Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 9 de octubre de 2002 la Procuradora de los Tribunales doña Beatriz Martínez Martínez, en nombre y representación de Los Verdes Comunidad de Madrid, interpuso recurso de amparo constitucional contra las resoluciones que se citan en el encabezamiento.

2. Los hechos relevantes para el presente recurso son, en síntesis, los siguientes:

a) El 13 de septiembre de 2002 doña Gloria Torres Borrel, representante del partido político Los Verdes Comunidad de Madrid, presentó ante la autoridad competente comunicación de la concentración pacífica a celebrar el 24 de septiembre de ese año ante las oficinas de la Presidencia del Canal de Isabel II (calle Princesa núm. 3 de Madrid).

b) Dicha concentración fue prohibida por Resolución de 16 de septiembre de 2002 de la Delegación de Gobierno en Madrid en la que se razona que el sacrificio que se impone como verdadero límite a los derechos fundamentales de libertad y seguridad (art. 17 CE), para permitir el ejercicio de otro derecho fundamental como es el derecho de reunión (art. 21 CE), no puede mantenerse cuando éste último se ejercita más allá del ámbito reconocido por la Constitución. Para la Delegación del Gobierno el derecho que la Constitución garantiza es el derecho de reunión pacífica, excluyendo de su ámbito de protección tanto la violencia física como la de carácter moral. Por otra parte, la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión, producida en este caso pues desde el 12 de junio hasta el 10 de septiembre de 2002 se han celebrado ocho concentraciones, habiéndose convocado dos más, puede suponer, en sí misma, una alteración del orden público porque rompe el equilibrio de todos los derechos afectados.

c) Presentado recurso contencioso-administrativo contra dicha Resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del mismo dictó Sentencia el 20 de septiembre de 2002 en la que lo desestimaba, argumentando que la actora no puede pretender utilizar indefinidamente las concentraciones como instrumento de presión con el fin de conseguir una determinada actuación de la Administración, para lo que existen otros cauces, y que la duodécima convocatoria, con el mismo objeto que las anteriores, en el corto período de dos meses, supone un ejercicio abusivo del derecho de reunión que colisiona con los derechos, también susceptibles de protección, de quienes transitan, residen y trabajan en la zona, por lo que procede confirmar la resolución impugnada.

3. Aduce la entidad recurrente como motivo de amparo que se ha producido una vulneración de los derechos fundamentales a la libertad de expresión, de reunión y manifestación, y de asociación, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrados en los arts. 20, 21, 22 y 9.3 CE. Mantiene que las concentraciones sólo pueden ser prohibidas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público sin que baste la mera sospecha o la posibilidad de que las mismas produzcan esa alteración (STC 66/1995, de 8 de mayo) debiendo aplicarse, si existen dudas, el principio favor libertatis. En cuanto a la reiteración de las concentraciones, argumento principal de las resoluciones recurridas para justificar la prohibición, considera esta parte que no está ni mucho menos demostrada la colisión con los derechos de los demás ciudadanos, y que la única comodidad que se perturba, al parecer gravemente, es la del Presidente del Canal de Isabel II, que no aparece como constitucionalmente protegida, a diferencia de lo que sucede con el derecho de reunión.

4. Por providencia de 17 de marzo de 2004 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y requerir atentamente, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, a la Delegación del Gobierno en Madrid y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que en el plazo de diez días remitieran, respectivamente, testimonio del expediente administrativo en el que recayó la Resolución de 16 de septiembre de 2002 y del recurso contencioso-administrativo especial del derecho de reunión núm. 1659-2002. Al ser el Abogado del Estado, en representación de la Administración, la única parte interesada, se acordó asimismo notificarle la providencia citada, que le debía servir de emplazamiento, para que en el plazo de diez días pudiera comparecer, si lo estimase pertinente.

5. Por escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el 24 de marzo de 2004 el Abogado del Estado solicitó se le tuviera por personado en el presente recurso de amparo.

6. Por diligencia de ordenación de 21 de abril de 2004 en el asunto reseñado se tienen por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos por la Delegación del Gobierno en Madrid y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y el escrito del Abogado del Estado, a quien se tiene por personado y parte en el presente recurso de amparo.

Asimismo, y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se da vista de todas las actuaciones, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la Procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, para que dentro de dicho término puedan presentar las alegaciones que a su derecho convenga.

7. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones en escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el 5 de mayo de 2004. En el mismo comienza argumentando que lo único que interesa a este recurso es la conformidad o disconformidad a derecho de la resolución denegatoria del Delegado del Gobierno para la concentración interesada; y para ello es indiferente la mayor o menor razonabilidad de los fines u objetivos propuestos para la manifestación. Subraya asimismo que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid basa en parte su decisión de convalidar la prohibición de la concentración en la existencia de un precedente de una grave alteración del orden público que dio lugar, según se reconoce en la propia demanda, a la intervención del Juzgado de guardia. De ello deriva que la resolución denegatoria ha sido correctamente apreciada por el Delegado del Gobierno y debidamente confirmada en su revisión jurisdiccional, porque si hay alguna razón ajustada a una ponderación realista de los riesgos de orden público es la basada en la experiencia de una convocatoria idéntica que pocos días antes había revelado esa misma alteración. Considera también que la reiteración en ciertos supuestos, cuando alcance cierta intensidad, debe conducir a un criterio restrictivo o incluso prohibitivo, dado que el abuso puede resultar de cualquier forma de desvirtuación de los perfiles reconocidos al derecho de reunión, como sucede en este caso, al darse una actuación indefinida en un derecho que sirve de cauce a la participación democrática, y que es de duración transitoria, y un objetivo único de presión sobre la autoridades que no sirve al intercambio, exposición o publicidad de ideas. Por todo ello, concluye suplicando que se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda.

8. Con fecha de 18 de mayo de 2004 la entidad demandante de amparo presentó escrito de alegaciones. En el mismo, tras remitirse a los escritos presentados ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y a la demanda de amparo, y con cita de abundante jurisprudencia constitucional, solicita el otorgamiento del amparo dado que se cumplían todos los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho de manifestación. Se ha coartado y truncado, para ella, el lícito ejercicio de dicho derecho por entender subjetiva e injustificadamente que se ha ejercitado ya en numerosas ocasiones, lo cual es paradójico, y que puede frustrar el ejercicio de otros derechos de terceros que tampoco se especifican. Para esta parte, sólo podrán prohibirse las concentraciones si se afecta al orden público; es decir, cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o bienes. Por otro lado, en la Sentencia recurrida, a juicio de los demandantes de amparo, no sólo no se expresan las razones, ni los hechos, que pudieran conculcar otros derechos de terceros susceptibles de protección, sino que, tampoco, en ningún momento, se exponen los motivos concretos y justificados por los que no se acuerda la convocatoria solicitada, haciendo una mera alusión genérica, sin especificar el criterio seguido por el Tribunal, lo que denota arbitrariedad.

9. El 21 de mayo de 2004 presentó sus alegaciones el Ministerio Fiscal. En ellas se razona que ni las afirmaciones de la Resolución del Delegado del Gobierno en Madrid, ni las de la Sentencia recurrida, son respetuosas con la regulación, tanto constitucional o legal, del derecho de reunión, porque en ningún momento alegan, ni menos aún, justifican, que la celebración de la reunión convocada por Los Verdes Comunidad de Madrid suponga un riesgo de alteración del orden público, con riesgo para las personas o bienes —único supuesto, constitucional y legalmente previsto, en que caben restricciones al ejercicio de aquel derecho, e incluso su prohibición—, por lo que se ha producido una prohibición injustificada del ejercicio de aquel derecho fundamental que, como la propia Constitución establece, no está sujeto a autorización previa, sin que tampoco justifique la prohibición un supuesto abuso en el ejercicio del derecho. Por todo ello, el Ministerio Fiscal interesa se dicte Sentencia que estime el recurso de amparo.

10. Por providencia de fecha 18 de octubre de 2005 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 24 de dicho mes y año, en que comenzó habiendo finalizado en el día de hoy.

1. Como ha quedado expuesto en los antecedentes de hecho, la parte recurrente alega la vulneración de sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, de reunión y manifestación, y de asociación, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrados en los arts. 20, 21, 22 y 9.3 CE, por la Sentencia de 20 de septiembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 16 de septiembre de 2002, que acuerda no autorizar una concentración urbana. Aduce que no se dan en este caso ninguno de los fundamentos constitucionales en los que pudiera basarse la decisión de prohibir una manifestación —básicamente la posible alteración del orden público, con peligro para personas o bienes (art. 21.2 CE)— y que no existe una situación de supuesto abuso de derecho por la reiteración de las concentraciones.

El Abogado del Estado, por el contrario, solicita la denegación del amparo, recordando que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid basa en parte su decisión de convalidar la prohibición de la concentración en la existencia de un precedente de una grave alteración del orden público que dio lugar, según se reconoce en la propia demanda, a la intervención del Juzgado de guardia. Considera, asimismo, que la reiteración en ciertos supuestos, cuando alcance cierta intensidad, debe conducir a un criterio restrictivo o incluso prohibitivo, dado que el abuso puede resultar de cualquier forma de desvirtuación de los perfiles reconocidos al derecho de reunión.

El Ministerio Fiscal, por su parte, interesa el otorgamiento del amparo ya que, al no suponer la celebración de la reunión convocada por Los Verdes Comunidad de Madrid un riesgo de alteración del orden público, con riesgo para las personas o bienes, se ha producido una prohibición injustificada del ejercicio de aquel derecho fundamental.

2. El derecho fundamental que está realmente en juego en este caso es el de reunión y manifestación, que, además, es vehículo de realización de los derechos de expresión y asociación. Por esta razón, aunque en la demanda de amparo, y en el escrito de alegaciones de la representación de Los Verdes Comunidad de Madrid, se haga referencia a supuestas vulneraciones de la libertad de expresión, el derecho de asociación y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos —este último no amparable al hallarse reconocido en el art. 9.3 CE (arts. 53. 2 CE y 44. 1 LOTC)—, vamos a centrar nuestro examen en el problema de si la Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que la confirma, lesionan el derecho de reunión de los recurrentes, tal y como ellos y el Ministerio Fiscal, con la oposición del Abogado del Estado, razonan que sucede.

3. La doctrina sobre el contenido y los límites del derecho de reunión ha sido expuesta en numerosas Sentencias de este Tribunal. Una de sus últimas expresiones se encuentra en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de la STC 195/2003, de 27 de octubre, y fundamento jurídico 4 de la STC 196/2002, de 28 de octubre, en los que se recordaba, a su vez, que en nuestra STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, habíamos tenido ocasión de decir que “[e]l derecho de reunión, según ha reiterado este Tribunal, es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo —agrupación de personas—, el temporal —duración transitoria—, el finalista —licitud de la finalidad— y el real y objetivo —lugar de celebración (por todas, STC 85/1988). También hemos destacado en múltiples Sentencias el relieve fundamental que este derecho —cauce del principio democrático participativo— posee, tanto en su dimensión subjetiva como en la objetiva, en un Estado social y democrático de Derecho como el proclamado en la Constitución. Para muchos grupos sociales este derecho es, en la práctica, uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones”. La vinculación libertad de expresión-libertad de reunión ha sido igualmente destacada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en muchas de sus Sentencias; señalando a este respecto que “la protección de las opiniones y de la libertad de expresarlas constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión” (STEDH caso Stankov, de 2 de octubre de 2001, § 85), y afirmando que “la libertad de expresión constituye uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de reunión y de asociación” (STEDH caso Rekvényi, de 20 de mayo de 1999, § 58).

Por lo demás, el ejercicio del derecho de reunión en lugar público del art. 21 CE está sometido al cumplimiento de un requisito previo: el deber de comunicarlo con antelación a la autoridad competente (SSTC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5), habiendo de tenerse en cuenta que el deber de comunicación no constituye una solicitud de autorización, ya que el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, “sino tan sólo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros” (STC 66/1995, FJ 2), según expresa el propio 21.1 CE “el ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa”.

En lo concerniente a su límites, hemos dicho, en la STC 42/2000, de 14 de febrero, que el derecho de reunión “no es un derecho absoluto o ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, tiene límites (SSTC 2/1982, de 29 de enero, FJ 5; 36/1982, de 16 de junio; 59/1990, de 29 de marzo, FFJJ 5 y 7; 66/1995, FJ 3; y ATC 103/1982, de 3 de marzo, FJ 1), entre los que se encuentra tanto el específicamente previsto en el propio art. 21.2 CE —alteración del orden público con peligro para personas y bienes—, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado de ese derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales” (FJ 2), lo que también se deduce del art. 10.1 CE. Por tanto, en los casos en los que existan “razones fundadas” que lleven a la conclusión de que los límites antes señalados no van a ser respetados, la autoridad competente podrá exigir que la concentración se lleve a cabo de forma respetuosa con dichos límites constitucionales, o incluso, si no existe modo alguno de asegurar que el ejercicio de este derecho los respete, podría prohibirla. Ahora bien, para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión constitucionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso, tal y como acaba de señalarse, que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente (STC 36/1982, de 16 de junio) en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el art. 21.2 CE, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución.

4. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes, dos son los fundamentos que se atribuyen a las decisiones de la Delegación del Gobierno en Madrid respecto a la prohibición de la reunión. Por una parte, la supuesta concurrencia de problemas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes. Por otra, la reiteración en la convocatoria de concentraciones, que llegaría a configurar una situación de abuso del derecho fundamental de reunión reconocido en el art. 21 CE. Conviene que examinemos separadamente ambos aspectos de dicha argumentación para decidir si alguno de ellos constituye base suficiente para mantener las resoluciones gubernativa y judicial aquí recurridas.

5. Por lo que respecta a la existencia de peligro cierto de que en la concentración convocada por Los Verdes Comunidad de Madrid se produjeran problemas de orden público, alegada por el Abogado del Estado, en realidad no constituye en modo alguno el fundamento ni de la Resolución de la Delegación de Gobierno en Madrid, ni de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, que se combaten en el presente recurso. En la primera no se hace alusión a posibles problemas de orden público, razonándose principalmente que se pretende ejercitar el derecho de reunión más allá del ámbito reconocido por la Constitución. En la segunda existe una mera referencia a que, “al parecer”, en la décima concentración hubo incidentes que terminaron en el Juzgado de guardia, según informó el Ministerio Fiscal en la comparecencia ante el Tribunal Superior de Justicia. Sin embargo, dicha alusión no se convirtió en el fundamento del fallo, basado principalmente en considerar que los fines del derecho de reunión ya se habían alcanzado con las convocatorias anteriores que no fueron prohibidas por la Delegación del Gobierno, que no pueden usarse las concentraciones indefinidamente como instrumento de presión, y que nos hallamos ante un ejercicio abusivo de aquel derecho.

De acuerdo con nuestra jurisprudencia (por todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3), para que pueda prohibirse una concentración no basta la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca una alteración del orden público. Quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, de que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público —naturalmente, con toda la certeza o la seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del comportamiento humano. Además, si existen dudas sobre la producción de estos efectos, una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicación del principio favor libertatis, y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realización de la concentración. En este caso, los problemas que se produjeron en la décima concentración no aparecen como suficientemente importantes para justificar el que se adopte la medida de prohibir la duodécima y, precisamente por ello, las argumentaciones de la Delegación del Gobierno y del Tribunal Superior de Justicia se centran en el abuso del derecho fundamental de reunión. Así pues, debe rechazarse que existieran en el caso que nos ocupa razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes, que es el supuesto en el que nuestro texto constitucional admite que se adopte la medida de la prohibición de las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones.

6. En cuanto a la posibilidad de que la convocatoria reiterada de concentraciones constituya una situación de abuso de derechos fundamentales, que justificaría la decisión de prohibir la que es objeto de este procedimiento, conviene comenzar recordando que, sobre este particular, tanto en la Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, como en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, se razona en el sentido de que la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión puede suponer, en sí misma, una alteración del orden público porque rompe el equilibrio de todos los derechos afectados, y que la duodécima convocatoria con el mismo objeto que las anteriores, en el corto período de dos meses, supone un ejercicio abusivo del derecho de reunión que colisiona con los derechos, también susceptibles de protección, de quienes transitan, residen y trabajan en la zona.

Dichos razonamientos no pueden ser acogidos. La Constitución ha expresado con toda claridad en el art. 21.2 CE que las autoridades sólo podrán prohibir las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes, regla esta que ha sido reiteradamente interpretada por nuestra jurisprudencia en el sentido de que la concentraciones sólo puede prohibirse cuando existan razones fundadas para concluir que de llevarse a cabo se producirá una situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados. Consecuentemente, sólo podrá entenderse afectado el orden público al que se refiere el mencionado precepto constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes (por todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). De este modo, solamente si la reiteración en el ejercicio del derecho fundamental provoca estos problemas de orden público, como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio de una manera que se ponga en peligro los bienes y derechos que a las autoridades corresponde proteger, es admisible la medida de la prohibición, como se admitió en el caso examinado en la STC 66/1995, de 8 de mayo.

Es patente que esto no es lo que sucede en el supuesto que nos ocupa, en el que nos hallamos ante una concentración de dos horas, a las seis de la tarde, y en una zona en la que no se interrumpe el tráfico rodado, al tratarse de un amplio espacio de uso peatonal, de modo que no puede considerarse que lesione ni las exigencias de orden público ni derecho constitucional alguno.

En esas condiciones la Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, confirmada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, resulta claramente lesiva del derecho de reunión de los recurrentes, tal y como ha sido configurado en el artículo 21 CE, y en la jurisprudencia de este Tribunal. Por tanto, dichas resoluciones deben ser anuladas.