Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tiene entrada en este Tribunal el 5 de diciembre de 1987, don José Manuel Dorremochea Aramburu, Procurador de los Tribunales y del Partido Unión del Pueblo Navarro, interpone recurso de amparo contra los Acuerdos de la Mesa y de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, de 31 de agosto de 1987, en o los que se distribuyen los miembros de las Comisiones en proporción a la importancia numérica de los distintos Grupos Parlamentarios.

2. Los hechos de los que trae origen la presente demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) En las órdenes del día 31 de agosto de 1987, de la Mesa y de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, estaba resolver sobre el número de miembros y la composición de las Comisiones. Tras el Acuerdo vinculante de la Junta de Portavoces, como prescribe el artículo 44.1 del Reglamento del Parlamento de Navarra de 12 de junio de 1985, la Mesa acordó fijar en trece el número de miembros de las Comisión que establece el art. 44.1 del Reglamento y, de otro, los criterios a efectos del cómputo de las fracciones decimales que se fijan con carácter general en la Disposición adicional quinta del Reglamento de la Cámara. Por Acuerdo de 5 de Navarra, cuatro parlamentarios; Unión del Pueblo Navarro, tres parlamentarios; Herri Batasuna, dos parlamentarios; Centro Democrático y Social, un parlamentario; Eusko Alkartasuna, un parlamentario; Unión Demócrata Foral, un Parlamentario; Grupo Parlamentario Mixto, un parlamentario.

b) Contra estos Acuerdos, Unión del Pueblo Navarro presentó un escrito en solicitud de reconsideración, por entender que tanto el número de representantes fijados en Comisión como los concretamente atribuidos a su Grupo Parlamentario y, muy especialmente, la conjunción de ambos elementos, transgredían, de un lado, las exigencias de proporcionalidad en la representación de los distintos Grupos en Comisión que establece el art. 44.1 del Reglamento y, de otro, los criterios a efectos del cómputo de las fracciones decimales que se fijan con carácter general en la disposición adicional quinta del Reglamento de la Cámara. Por Acuerdo de 5 de septiembre de 1987, la Junta de Portavoces desestimó dicha petición.

c) Interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a los Acuerdos anteriores y ante la Audiencia Territorial de Pamplona, la recurrente desistió del mismo y presentó recurso de amparo.

3. La demandante de amparo estima que se ha producido una doble transgresión de sus derechos fundamentales:

a) En primer lugar y como alegación principal se denuncia una transgresión del artículo 23.2 de la Constitución, puesto que el derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad exige que se respeten los criterios de proporcionalidad en la formación de las Comisiones que vienen establecidos en el art. 44.1 del Reglamento Parlamentario.

b) Por otra parte, la forma en que se fija el número de representantes de cada Grupo en las Comisiones hace inviable una proporcionalidad real y ocasiona una injustificable discriminación, por razones políticas, que lesiona el derecho fundamental comprendido en el art. 14 de la Constitución.

Esta doble lesión constitucional surge como consecuencia del siguiente razonamiento: La fijación en trece del número de representantes en Comisión resulta manifiestamente perjudicial para Unión del Pueblo Navarro en beneficio de otros Grupos Parlamentarios y es, por ello, lesiva de los criterios de proporcionalidad que imponen el art. 23.2 de la Constitución y el art. 44.1 del Reglamento. Así el Pleno de la Cámara está compuesto de cincuenta parlamentarios, habida cuenta de que se establece en trece el número de miembros de las Comisiones, se obtiene una cuota de reparto en Comisión de 0,25, fruto del cociente entre ambas cifras (13/50); si se multiplica por esa cuota el número de parlamentarios que posee cada Grupo se obtienen los siguientes resultados o número de miembros en Comisión: a los Solicialistas del Parlamento de Navarra, con quince parlamentarios, le corresponde 3,9, cifra que, de acuerdo con las reglas del cómputo de fracciones decimales previstos en la disposición transitoria quinta del Reglamento, debe igualarse por exceso a cuatro miembros; a Unión del Pueblo Navarro, con catorce parlamentarios, le corresponde 3,64, cifra que, por las mismas razones antes expuestas, debió ser igualada por exceso, obteniendo cuatro miembros en Comisión en vez de los tres que se le asignaron. Para ello y, a la par, hacer posible la representación de los otros Grupos Parlamentarios minoritarios, hubiera bastado con elevar a catorce miembros la composición de las Comisiones. Sin embargo, se estableció con carácter previo, «y siendo conscientes plenamente» de lo que se hacía, un tope máximo de trece parlamentarios y en claro perjuicio del Grupo recurrente.

La consecuencia de cuanto antecede es que el Grupo Socialista, quien representa al 30 por 100 del Pleno de la Cámara, obtiene un porcentaje de representación en Comisión de un 30,77 por 100, es decir, resulta sobrerepresentado. Mientras, en cambio, Unión del Pueblo Navarro, con un 28 por 100 de representación en Pleno, desciende a un 23,08 por 100 en cuanto porcentaje de representación en Comisión, es decir, resulta infrarrepresentado.

Esta quiebra de la proporcionalidad, para la recurrente, transgrede el derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 de la Constitución), que es también un derecho a permanecer en los mismos en idénticas condiciones de igualdad, y redunda en una discriminación lesiva del art. 14 de la Constitución. Para hacer manifiesto este reproche, debe traerse a colación la doctrina jurisprudencial expuesta en las SSTC 40/1981, 32/1985 y 75/1985, resoluciones en las que se hace patente la imposibilidad constitucional de admitir un «fraude para la proporcionalidad».

En virtud de las razones anteriores, el partido recurrente solicita de este Tribunal que se anulen los Acuerdos impugnados de la Mesa y la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra y que se reconozca el «derecho a la participación proporcional ... en las Comisiones del Parlamento», cesando la vigente situación de discriminación.

4. Por providencia de 23 de diciembre de 1987, la Sección Cuarta (Sala Segunda) de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda y requerir al Parlamento de Navarra y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona testimonio, respectivamente, de los Acuerdos impugnados y del recurso contencioso-administrativo 1.018/1987. Asimismo, se interesaba de la Sala para que emplazara a quienes fueron parte en el proceso procedente, con excepción de la recurrente, para que comparecieran en el plazo de diez días en este proceso constitucional, si así lo deseaban. Por último, se requeriría al Procurador señor Dorremochea para que presentase el poder para pleitos que acredite su representación en vez de la copia que acompaña a la demanda.

5. Por providencia de 1 de febrero de 1988, la Sección precitada acordó: tener por recibidos los testimonios de las actuaciones solicitadas; tener por personados y parte al Abogado del Estado y al Letrado del Parlamento de Navarra, en respuesta a sus escritos registrados el 18 y 19 de enero del mismo año; y dar vista de las actuaciones remitidas por la Audiencia indicada y por el Parlamento de Navarra a las partes y al Ministerio Fiscal, a fin de que en el plazo común de veinte días formulen las alegaciones que estimen convenientes, según lo dispuesto en el art. 52.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

6. El Ministerio Fiscal, en escrito de alegaciones presentado el 22 de febrero de 1988, solicita de este Tribunal que deniegue el amparo. Tras reseñar los antecedentes de hecho del recurso y la cuestión planteada en el mismo, pone de manifiesto que las desviaciones de la proporcionalidad en las que se funda la demanda, no son susceptibles de enjuciamiento en vía de amparo, toda vez que no puede pretenderse una equivalencia matemática. Es imposible hacer corresponder repesentación y proporcionalidad con una exactitud matemática, como ya se sostuvo en la STC 40/1981. Y, en este sentido, la desviación aritmética de la proporcionalidad que se denuncia no resulta significativa o «exagerada». En relación a la vulneración de las reglas impuestas por la Disposición transitoria quinta del Reglamento, referida a las fracciones decimales, la lógica misma de este procedimiento tenía que llevar, inevitablemente, a que a la menor de las cifras computables no se le asignase ningún puesto, una vez agotados o distribuidos los trece existentes.

Pero la verdadera raíz del problema se encuentra, según el Ministerio Público, en el número de miembros de las Comisiones ordinarias. Este número se fija previamente y es, en sí mismo, «neutral» y tan válido como cualquier otro. Tampoco cabe pensar que este concreto número se eligiera de forma apriorística o prejuzgando de antemano el resultado, como se hace evidente si se cae en la cuenta de distintos datos: Eran trece también los miembros de las Comisiones de la anterior legislatura; y, en la Junta de Portavoces, la Unión del Pueblo Navarro propuso sucesivamente que fueran once antes de reclamar catorce.

En resumen, la diferencia matemática en la proporcionalidad que se esgrime no es lesiva, por sí sola, del principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos (art. 23.2 de la Constitución).

7. El Parlamento de Navarra, a través de su Letrado, presenta escrito de alegaciones, el 27 de febrero de 1988, en el que interesa del Tribunal Constitucional que deniegue el amparo.

Con carácter previo, se formulan unas alegaciones sobre la inadmisibilidad del presente recurso. A juicio del Letrado del Parlamento de Navarra, no existe la necesaria legitimación en la Unión recurrente. Después de efectuar unas consideraciones genéricas en materia de legitimación constitucional y, en especial, sobre la capacidad de las personas jurídicas, se hace referencia a la relación de relativa independencia existente entre partido político y grupo parlamentario, así como a la controvertida naturaleza jurídica de ambos. De este triple basamento, se deduce que Unión del Pueblo Navarro, en cuanto partido político, carece de legitimación activa. Pues los únicos posibles titulares de los derechos reconocidos en el art. 23.2 de la Constitución son los propios parlamentarios; los derechos fundamentales que en dicho precepto constitucional se consagran son derechos individuales de los parlamentarios forales. Son, por tanto, estos últimos o «quizás el Grupo Parlamentario» los que pueden resultar lesionados por determinadas actuaciones de los órganos de la Cámara y no el partido político al que pertenecen.

Con carácter subsidiario y para el caso de que no se admitiese la excepción anterior, no existe lesión alguna del derecho fundamental recogido en el art. 23.2 de la Constitución. El número de trece miembros en Comisión ya existía en la legislatura anterior y, por ello, la decisión de la Junta de Portavoces no modificaba la práctica parlamentaria precedente. Por lo demás, el Acuerdo impugnado se tomó tras ser discutida y rechazada, previamente, la propuesta de Unión del Pueblo Navarro, y la misma autonomía organizativa de las Cámaras parlamentarias impide una revisión jurisdiccional de la oportunidad política de este tipo de actos.

La pretensión de la parte recurrente no puede, además, resultar de recibo porque no existe similitud entre el caso resuelto en la STC 32/1985, relativo a la composición de las Comisiones Informativas de los Ayuntamientos, y el que ahora nos ocupa. Pues no había allí representación proporcional alguna. Mientras aquí se pretende alcanzar una imposible proporcionalidad perfecta. Y ya en la mencionada STC 32/1985 (fundamento jurídico 2.º) se sostuvo que el respeto a la proporcionalidad no implica la necesidad de que cada una de las Comisiones sea reproducción exacta, a escala menor, del Pleno municipal.

8. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta y por escrito registrado el 2 de marzo de 1988, manifiesta que no tiene interés jurídico en formular alegaciones, por no ser parte la Administración del Estado, aunque el servicio jurídico compareciera en el proceso contencioso-administrativo procedente y en el que desistió el promotor del presente recurso de amparo.

9. Por su parte la recurrente, presenta escrito de alegaciones, el 3 de marzo de 1988, en el que solicita que se otorgue el amparo e insiste en las argumentaciones ya recogidas en la demanda y, sustancialmente, que no se le ha concedido en las Comisiones parlamentarias una representación «sensiblemente ajustada a su importancia real».

10. Por providencia de 26 de febrero de 1990, se acordó señalar el día 1 de marzo de 1990, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. El Letrado del Parlamento de Navarra se opone a la admisión a trámite del presente recurso de amparo por entender que la «Unión del Pueblo Navarro», en cuanto partido político, carece de legitimación activa para interponer este recurso frente a un acto parlamentario de alcance interno, toda vez que no es titular del derecho controvertido ni tan siquiera la «persona directamente afectada» por el acuerdo impugnado, tal y como exige el art. 46.1 a) de la LOTC. A juicio del poder público demandado, sólo los mismos parlamentarios presuntamente infrarrepresentados en Comisión o «quizás el Grupo Parlamentario» son quienes pueden resultar virtualmente lesionados por las decisiones de los órganos de la Cámara que se recurren.

Debe admitirse que tiene razón en este extremo la parte demandada, según se desprende con claridad de los datos que a continuación se exponen y del posterior razonamiento. En efecto, conviene poner de manifiesto, en primer lugar, que el poder para pleitos que se acompaña a la demanda fue otorgado por el partido político «Unión del Pueblo Navarro» y en la misma demanda figura como solicitante de amparo el citado partido.

Sin embargo, conforme a la doctrina de este Tribunal, los titulares del derecho al acceso en condiciones de igualdad a los cargos representativos y con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 de la Constitución) son los ciudadanos, por mandato de dicho precepto, y no los partidos políticos; y otro tanto ocurre con el subsiguiente derecho a permanecer en los cargos públicos a los que se accedió (SSTC 5/1983, 10/1983, etc.). Por consiguiente, y a los efectos que ahora nos atañen, ostentan la titularidad del derecho fundamental comprendido en el art. 23.2 de la Constitución los propios ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como parlamentarios, y, en su caso, incluso los Grupos Parlamentarios en que éstos se integran y que ellos mismos constituyen, en la medida en que resulten menoscabados sus derechos (STC 108/1986, fundamento jurídico 4.º); de forma que una regulación parlamentaria que fuese contraria a la naturaleza de la representación o a la igualdad entre representantes violaría el derecho de cada representante a permanecer en el cargo. Quedan al margen de este diseño y del ámbito que ahora nos ocupa las funciones que la legislación electoral otorga a los partidos políticos y, especialmente, la facultad de presentar candidaturas en las que junto al nombre del candidato, figure la denominación del partido que la propone y las consecuencias que de ello se extraen (STC 10/1983, fundamento jurídico 3.º).

El caso que ahora nos ocupa consiste en la atribución a un Grupo Parlamentario de un número determinado de miembros en las Comisiones, y parece evidente que la titularidad del derecho controvertido y presuntamente lesionado corresponde a los propios Grupos Parlamentarios que constituyen los Parlamentarios Forales mediante su agrupación y en un número no inferior a tres (art. 28.1 del Reglamento del Parlamento de Navarra, aprobado el 12 de junio de 1985). Esto se hace meridiano si se cae en la cuenta de que los parlamentarios adscritos a una Comisión pueden ser sustituidos por los Grupos, previa comunicación por escrito a la Mesa (art. 44.2 del Reglamento del Parlamento de Navarra), y según las necesidades de los trabajos parlamentarios. Por ello, el Acuerdo impugnado no realiza una concreta designación de puestos en Comisión para ciertos parlamentarios -no podría hacerlo-, sino una genérica atribución de un número de miembros a cada Grupo en función de «su importancia numérica» (art. 44.1 del citado Reglamento). Así, el punto tercero del Acuerdo de la Mesa de 31 de agosto de 1987 dice textualmente: «Distribuir el número total de miembros de cada Comisión Ordinaria y de la Comisión Permanente entre los distintos Grupos Parlamentarios, de la siguiente forma...»

Mas no solo no es el partido político recurrente el titular del derecho invocado en amparo, sino que tampoco es quien viene «directamente afectado» [art. 46.1 a) de la LOTC] por una decisión de los órganos de la Cámara, Mesa y Junta de Portavoces, que tiene un alcance estrictamente interno, por su propia naturaleza relativa a la organización del funcionamiento de un Parlamento autonómico. De este modo, sin necesidad de ahondar ahora -pues no es imprescindible para nuestros fines- en la difícil naturaleza jurídica, tanto de los partidos políticos como de los Grupos Parlamentarios, resulta indudable la relativa disociación conceptual y de la personalidad jurídica e independencia de voluntades presente entre ambos, de forma que no tienen por qué coincidir sus voluntades (como sucedería en los supuestos en que los grupos parlamentarios estén integrados por parlamentarios procedentes de distintas formaciones políticas, integrantes de coaliciones electorales y que hayan concurrido conjuntamente a las elecciones), aunque los segundos sean frecuentemente una lógica emanación de los primeros. En resumen, el posible perjuicio o repercusión que al partido político recurrente pueda causar el Acuerdo impugnado será siempre derivado del menoscabo directamente causado a los parlamentarios y a los Grupos Parlamentarios que aquéllos constituyen .

A la luz de las razones expuestas, no puede admitirse que quien aparece como demandante (en nuestro caso, el Partido «Unión del Pueblo Navarro») se halle en una específica relación con el objeto de la pretensión de amparo deducida frente a interna corporis de una Cámara legislativa, que permita siquiera inferir la existencia de un «interés legítimo» suficiente para estimar cumplido el requisito de la legitimación activa prevista en el art. 162.1 b) de la Constitución en relación el art. 46.1 a) de la LOTC.

2. Aunque cuanto precede debiera bastar para dictar una Sentencia de desestimación por la carencia de los requisitos procesales legalmente exigibles, dadas las peculiaridades de este caso, conviene poner de manifiesto que no existe lesión alguna de derechos fundamentales. Si bien pueda ya efectuarse este razonamiento, a mayor abundamiento y sobre el fondo del asunto, de manera especialmente sucinta.

Denuncia, sustancialmente, la recurrente que la atribución de miembros en las Comisiones Parlamentarias, efectuada por los Acuerdos de la Mesa y de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra con fecha 31 de agosto de 1987, lesiona los derechos fundamentales comprendidos en los arts. 14 y 23.2 de la Constitución y transgrede diversos preceptos del Reglamento de la Cámara (art. 44.1 y Disposición adicional quinta). Todo ello como consecuencia de consagrar un «fraude a la proporcionalidad».

Sin embargo, este planteamiento impugnatorio, en sí mismo y a la vista de los datos que constan en las actuaciones, no puede redundar en una lesión constitucional. En efecto, es menester precisar, previamente, que sólo el Derecho fundamental recogido en el art. 23.2 de la Constitución configura el verdadero objeto de la litis, pese a la mayor extensión del cuadro argumental que en la demanda se hace. Pues no toda infracción de los Reglamentos de las Cámaras, per se, constituye una violación de derechos fundamentales susceptibles de tutela mediante el recurso de amparo de no redundar en una lesión constitucional; por consiguiente, no es correcto incluir la generalidad de las normas de los Reglamentos Parlamentarios, como parece creer la recurrente, en el bloque de la constitucionalidad relativo al art. 23 de la Constitución (ATC 23/1986, entre otros). Y, por otro lado, es doctrina jurisprudencial no menos reiterada que, cuando de igualdad en el acceso a los cargos públicos se trata, el genérico mandato constitucional de igualdad en todos los sectores del ordenamiento jurídico, previsto en el art. 14, se ve reconducido y subsumido en el específico ámbito del art. 23.2 de la Constitución (SSTC 75/1983, 50/1986, etc.) de no mediar uno de los criterios sospechosos de diferenciación recogidos en el art. 14 y siendo una carga del recurrente acreditar la razonable sospecha de una discriminación fundada en esos criterios; pero nada de esto ocurre en el presente caso, puesto que no se aprecia una evidente discriminación en relación con otros grupos.

Así centrada la cuestión que se plantea, la pretensión del recurrente no puede resultar acogida, porque esta problemática ya ha sido resuelta por el Tribunal Constitucional en ocasiones anteriores. Desde la STC 40/1981 (fundamento jurídiCO 2.º), este Tribunal ha sostenido que la proporcionalidad en la representación es difícil de alcanzar totalmente o de forma ideal y la dificultad es mayor cuanto menor sea el abanico de posibilidades, «dado por el número de puestos a cubrir en relación con el de fuerzas concurrentes»; si ello es así, en las elecciones a Cortes Generales o municipales, las dificultades para alcanzar la mayor proporcionalidad posible se incrementan «en elecciones internas de asambleas restrictivas que han de designar un número muy reducido de representantes»; consecuencia de esto es que la adecuada representación proporcional sólo puede ser, por definición, imperfecta y dentro de un margen de discrecionalidad o flexibilidad, siempre y cuando no se altere su esencia. En el mismo sentido, las SSTC 32 y 75/1985, entre otras, especialmente esta última (fundamento jurídico 3.º), donde con rotundidad se dice que la proporcionalidad enjuiciable en amparo, en cuanto constitutiva de discriminación, «no puede ser entendida de forma matemática», sino que debe venir anudada a una «situación notablemente desventajosa» y a la ausencia de todo criterio objetivo o razonamiento que la justifique.

Partiendo de estos elementos de la doctrina jurisprudencial expuesta, debe destacarse lo siguiente: es casi técnicamente imposible la pretensión del recurrente de hacer coincidir en una equivalencia matemática la distribución de puestos presentes en un colectivo amplio, formado por cincuenta escaños, el Pleno, con otro mucho más reducido de trece, las Comisiones; por otra parte, la decisión de fijar en trece el número de miembros de las Comisiones, con carácter previo a la atribución de sitios, no puede tacharse de sesgada o arbitraria, porque ese número parece ser el habitual en el Parlamento de Navarra en distintas resoluciones de la Mesa de la anterior legislatura y, por ello, anteriores a la que ahora se discute (18 de febrero de 1986, «Boletín Oficial del Parlamento de Navarra» de 4 de marzo de 1986; 4 de septiembre de 1985, «BOPN» del 20 de septiembre de 1985: 18 de abril de 1985, «BOPN» del 22, etc.); y, lógicamente, nada obliga a modificar ese número, que el Ministerio Público califica de neutral, en cada caso y para evitar una supuesta discriminación, sino que, antes bien, razones de certeza de la norma parecen aconsejar su carácter fijo y estable; por último, la pretensión de la recurrente de elevar a catorce el número total de miembros de Comisión, que lleva a la vía de amparo, se contradice patentemente con su pretensión anterior ante la Junta de Portavoces, donde se propuso sucesivamente que fueran once antes de reclamar catorce. En suma, de acuerdo con lo expuesto, la situación algo desventajosa que posee la recurrente en comisión respecto de su situación en el Pleno, entendida de forma estrictamente matemática, se debe a la misma lógica interna de un sistema objetivo de distribución de puestos en un colectivo con un número más reducido de representantes, y no puede anudarse a una decisión arbitraria y constitutiva de discriminación de los órganos de la Cámara.

Por lo demás, el resultado al que se llega, y como se hace evidente con los datos y múltiples cálculos matemáticos que en la propia demanda se efectúan, no revela una desviación relevante de la proporcionalidad, es decir, hasta el punto de que altere su esencia hasta hacerla desaparecer. Así, la atribución de tres miembros a la Unión recurrente y de cuatro a Socialistas del Parlamento de Navarra hace ciertamente que la primera se encuentre con una representación en Comisión del 23,08 por 100, en vez de un 28 por 100 que posee en el Pleno, pero sólo incrementa la representación de los segundos en un 0,77 por 100 respecto del 30 por 100 que tiene en Pleno. Esta circunstancia inclina a pensar, de un lado, que ese porcentaje de representatividad «perdido» por la Unión del Pueblo Navarro se distribuye no sólo entre la minoría mayoritaria, sino también entre algunas otras minorías para permitir su representación (así, HB incrementa su representación en Comisión de un 14 por 100 a un 15,38 por 100; UDF pasa de un 6 por 100 a un 7,69 por 100, y el Grupo Mixto, de un 6 por 100 a un 7,69 por 100), y de otro, y con mayor relevancia para nuestros fines, no parece una intolerable, por desproporcionada, desviación matemática desde el punto de vista del art. 23.2 de la Constitución.

En resumen, la insuficiente entidad de la desviación de la proporcionalidad que se censura y, sobre todo, la presencia de razones objetivas que justifican la técnica de distribución de miembros en Comisión, seguida por la Mesa y la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, impide pensar en la existencia de una lesión del art. 23.2 de la Constitución.