000, de 24 de julio, FJ 2; 239/2000, de 16 de octubre, FJ 3; y ATC 221/1997, de 23 de junio, FJ 1). En este extremo, la demanda de amparo incurre de nuevo en la causa de inadmisión recogida en el art. 50.1 b) LOTC.

Sin embargo, y aun admitiendo incardinar dichas quejas en el art. 24.2 CE, como propone el Ministerio Fiscal, es preciso concluir, con éste, que no pueden ser acogidas, con independencia de su formulación, "algunas sin gran precisión y sin distinguir claramente cuáles son atribuibles a la Administración y cuáles exclusivamente al órgano judicial". La que se refiere al nombramiento como instructor del expediente de un concejal, y no de un funcionario del cuerpo o escala igual o superior a la del recurrente, que acarrearía la nulidad del procedimiento administrativo sancionador, rechazada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, se limita a denunciar un supuesto incumplimiento que pertenece al ámbito de la legalidad ordinaria sin lesión de los derechos constitucionales reconocidos en el art. 24.2 CE. La alegación de la prescripción de la infracción fue respondida de forma global por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, junto con la impugnación de la caducidad del expediente, razonando que la notificación tardía del pliego de cargos no constituye un supuesto de inacción que evidenciase el deseo de la Administración de abandonar la acción sancionadora. Finalmente, la denegación del recibimiento a prueba fue razonada por el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 9 de junio de 1999, que resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante de amparo frente al anterior Auto de 15 de marzo de 1999, en el sentido de considerar intrascendente e irrelevante a los fines de resolución del proceso la práctica de la prueba propuesta, consistente en la certificación de que el instructor del expediente no era funcionario. Nada alega el Sr. Burgos Ripoll en su demanda de amparo sobre la relevancia de la prueba propuesta y sobre la supuesta indefensión causada por su denegación, que, por lo demás, no se ha producido, puesto que, como argumenta la representación del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, aun cuando la prueba propuesta se hubiera admitido, no habría alterado el fallo, dado que la Sala de lo Contencioso-Administrativo aceptó el nombramiento del instructor por las razones que expresa en el fundamento de Derecho segundo de su Sentencia.

4. A distinta conclusión hemos de llegar respecto de la alegación de vulneración del principio acusatorio, en particular, del derecho a conocer la acusación, que el recurrente fundamenta en la falta de claridad y precisión del pliego de cargos al fijar los hechos y circunstancias de la acusación formulada contra él en el expediente sancionador; falta de precisión y claridad que le habrían ocasionado indefensión. El Ministerio Fiscal interesa la estimación de la demanda en lo que concierne a esta pretensión, pues en ninguna de las resoluciones del expediente administrativo sancionador se habría especificado qué declaraciones, de entre las atribuidas por el periodista al recurrente de amparo, constituyen la falta grave por la que resultó sancionado.

Pues bien, el examen de esta pretensión requiere recordar que, desde la STC 12/1981, de 12 de abril, este Tribunal ha reconocido que en el ámbito de las garantías del proceso equitativo (art. 24.2 CE) se encuentra el derecho a ser informado de la acusación y que este derecho se conecta con el derecho de defensa contradictoria (FJ 4); desde entonces hemos precisado que el derecho a ser informado de la acusación, expresa y autónomamente recogido en el art. 24.2 CE, constituye el primer elemento del derecho de defensa en el ámbito sancionador, que condiciona a todos los demás, pues mal puede defenderse de algo quien no sabe de qué hechos se le acusa en concreto (STC 44/1983, de 24 de mayo, FJ 3, reiterado entre muchas en SSTC 141/1986, de 12 de noviembre, FJ 1; 11/1992, de 27 de enero, FJ 3; 19/2000, de 31 de enero, FJ 4).

Hemos dicho también, por lo mismo, que no cabe acusación implícita, ni tácita, sino que la acusación debe ser formulada de forma expresa (SSTC 162/1986, de 17 de diciembre, FJ 2; 17/1989, de 30 de enero, FJ 7; 358/1993, de 29 de noviembre, FJ 2) y en términos que no sean absolutamente vagos o indeterminados (SSTC 9/1982, de 10 de marzo, FJ 1; 36/1996, de 11 de marzo, FJ 5; 87/2001, de 2 de abril, FJ 5). De modo que a los efectos de satisfacer las exigencias del derecho a ser informado y conocer la acusación como instrumento para poder ejercer de forma efectiva el derecho de defensa no se exige detallar de forma exhaustiva los hechos objeto de acusación, sino que resulta suficiente con que la acusación contenga "los hechos relevantes y esenciales para efectuar una calificación jurídica e integrar un determinado delito" (STC 87/2001, de 2 de abril, FJ 6).

Por otra parte, debemos recordar asimismo que desde la STC 18/1981, de 8 de junio (FJ 2), hemos reconocido que las garantías anudadas al derecho al proceso equitativo se aplican al procedimiento administrativo sancionador si bien con las modulaciones requeridas en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del art. 24.2 CE y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 de la Constitución en tanto sean compatibles con su propia naturaleza (reiterado entre muchas en SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3; 2/2003, de 16 de enero, FJ 10). Entre estas garantías trasladables al procedimiento administrativo sancionador hemos incluido específicamente el derecho a ser informado de la acusación, esto es, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción (SSTC 44/1983, de 24 de mayo, FJ 3; 28/1989, de 6 de febrero, FJ 6; 297/1993, de 18 de octubre, FJ 3; 160/1994, de 23 de mayo, FJ 3; 120/1996, de 8 de julio, FJ 7.a; 169/1998, de 21 de julio, FJ 3; 117/2002, de 20 de mayo, FJ 5 y ss.).

5. En aplicación de dicha razón de decidir al caso hemos de estimar producida la vulneración que el demandante de amparo denuncia de su derecho a ser informado de la acusación, pues los términos en los que fue formulada en el pliego de cargos y en la propuesta de resolución del instructor no satisfacen las exigencias constitucionales a los efectos de que el expedientado pudiera ejercer su derecho de defensa de forma efectiva.

En efecto, en la Resolución de la Alcaldía núm. 401, de 24 de abril de 1996, de incoación del expediente disciplinario, consta el conocimiento de la Alcaldía, en virtud de las declaraciones publicadas en un diario no oficial, "de la existencia de hechos que motivan la incoación del expediente y que pudieran ser constitutivos de falta grave o muy grave". En el pliego de cargos de 13 de junio de 1996 en el apartado "Hechos" se consigna exclusivamente: "Declaraciones hechas por el funcionario y publicadas en un diario no oficial, el periódico Levante". Notificado el pliego de cargos, no fue contestado, resultando probado, según consta en la "Propuesta de Resolución al inculpado para que pueda alegar ante el instructor lo que estime pertinente", de 24 de julio de 1996, "que D. Juan Burgos Ripoll ha realizado ciertas declaraciones en un diario no oficial.", proponiendo "imponer a D. Juan Burgos Ripoll, funcionario de Carrera de la Administración Local, Subescala Administración Especial, clase Policía Local, categoría Sargento, como responsable de una falta grave prevista en el artículo 7 e) y a) del Real Decreto 33/86, y penada en el artículo 148 del TRRL y art. 14 del Real Decreto 33/86, la sanción de suspensión de funciones y sueldo durante un mes."; propuesta que fue acogida en la Resolución sancionadora de la Alcaldía núm. 1087, de 11 de noviembre de 1996.

Hemos afirmado en nuestra STC 297/1993, de 18 de octubre (FJ 4), que "desde la perspectiva constitucional resulta imprescindible que en el pliego de cargos se reflejen de forma suficientemente precisa los hechos objeto de la imputación". Pues bien, como ya quedó dicho, el Ministerio Fiscal sostiene que en el caso que enjuiciamos no ha sido así, pues en ninguna de las resoluciones del expediente administrativo sancionador se especificaron las declaraciones constitutivas de la falta grave objeto de sanción, y que, por tanto, don Juan Burgos Ripoll se ha visto obligado a impugnar la decisión administrativa sin una auténtica precisión de los hechos que constituían la infracción de la que se le acusa (su "ratificación" con lo declarado por los concejales, sus manifestaciones sobre la bajada del sueldo o las vertidas sobre la retirada de multas por el Alcalde y la correspondiente desmoralización de la policía local). Para la representación procesal del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, por el contrario, el demandante de amparo fue informado de modo concreto y personalizado de las específicas declaraciones aparecidas en el diario "Levante" ya que el instructor puso en antecedentes al inculpado y en el expediente consta copia del artículo publicado en su día.

Siendo esto último cierto, como así lo prueba el acta de declaración del inculpado, lo es también que en el procedimiento administrativo sancionador el pliego de cargos cumple una función análoga a la del escrito de conclusiones provisionales en el proceso penal, y que, si en el mismo no se contienen los hechos relevantes y esenciales para efectuar la calificación jurídica (STC 87/2001, de 2 de abril, FJ 6) de la infracción administrativa, se lesionan las garantías básicas de dicho procedimiento sancionador con la consiguiente vulneración de las contenidas en el art. 24.2 CE. Es, por ello, exigible, a la luz del derecho fundamental a ser informado de la acusación, que el pliego de cargos contenga los elementos esenciales del hecho sancionable y su calificación jurídica para permitir el ejercicio del derecho de defensa; en suma, que en el pliego de cargos se determinen con precisión los caracteres básicos de la infracción cuya comisión se atribuye al inculpado. Estas exigencias no se han observado en el caso que nos ocupa, en el que la indeterminación de los tipos de infracciones graves objeto de sanción ["grave desconsideración con los superiores, compañeros y subordinados"; y "falta de obediencia debida a los superiores y autoridades": art. 7.1 e) y a) del Real Decreto 33/1986, de 1 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado] y la afectación del derecho fundamental a la libertad de expresión, con independencia de su falta de invocación en el proceso contencioso-administrativo, requerían un mayor esfuerzo de precisión de las expresiones proferidas constitutivas de dicha infracción a fin de evitar la indebida limitación del ejercicio del mencionado derecho fundamental. En consecuencia, se ha de concluir declarando la lesión del derecho del recurrente a ser informado de la acusación.

6. Todo lo expuesto conduce a la estimación parcial del recurso de amparo y, consecuentemente, a la anulación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de noviembre de 1999 y de la Resolución del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, de 11 de noviembre de 1996, en la que se impone al demandante de amparo la sanción de un mes de suspensión de empleo y sueldo, que había confirmado aquélla.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de amparo formulado por don Juan Burgos Ripoll y, en su virtud:

1º Reconocer el derecho del recurrente a ser informado de la acusación (art. 24.2 CE).

2º Anular la Sentencia núm. 1150/1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 12 de noviembre de 1999, y la Resolución del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, de 11 de noviembre de 1996, en la que se impone al demandante de amparo la sanción de un mes de empleo y sueldo.

3º Desestimar el recurso de amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a uno de diciembre de dos mil tres.

Identificación
Compétence Sala Primera
Juges

Don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

Numéro et date BOE [Nº, 7 ] 08/01/2004
Type et numéro d'enregistrement
Fecha de resolución 01/12/2003
Synthèse et résumé

Synthèse descriptive

Promovido por don Juan Burgos Ripoll frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que desestimó su demanda contra el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia sobre sanción de suspensión por unas declaraciones al diario “Levante”

Synthèse analytique

Vulneración del derecho a ser informado de la acusación: falta de precisión del pliego de cargos en procedimiento administrativo disciplinario, que aplica a un derecho fundamental un tipo indeterminado de infracción

  • 1.

    En el procedimiento administrativo sancionador el pliego de cargos cumple una función análoga a la del escrito de conclusiones provisionales en el proceso penal, y si en el mismo no se contienen los hechos relevantes y esenciales para efectuar la calificación jurídica de la infracción administrativa, se lesionan las garantías básicas de dicho procedimiento sancionador con la consiguiente vulneración de las contenidas en el art. 24.2 CE (STC 87/2001) [FJ 5].

  • 2.

    La indeterminación de los tipos de infracciones graves objeto de sanción y la afectación del derecho fundamental a la libertad de expresión requerían un mayor esfuerzo de precisión de las expresiones proferidas constitutivas de dicha infracción a fin de evitar la indebida limitación del ejercicio del mencionado derecho fundamental. En consecuencia, se ha de concluir declarando la lesión del derecho del recurrente a ser informado de la acusación [FJ 5].

  • 3.

    Las garantías anudadas al derecho al proceso equitativo se aplican al procedimiento administrativo sancionador incluido específicamente el derecho a ser informado de la acusación, esto es, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción (SSTC 18/1981, 117/2002) [ FJ 4].

  • 4.

    El derecho a ser informado de la acusación constituye el primer elemento del derecho de defensa en el ámbito sancionador, que condiciona a todos los demás, pues mal puede defenderse de algo quien no sabe de qué hechos se le acusa en concreto (SSTC 44/1983, 19/2000) [FJ 4].

  • 5.

    El principio constitucional de legalidad no es susceptible de protección como alegación autónoma a través de esta específica vía de tutela de derechos fundamentales que es el recurso de amparo (SSTC 202/2000, 239/2000) [FJ 3].

  • 6.

    Las presuntas violaciones de los arts. 20.1 a) y d) y 28 CE alegadas en la demanda de amparo no fueron planteadas, en forma alguna que las haga identificables, en el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia. En suma, cabe concluir que el recurrente en amparo no cumplió con la carga, exigida de invocar y plantear en el proceso previo la violación de los derechos constitucionales supuestamente vulnerados, por lo que su recurso debe ser inadmitido por estos motivos [FJ 2].

  • 7.

    El requisito de la invocación del derecho vulnerado en el proceso no es un mero formalismo retórico o inútil, ni una fórmula inocua, ya que tiene por finalidad, de un lado, que los órganos judiciales tengan oportunidad para pronunciarse sobre la violación constitucional, haciendo posible el respeto y restablecimiento del derecho constitucional por la jurisdicción ordinaria y, de otro, preservar el carácter subsidiario de la jurisdicción constitucional de amparo (STC 158/2002) [FJ 2].

  • 8.

    La invocación del derecho vulnerado no supone necesaria e inexcusablemente la cita concreta y numérica del precepto o preceptos constitucionales presuntamente vulnerados, sino tan sólo que la lesión quede acotada en términos que permita a los órganos judiciales pronunciarse sobre la misma (SSTC 176/1991, 62/1999) [FJ 2].

  • 9.

    Los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan subsanados porque el recurso haya sido inicialmente admitido a trámite (SSTC 129/2000, 158/2002) [FJ 2].

  • Dispositions générales mentionnées
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 9.3 (principio de legalidad), ff. 1, 3
  • Artículo 9.3 (seguridad jurídica), f. 4
  • Artículo 20.1 a), ff. 1, 2
  • Artículo 20.1 d), ff. 1, 2
  • Artículo 24.1, f. 1
  • Artículo 24.2, ff. 1, 3 a 5
  • Artículo 24.2 (derecho a la defensa), ff. 1, 4
  • Artículo 24.2 (derecho a ser informado de la acusación), f. 4
  • Artículo 25.1, f. 1
  • Artículo 28, f. 2
  • Artículo 28.1, f. 1
  • Artículo 53.2, f. 3
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 41.1, f. 3
  • Artículo 43, f. 1
  • Artículo 44, f. 1
  • Artículo 44.1 c), f. 2
  • Artículo 50.1 a), f. 2
  • Artículo 50.1 b), f. 3
  • Real Decreto 33/1986, de 10 de enero. Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la Administración del Estado
  • Artículo 7.1 apartados a), e), f. 5
  • Artículo 14, f. 5
  • Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local
  • Artículo 148, f. 5
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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