Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 1 de septiembre de 2004, el Ayuntamiento de Lena (Asturias) interpuso recurso de amparo frente a la resolución antes señalada.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El Ayuntamiento de Lena y el de Quirós a lo largo de la historia han celebrado convenios y pactos sobre la forma de aprovechamiento común de los pastos de montaña en determinadas zonas limítrofes entre sus municipios. Como consecuencia de la aprehensión -"prindajes"- que el Ayuntamiento de Quirós realizó de varias caballerizas que pertenecían a ganaderos vecinos del Ayuntamiento de Lena, este municipio interpuso recurso contencioso-administrativo frente a la actuación material de aquél; formalizada la demanda contenciosa suplicaba asimismo, que se declarase nula y se tuviera por no puesta la mención que se efectúa en el anexo del Plan anual de aprovechamiento en montes de utilidad pública del municipio de Quirós para el año 2000, pidiendo en última instancia que se ordene al citado Ayuntamiento la devolución del aval prestado por el Ayuntamiento de Lena en garantía de los "prindajes" efectuados.

b) El Tribunal Superior de Justicia de Asturias mediante la Sentencia recurrida inadmitió el recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento de Lena, considerando que al impugnarse una vía de hecho consistente en el "prindaje" de caballerizas pertenecientes a vecinos concretos del Ayuntamiento recurrente, éste carecía de un interés que justificara su legitimación.

3. Considera el Ayuntamiento demandante que se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al habérsele impedido obtener una respuesta judicial de fondo. Expone, con cita de la STC 175/2001, que como persona jurídica pública es titular del derecho fundamental de acceso al proceso y que ostenta un interés legítimo como requiere el art. 19 LJCA, que se concreta el derecho inmemorial que el municipio tiene para el aprovechamiento de los pastos objeto de controversia. Explica que los conflictos sobre el tema han sido habituales en el tiempo, reproduciéndose con virulencia durante los últimos años, habiéndose llegado a producir altercados de orden público ante el persistente hostigamiento a los ganaderos lenenses para la normal efectividad de sus derechos sobre los pastos discutidos.

Justificando la legitimación activa para la impugnación realizada ante los órganos judiciales, considera que ostenta interés legítimo y directo para acudir a los tribunales. Basa su argumentación en el art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, que establece que el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover todo tipo de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal; estima que está defendiendo los intereses de el amplio colectivo de ganaderos de su municipio respecto de unos pastos que históricamente vienen aprovechando, y destaca la importancia de dicho aprovechamiento desde el punto de vista económico. Con la exposición de la jurisprudencia de este Tribunal sobre la legitimación y el derecho de acceso a la jurisdicción, termina suplicando la estimación de su demanda de amparo.

Explica el correcto agotamiento de la vía judicial previa, razonando que la Sentencia impugnada se dictó en un pleito de cuantía indeterminada pero que era evidente, a su juicio, que en ningún caso superaba los veinticinco millones de pesetas que exige la LJCA para acceder al recurso de casación y que tampoco impugnó ninguna disposición de carácter general, por lo que no sería aplicable el art. 86.3 LJCA.

4. Mediante diligencia de ordenación se requirió a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias para que remitiera testimonio de las actuaciones. Por providencia de 26 de abril de 2007, conforme al art. 50.3 LOTC, se acordó oír por un plazo de diez días al Ministerio Fiscal y a la parte demandante para que alegaran en relación a la posible inadmisión de la demanda por carencia de contenido constitucional. El Ayuntamiento demandante formuló sus alegaciones mediante escrito de 21 de mayo de 2007, en las que se reiteraba en el contenido constitucional de su demanda y la lesión sufrida en su derecho a la tutela judicial efectiva al no haber podido acceder a la justicia. El Ministerio Fiscal en escrito de 8 de junio de 2007 presentó sus alegaciones solicitando la admisión a trámite de la demanda, al considerar que la Sentencia recurrida habría lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva del Ayuntamiento de Lena. Mediante providencia de la Sección Segunda de 5 de octubre de 2007, se acordó la admisión a trámite del presente recurso y requerir al órgano competente para que emplazara a quienes hubieran sido parte en el procedimiento judicial del que trae causa el presente procedimiento de amparo. El Ayuntamiento de Quirós se personó mediante escrito de 14 de noviembre de 2007. Mediante diligencia de ordenación de 23 de noviembre de 2007 se acordó otorgar un plazo de veinte días a las partes personadas para la presentación de las correspondientes alegaciones.

5. El Ministerio Fiscal mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 28 de diciembre de 2007, remitiéndose a sus alegaciones efectuadas en el trámite del art. 50.3 LOTC, solicitó la estimación del presente recurso de amparo. En aquel trámite, el Ministerio público estimaba, recordando la jurisprudencia del Tribunal sobre legitimación activa para acceder a la jurisdicción, que la Sentencia recurrida otorgó una respuesta cuya motivación era tan escueta que sólo un exceso de comprensión, podría llevar a conocer que la razón por la que no se considera legitimado al Ayuntamiento es por no ser propietario de los animales, pero olvida otras posibilidades de legitimación, que exceden a las meramente patrimoniales, que es más evidente en los supuestos en que el ejercicio lo pretende una asociación o persona jurídica, en el que se persigue no sólo proteger los derechos de los que pueden haber sufrido un perjuicio patrimonial, sino también el de todos los componentes de la asociación. Recuerda la STC 73/2004, que otorgó legitimación a la OCU en nombre de sus asociados y considera su doctrina trasladable a un Ayuntamiento.

Por último, considera que si el Ayuntamiento de Quirós requirió y aceptó un aval al Municipio de Lena para proceder a devolver los animales en cuestión, le reconoció como parte legítima en el conflicto. En definitiva, en su opinión, sólo desde una interpretación rigorista y restrictiva se puede mantener la ausencia de interés legítimo del Ayuntamiento demandante.

6. Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 3 de enero de 2008, la representación procesal del Ayuntamiento demandante de amparo, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, solicitó la estimación del presente recurso.

7. El Ayuntamiento de Quirós, mediante escrito de 3 de enero de 2008, formuló sus alegaciones solicitando de inicio la inadmisión del recurso por falta de agotamiento de la vía judicial previa, art. 44.1 a) LOTC, argumentando que la Sentencia recurrida era susceptible de recurso de casación, como lo demuestra que en un pleito posterior, pero idéntico al que es objeto de este amparo, el Ayuntamiento de Lena interpuso recurso de casación que fue admitido a trámite por el Tribunal Supremo, cuya copia del Auto de admisión adjunta. En segundo lugar considera que la demanda de amparo incurre en la causa de inadmisión del art. 44.1 c) LOTC por no haber denunciado la supuesta lesión tan pronto como tuvo conocimiento de la misma, ya que el Ayuntamiento demandante tuvo conocimiento de la falta de legitimación que se le imputaba desde la contestación a la demanda en el proceso contencioso, y por ello, en ese instante debió denunciar la lesión que ahora expone en amparo. En cuanto al fondo considera que el recurso de amparo carece de contenido puesto que lo cierto es que el Ayuntamiento de Lena no tiene legitimación activa para impugnar la actividad llevada a cabo por su representado y que la Sentencia impugnada es respetuosa con su derecho a la tutela judicial efectiva.

8. Por providencia de 17 de julio de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.

1. El objeto del presente recurso de amparo es determinar si la Sentencia de 7 de julio de 2004, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la justicia, del Ayuntamiento de Lena al negarle legitimación activa para impugnar la actividad administrativa llevada a cabo por el Ayuntamiento de Quirós.

2. Como ha quedado expuesto con mayor detalle en los antecedentes, el Ayuntamiento demandante entiende vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al haber sido inadmitido por falta de legitimación activa el recurso contencioso-administrativo planteado frente a la vía de hecho materializada por el Ayuntamiento de Quirós; por su parte, el Ministerio Fiscal, de acuerdo con el recurrente, considera lesionado su derecho de acceso al proceso y por tanto, solicita la estimación de la demanda. Por último, el Ayuntamiento de Quirós solicita la inadmisión de la demanda por la falta de invocación de la supuesta lesión en tiempo y forma, y, en especial, por la falta de agotamiento de la vía judicial previa al no haber planteado recurso de casación frente a la Sentencia recurrida; en cualquier caso, solicita la desestimación del recurso al entender que la resolución impugnada es respetuosa con los derechos fundamentales del Municipio recurrente.

3. Antes de entrar a examinar el fondo del asunto debemos analizar los óbices procesales opuestos por la representación del Ayuntamiento de Quirós, para quien la demanda de amparo resulta inadmisible, en primer término, por falta de agotamiento de la vía judicial previa, ya que, a su juicio, frente a la Sentencia impugnada cabía interponer recurso de casación, como lo demuestra el hecho de que el propio Ayuntamiento de Lena en un supuesto idéntico al presente ha planteado recurso de casación que ha sido admitido a trámite.

Este Tribunal ha afirmado (por todas, STC 76/2007, de 16 de abril, FJ 2) que la exigencia de agotar la vía judicial procedente antes de acudir al recurso de amparo no es una mera formalidad, sino que constituye un elemento esencial en el sistema de articulación de la jurisdicción constitucional con la jurisdicción ordinaria, que responde a la finalidad de preservar el carácter subsidiario del recurso de amparo, evitando que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzca sin brindar antes a los órganos judiciales la oportunidad de pronunciarse y, en su caso, remediar la lesión invocada como fundamento del recurso de amparo constitucional. Con arreglo a la doctrina de este Tribunal, al analizar el requisito del agotamiento de la vía judicial previa nuestro control se debe limitar a examinar si el mencionado recurso era razonablemente exigible, lo que se traduce en que el presupuesto procesal de agotar la vía previa no puede configurarse como la necesidad de interponer cuantos recursos fueren imaginables, bastando para dar por cumplido este requisito con la utilización de los que razonablemente puedan ser considerados como pertinentes sin necesidad de complejos análisis jurídicos; es decir, todos los recursos utilizables ex art. 44.1 a) LOTC no son la totalidad de los posibles o imaginables, sino únicamente aquéllos que puedan ser conocidos y ejercitables por los litigantes sin necesidad de superar unas dificultades interpretativas mayores de lo exigible razonablemente (por todas, STC 76/2007, de 16 de abril).

En el caso que nos ocupa, se plantea la posible falta de agotamiento de la vía judicial previa por la no interposición de recurso de casación que, a juicio del Ayuntamiento de Quirós, era un recurso razonable y posible frente a la Sentencia impugnada.

No cabe, sin embargo, apreciar en este caso el óbice procesal alegado. Debe señalarse que en la interposición del recurso contencioso-administrativo, momento en el que se fija el objeto del proceso, el Ayuntamiento demandante impugnó, exclusivamente, la vía de hecho imputable al Ayuntamiento de Quirós, sin recurrir disposición de carácter general alguna. A la vista de este dato, no parece irrazonable entender, como hizo el demandante, que la Sentencia quedaba fuera de la previsión de recurribilidad del art. 86.3 de la ley Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa (LJCA), precepto que refiere a la posibilidad de plantear recurso de casación frente a las sentencias dictadas en los recursos interpuestos frente a disposiciones de carácter general. Por otra parte, la justificación ofrecida por el recurrente sobre la cuantía del proceso para no acudir al recurso de casación tampoco resulta inaceptable.

En definitiva, la no interposición del recurso de casación ofrecido en la Sentencia recurrida no puede considerarse obstáculo para entrar a conocer del fondo de la demanda de amparo, ya que tampoco los argumentos esgrimidos por el Ayuntamiento de Quirós evidencian la razonabilidad de plantear recurso de casación en el pleito del que trae causa el presente proceso de amparo, sino que su argumentación se refiere al planteamiento del recurso de casación por el Ayuntamiento demandante de amparo en otros procesos supuestamente similares.

Por lo que se refiere a la supuesta falta de invocación de la vulneración, alegada también por el Ayuntamiento de Quirós argumentando que el Ayuntamiento demandante no denunció la supuesta lesión tan pronto como tuvo conocimiento de la misma desde el momento de la contestación a la demanda en el proceso contencioso, carece de fundamento, puesto que la lesión, en su caso, se habría producido en el momento de dictarse la Sentencia que ahora se impugna y, en ningún caso, antes de la misma.

4. Abordando el enjuiciamiento del fondo de la cuestión, al ser la parte demandante un Ayuntamiento debe recordarse que este Tribunal afirmó en la STC 175/2001, de 26 de julio, que las personas públicas son titulares del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso al proceso, constituyendo doctrina consolidada de este Tribunal (por todas, STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 2) que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) es el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de inadmisión.

En este sentido venimos reiterando que el control constitucional de las decisiones de inadmisión o de no pronunciamiento sobre el fondo ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (por todas, STC 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3).

Por lo que se refiere al concreto problema de la apreciación de legitimación, recordábamos en la STC 251/2007, de 17 de diciembre, FJ 4, que este Tribunal tiene declarado que al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, están imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales, ciñéndose la función de este Tribunal a constatar que las limitaciones establecidas, en su caso, por el legislador en la determinación de los activamente legitimados para hacer valer una pretensión respetan el contenido del derecho a acceder a la jurisdicción y resultan proporcionadas a la consecución de finalidades constitucionalmente lícitas (SSTC 10/1996, de 29 de enero, FJ 3; 12/1996, de 29 de enero, FJ 3), así como a garantizar el control de aquellas decisiones judiciales de falta de legitimación que carezcan de base legal o supongan una interpretación excesivamente restrictiva de la disposición legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia, aunque la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende la legitimación activa para recurrir, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (por todas, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y 358/2006, de 18 de diciembre, FJ 3), estos últimos quedan compelidos a interpretar las normas procesales que la regulan no sólo de manera razonable y razonada, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 220/2001, de 31 de octubre, FJ 4; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; 73/2004, de 22 de abril, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4). En concreto, por lo que se refiere a la legitimación activa ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, hemos precisado (por todas, STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3) que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real. Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta.

5. Llegados a este punto, en aplicación de la doctrina expuesta, debemos analizar los razonamientos empleados por el órgano judicial que se limitó a considerar que al impugnarse una vía de hecho consistente en el “prindaje” de caballerizas pertenecientes a vecinos concretos del Ayuntamiento recurrente, éste carecía de un interés que justificara su legitimación.

Para enjuiciar la citada resolución conviene advertir que en la demanda contenciosa el Ayuntamiento recurrente, además de impugnar una determinada vía de hecho, ponía de manifiesto una serie de circunstancias que no fueron ponderadas por el órgano judicial. En principio, podría no resultar irrazonable denegar legitimación activa a un Ayuntamiento para impugnar una actividad de hecho imputable a otro, consistente en el “prindaje” o aprehensión de caballerizas que pertenecen a vecinos concretos del Ayuntamiento demandante, ya que no cabe atribuir, en términos generales, al Municipio legitimación directa para defender cualquier interés o derecho de cada uno de sus vecinos.

Sin embargo, en el proceso contencioso-administrativo, como en el presente recurso de amparo, el Ayuntamiento ha justificado extensamente por qué se considera legitimado en este caso concreto para la defensa de los intereses de sus vecinos. Se puso de manifiesto en el recurso contencioso los continuos problemas que han existido desde tiempo inmemorial en el aprovechamiento de pastos entre los Ayuntamientos de Lena y de Quirós, siendo habituales las disputas sobre lo que denominan “guerra de pastos” entre los Ayuntamientos en cuestión, multiplicándose los procesos judiciales para remediar las continuas disputas. Argumenta la corporación, para justificar su interés y por tanto su legitimación, que durante los últimos años se han agravado estos conflictos y se han llegado a producir altercados de orden público como consecuencia de los continuos problemas entre los vecinos de los dos municipios.

A la vista de las concretas circunstancias del presente caso, no puede considerarse irrazonable que el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus competencias, ostenta un interés legítimo en el mantenimiento del orden público en su territorio, y por ello cabe entender, que al impugnar una vía de hecho consistente en determinados “prindajes”, el interés del municipio recurrente no se limita exclusivamente a la cesación de dicha actuación concreta, sino que, más allá del fallo, se persigue la obtención de una resolución judicial sobre el fondo de la cuestión que contribuya a solucionar los continuos problemas que afectan a la mayoría de sus vecinos.

Por todo lo dicho, el razonamiento empleado en su Sentencia por el Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias negando la existencia de un interés legítimo del Ayuntamiento de Lena que le otorgara legitimación en el proceso, por el mero hecho de que las caballerizas “prindadas” pertenecían a vecinos concretos y no al Ayuntamiento, sin haber ponderado las razones expuestas en la demanda contenciosa, debe calificarse, conforme a la doctrina antes señalada y como ha manifestado el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, excesivamente formalista y desproporcionada en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso.

En definitiva la Sentencia impugnada ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, del Ayuntamiento de Lena.