Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 2 de febrero de 2004, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores interpuso recurso de amparo frente a las resoluciones antes señaladas.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El sindicato demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra las Resoluciones del Conseller de Economía y Hacienda y Empleo de la Generalidad Valenciana por las que fueron proveídas, por el sistema de libre designación, las vacantes anunciadas en una convocatoria de 21 de diciembre de 2001 (once puestos de trabajo para funcionarios, grupo A, sector Administración General, Interventores adjuntos en la citada Consellería). Entre los designados se encontraba el funcionario de carrera don M. U. A., de la Administración militar (Intervención de Defensa): por esta última circunstancia impugnaba el nombramiento el sindicato demandante, ya que consideraba que no podía ocupar esa plaza nadie que perteneciera a la Administración militar.

b) El recurso fue tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Valencia, órgano que, mediante Sentencia de 18 de diciembre de 2002, lo inadmitió por falta de legitimación del sindicato recurrente, justificándolo en que las Resoluciones impugnadas tenían unos destinatarios concretos y específicos “que son los que deben defender su derecho a la provisión de las plazas con arreglo a la legalidad vigente y de acuerdo con las Bases de la convocatoria, pues de no entenderlo así ello comportaría el reconocimiento del ejercicio de una acción en defensa de la legalidad, que [el sindicato] no tiene reconocida”. El sindicato interpuso recurso de apelación. Éste fue desestimado por Sentencia de 11 de diciembre de 2003, por la que se confirmó el criterio del Juzgado a quo “pues lo que viene a impugnar el sindicato recurrente es el nombramiento de una determinada persona en un proceso selectivo de libre designación, cuyas bases permiten su concurrencia al mismo sin que éstas se hayan impugnado por … dicho sindicato, y sin que conste que ninguno de los concurrentes al proceso selectivo, que son sin duda los legitimados ad causam, hayan obstado las mismas o el resultado del proceso selectivo mismo, planteando un recurso contra determinado nombramiento sin ser parte en el proceso selectivo, ni representar [sic] a ninguno de los interesados en el mismo, ni haber impugnado las bases del mismo, si es que como se deduce del recurso considera que éstas son contrarias a Derecho, en definitiva sin acreditar el necesario interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado o específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado, más allá de pura defensa de la legalidad, que en su caso debió pretender mediante la impugnación de las bases del proceso selectivo”.

3. Considera el sindicato recurrente que se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) al habérsele impedido impugnar un determinado acto administrativo en defensa de los intereses de sus afiliados considera, asimismo, que por ello es indudable que se ha producido una vulneración de su derecho a la libertad sindical (art. 28 CE en relación con el art. 7 CE); defiende que su ámbito de actuación y su objeto principal es la función pública valenciana y que la defensa de los intereses de sus afiliados, más de 25.000 en el ámbito de la Comunidad Valenciana, justifica su legitimación para impugnar el acto recurrido. Se vulnera la libertad sindical, a su juicio, al considerar la Sentencia impugnada que no existe un interés profesional concreto en el sindicato para impugnar el acto administrativo. Denuncia que la mencionada Sentencia le ha causado indefensión vulnerando con ello el art. 24 CE. Por último, alega que se ha vulnerado el derecho a la igualdad del art. 14 CE, ya que en otras ocasiones similares el mismo Tribunal Superior de Justicia ha reconocido la legitimación que en esta ocasión le ha negado.

4. Mediante providencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 22 de octubre de 2004, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC se acordó conceder un plazo de diez días al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo, al objeto de que manifestaran su opinión sobre la posible falta de contenido de la demanda de amparo. El sindicato recurrente, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de noviembre de 2004, reiteró su petición de amparo. El Ministerio Fiscal por escrito de 19 de noviembre de 2004, consideró que el recurso de amparo no carecía de forma manifiesta de contenido constitucional. Mediante providencia de 3 de febrero de 2005, se acordó la admisión a trámite del presente recurso, requiriéndose a los órganos competentes la remisión de las actuaciones tanto administrativas como judiciales; asimismo, se interesó para que se emplazara a quienes hubieran sido parte en el procedimiento judicial del que trae causa el presente procedimiento de amparo. El Letrado de la Generalitat Valenciana se personó mediante escrito de 28 de febrero de 2005. Mediante diligencia de ordenación de 14 de septiembre de 2005 se acordó otorgar un plazo de veinte días a las partes personadas para la presentación de las correspondientes alegaciones.

5. El Ministerio Fiscal mediante escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el 3 de octubre de 2005, solicitó la estimación del presente recurso de amparo. Considera el Ministerio público que, conforme a la doctrina de este Tribunal recogida entre otras en la STC 142/2004, FJ 3, en el presente caso se puede apreciar un interés específico del sindicato recurrente en que prospere la doctrina que expresa en su demanda contencioso-administrativa, ya que impugna el nombramiento de un militar precisamente por esta condición para un puesto que, aunque es de libre designación, estima el sindicato que debe ser cubierto por funcionarios pertenecientes a la Administración General o al personal civil de la Administración Militar; asimismo, considera el Ministerio Fiscal que de anularse el nombramiento impugnado el concurso podría resolverse a favor de alguno de los afiliados del sindicato, por ello concluye que existe un interés específico del mismo en que se entre en el fondo del recurso contencioso-administrativo que en su día planteó. Por todo ello el Ministerio Fiscal solicita la estimación del presente recurso de amparo por haberse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del sindicato recurrente.

6. Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 19 de octubre de 2005 la representación procesal del sindicato solicitante de amparo, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, solicitó la estimación del presente recurso.

7. La Letrada de la Generalitat Valenciana mediante escrito de 3 de noviembre de 2005, formuló sus alegaciones solicitando la desestimación del recurso. Entiende la mencionada representación que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Valencia, así como el Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad, han apreciado la falta de legitimación activa del sindicato recurrente de manera ajustada a Derecho; entiende que no ha actuado en defensa de un interés colectivo, y que, en el caso concreto que nos ocupa, la resolución del concurso de provisión de puestos de trabajo afecta a un colectivo perfectamente identificado, que lo constituyen los participantes en el mismo y que por ello adquirieron la condición de interesados en el procedimiento. Considera, por tanto, que dado que el sindicato no ha acreditado la defensa de intereses propios, ni tampoco la de intereses colectivos o generales de los trabajadores, se debe concluir que la falta de legitimación decretada se ajusta a Derecho.

Continúa argumentando que debe tenerse en cuenta que el sindicato recurrente está impugnando la adjudicación de destinos consecuencia de una convocatoria de provisión de puestos de trabajo por libre designación, con lo que no aparece con nitidez el beneficio que obtendría en la esfera de sus derechos subjetivos la posible declaración de nulidad de pleno Derecho de las citadas adjudicaciones. A mayor abundamiento considera que la provisión de puestos de trabajo no establecía ninguna excepción con respecto a la Administración militar ni local y no fue recurrida por el sindicato, como tampoco recurrió la relación de puestos de trabajo, razón por la que considera que existe un acto firme y consentido, ya que, en su opinión, no habiéndose recurrido la convocatoria, ésta es la ley entre las partes. Tampoco se puede argumentar la anulación de la convocatoria por proveer los puestos por el sistema de libre designación, ni por la falta de publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, por cuanto dichos requisitos se contienen en el momento de la convocatoria, pero no pueden argumentarse en un momento posterior de la resolución de adjudicación de los puestos.

8. Por providencia de 14 de diciembre de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 18 de dicho mes y año.

1. Constituye el objeto del presente recurso de amparo determinar si las Sentencias de 18 de diciembre de 2002, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Valencia, y de 11 de diciembre de 2003, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, han vulnerado los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la libertad sindical (art. 28.1 CE) de la organización sindical recurrente, al negarle legitimación activa para impugnar la resolución administrativa por la que se adjudicó un determinado puesto mediante el sistema de libre designación.

Como ha quedado expuesto con más detalle en los antecedentes de hecho, la demandante de amparo considera que las citadas resoluciones judiciales han vulnerado, en primer lugar, su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, impidiéndole la obtención de un pronunciamiento sobre el fondo del recurso planteado. Por ello, considera la organización recurrente que dichas resoluciones judiciales han vulnerado también su derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28 CE), en su vertiente de actividad sindical concretada en la interposición del recurso; de manera residual alega la vulneración del principio de igualad en aplicación de la ley (art. 14 CE), puesto que en otras ocasiones similares el mismo órgano judicial no apreció la falta de legitimación del recurrente. El Ministerio Fiscal, por su parte, conforme con la tesis del demandante, entiende que se ha vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y solicitó la estimación del presente recurso, a lo que se ha opuesto la representación de la Comunidad Valenciana.

2. Se plantea de nuevo ante este Tribunal la cuestión de la legitimación de los sindicatos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Debemos precisar que, aun cuando la organización recurrente en amparo aduce la vulneración de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 14, 24.1 y 28.1 CE, en realidad será suficiente a los fines del presente recurso de amparo con abordar la cuestión desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, pues de su vulneración o no derivará, como consecuencia inmediata, la del art. 28.1 CE, al formar el derecho a la tutela judicial efectiva parte del contenido de la acción institucional del sindicato (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 1). Aunque, como hemos señalado ante un supuesto similar (STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 2), también sería posible hacerlo a la inversa e iniciar nuestro enjuiciamiento desde la perspectiva del derecho fundamental de libertad sindical, en su manifestación de realización o desarrollo pleno de la actividad sindical en defensa de los intereses propios del sindicato, para alcanzar desde dicho punto de partida la tutela del art. 24.1 CE. Y es que, en realidad, en el supuesto analizado, como se comprobará de inmediato, la consideración de ambas alegaciones está forzosamente enlazada (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 2).

3. Hemos de advertir de entrada, como reiteradamente venimos haciendo al tratar el concepto de legitimación procesal, que la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende la legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2). Junto a ello, hemos de recordar también que aunque el contenido primario del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental, pues, como hemos declarado también reiteradamente, “en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos” (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos “ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad” (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3).

Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, STC 3/2004, de 14 de enero, FJ 3).

4. Como señalábamos, la cuestión de la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo ha sido ya objeto de diversos pronunciamientos por parte de este Tribunal que han conformado un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada y estable. Esta doctrina, tal y como fue recogida en la STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996, de 11 junio, FJ 2; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), puede resumirse en los siguientes puntos:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio, “los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28), como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 o art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, ‘no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo’ (STC 70/1982, FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores” (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3). Queda así clara “la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores” (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, “la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer”. Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, “ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a ‘un interés en sentido propio, cualificado o específico’ (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988, de 22 de diciembre). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial” (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado “función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores” (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5).

Al analizarse un problema de legitimación sindical, cabe añadir, por último, que el canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental como es el derecho a la libertad sindical (SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 215/2001, de 29 de octubre, FJ 2; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). Las decisiones judiciales como la que aquí se recurre están especialmente cualificadas en función del derecho material sobre el que recaen, sin que a este Tribunal, garante último de los derechos fundamentales a través del recurso de amparo, pueda resultarle indiferente aquella cualificación cuando se impugnan ante él este tipo de resoluciones, pues no sólo se encuentra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva, sino que puede producirse un efecto derivado o reflejo sobre la reparación del derecho fundamental cuya invocación sostenía la pretensión ante el órgano judicial, con independencia de que la declaración de la lesión sea sólo una de las hipótesis posibles (SSTC 10/2001, de 29 de enero, FJ 5; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3).

5. Llegados a este punto, procede ya que enjuiciemos si las Sentencias recurridas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del sindicato recurrente, al impedirle impugnar un acto administrativo en materia de personal al servicio de la Administración pública. En principio la materia no puede considerarse ajena a las finalidades propias de un sindicato, tal y como ha sido reconocido por este Tribunal en casos similares al que ahora se plantea. Como recordábamos en la STC 203/2002, de 28 de octubre, “hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración ‘poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal’, porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6)”.

En el presente caso, el sindicato recurrente impugnó las resoluciones del Conseller de Economía y Hacienda y Empleo de la Generalidad Valenciana por las que fueron proveídas, por el sistema de libre designación, determinados puestos en el ámbito de la Comunidad Valenciana, al considerar que en dicho proceso mediante el sistema de libre designación se había adjudicado una plaza a una determinada persona que provenía de la Administración militar, cuando de la convocatoria se deducía que sólo podían optar a los puestos ofertados personas que pertenecieran a la Administración General del Estado, Administración autonómica o local, pero no aquéllos que pertenecieran a la Administración militar; pues bien, en cuanto el sindicato recurrente tiene su ámbito de actuación y su objeto principal en la función pública de la Comunidad Valenciana, y representa en su mayor parte funcionarios pertenecientes a las distintas Administraciones públicas, es evidente, como así lo ha considerado el Ministerio Fiscal que, sin perjuicio del fondo del asunto, el sindicato ostenta un interés específico y concreto en la impugnación del mencionado acto administrativo; por ello, conforme a la doctrina antes expuesta, debe concluirse que las Sentencias que le negaron legitimación para impugnar en el ámbito contencioso-administrativo han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, y con ello se ha infringido asimismo el art. 28 CE.

6. En consecuencia, las Sentencias recurridas, al negar al sindicato recurrente tal legitimación procesal, realizaron una interpretación de los requisitos procesales, y en concreto del relativo a la existencia del interés legítimo, excesivamente rigorista y desproporcionada y contraria al principio pro actione, lesionando con ello su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al privarle injustificadamente de una resolución sobre el fondo del asunto debatido en el proceso. Por consiguiente, la demanda de amparo ha de ser estimada por este motivo, sin que por tanto, sea necesario analizar la alegada vulneración del art. 14 CE. Por último, para restablecer en su derecho a la parte recurrente, debemos anular las Sentencias recurridas y retrotraer las actuaciones al momento procesal oportuno para que se dicte otra resolución en la que se reconozca la legitimación procesal del sindicato recurrente y se entre a analizar el fondo del asunto.