Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro general de este Tribunal Constitucional el día 4 de agosto de 1999, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional segunda y la Disposición transitoria segunda, apartados 1 y 3, de la Ley de Canarias 8/1999, de 27 de abril, de creación de las Escalas de Profesores Numerarios y Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera.

En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones legales recurridas.

2. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, por providencia de 15 de septiembre de 1999, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Canarias, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones; tener por invocado el art. 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones legales impugnadas desde la fecha de la interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada dicha suspensión en el "Boletín Oficial del Estado" para los terceros; así como, finalmente, publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad y la suspensión acordada en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Boletín Oficial de Canarias".

3. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el día 23 de septiembre de 1999, comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. Mediante escrito registrado el día 8 de octubre de 1999, el Presidente del Senado interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. Por sendos escritos registrados los días 1 y 5 de octubre de 1999, respectivamente, el Director general del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias y el Letrado del Parlamento de Canarias comparecieron en el procedimiento y solicitaron una prórroga del plazo para formular alegaciones.

La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, por providencia de 6 de octubre de 1999, acordó prorrogar en ocho días más el plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, a contar desde el día siguiente al de la expiración del plazo ordinario.

5. El Director general del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 18 de octubre de 1999, interesando se dictase Sentencia en la que se desestimase el recurso de inconstitucionalidad.

6. El Letrado del Parlamento de Canarias evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 19 de octubre de 1999, en el que se adhirió a las alegaciones efectuadas por el Director general del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.

7. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, por providencia de 10 de diciembre de 1999, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 de la Constitución desde que se produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones legales impugnadas, acordó oír a las partes personadas -Abogado del Estado y representaciones procesales del Gobierno y Parlamento de Canarias- para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que consideraran conveniente sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.

8. La Directora general del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, mediante escrito registrado el día 17 de diciembre de 1999, interesó el levantamiento de la suspensión de las disposiciones legales impugnadas, formulando al respecto las alegaciones que a continuación se extractan: Tras recordar la reiterada doctrina de este Tribunal Constitucional, según la cual es al Gobierno de la Nación, dado el carácter automático y ope legis de la suspensión acordada, ex art. 161.2 CE, a quien corresponde justificar suficientemente la procedencia de mantener la suspensión de las disposiciones legales recurridas (AATC 1202/1987, 1268/1988, 87/1991, 13/1992 y 271/1997, entre otros), considera que en este caso su levantamiento no irrogaría ningún perjuicio de carácter irreparable o de imposible reparación al interés general que pudiera hipotéticamente justificar el mantenimiento de la suspensión, ni determinaría la constitución de situaciones jurídicas subjetivas de imposible o de difícil reparación en el supuesto de que se estimase el recurso de inconstitucionalidad.

Aduce en este sentido, remitiéndose a su escrito de alegaciones, que la impugnación de las disposiciones legales recurridas resulta improcedente al apoyarse su fundamentación en un manifiesto error, pues no concurre ninguna de las premisas en las que se basa, ya que aquellas disposiciones ni habilitan el acceso a Escalas de nueva creación, ni de las mismas se deduce una habilitación para el acceso de personal a grupos distintos de su nivel de titulación académica. Así, la Disposición adicional segunda se limita a prever que los funcionarios de carrera transferidos a la Comunidad Autónoma en virtud del Real Decreto 1939/1985, de 9 de octubre, que vengan prestando servicios docentes en los Institutos de Formación Profesional Marítimo-Pesquera y que no ostenten la titulación para acceder a las Escalas de nueva creación se integrarán en los grupos de clasificación correspondientes en que hayan sido transferidos con la consideración de "a extinguir". La literalidad del precepto no admite ninguna duda interpretativa, por cuanto lejos de prever o habilitar el acceso a Escalas de nueva creación, como ha sido interpretado por el Abogado del Estado, se establece exclusivamente el mantenimiento de una situación ya consolidada, integrando a dichos funcionarios en los grupos de clasificación en que hayan sido transferidos, sin que opere, por tanto, novación alguna de su situación con anterioridad a la transferencia. Idéntico criterio ha de seguirse respecto a la Disposición transitoria segunda, apartado 1°, que sólo difiere del anterior en cuanto se proyecta sobre el personal interino transferido por el Estado a la Comunidad Autónoma, previéndose su acceso no a las Escalas de nueva creación, sino a los grupos de clasificación en que fueron transferidos por el Estado con la consideración de "a extinguir".

Por su parte, la Disposición transitoria segunda, apartado 3, establece el sistema de acceso de los funcionarios interinos que vienen prestando servicios en los Institutos de Formación Marítimo-Pesquera, pero que carezcan de la titulación para acceder a las Escalas de nueva creación, pero no habilita su acceso a dichas Escalas, ya que carecen de la titulación adecuada para ello. Lo único que habilita es su acceso a los mismos grupos de clasificación preexistentes a la transferencia operada por el Real Decreto 1939/1985 y con la consideración de "a extinguir", equiparándolos así a los funcionarios interinos anteriores a dicha transferencia.

A la vista de lo expuesto y dado el error que en la interpretación de las disposiciones legales recurridas se desliza en el escrito de demanda del recurso de inconstitucionalidad, entiende que procede el levantamiento de su suspensión, toda vez que de mantenerse la misma y habida cuenta del retraso con el que presumiblemente se dicte la Sentencia que resuelva el recurso se produciría la circunstancia de que en un período no inferior a cinco años un colectivo numeroso y que realiza un servicio público esencial estaría en la situación de inestabilidad que impediría la organización funcional que demanda dicho servicio público con el consiguiente perjuicio para los propios afectados y para los intereses a los que sirve la función pública canaria. De levantarse la suspensión, ningún perjuicio que pueda calificarse de irreparable o de difícil reparación se irrogaría al interés general, pues como se dice en el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1993, en relación a la solicitud de suspensión de un Decreto de integración de servicios sanitarios en la Comunidad Autónoma, "... los eventuales perjuicios que al personal al servicio de las instituciones sanitarias de las Diputaciones Provinciales traspasadas de carácter individual serían reparables de prosperar el recurso y estimarse no conforme a derecho las disposiciones recurridas mediante indemnización y restablecimiento de la situación profesional que correspondiera a los demandantes, no incidiendo, pues, en el supuesto previsto en el art. 122.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al no contemplarse daños y perjuicios de difícil reparación en la ejecución de las mentadas disposiciones, y sí, por el contrario, aunque se dieran ciertos perjuicios en la esfera económica o profesional de los funcionarios recurrentes, el ocasionado al interés público sería de mayor trascendencia y entidad, por lo que la protección general que dimana del interés público impide acceder a la suspensión solicitada".

La Directora del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias aduce, finalmente, como fundamento del levantamiento de la suspensión la presunción de constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, presunción que ha llevado al Tribunal Constitucional a considerar el mantenimiento de la suspensión como medida excepcional frente al levantamiento (ATC 87/1991). Dicha presunción viene además avalada, en este caso, por una apariencia de buen derecho derivada de la adecuación de las disposiciones recurridas a la Constitución.

9. El Letrado del Parlamento de Canarias evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 18 de diciembre de 1999, en el que solicitó el levantamiento de la suspensión de las disposiciones legales impugnadas.

Desde una perspectiva procesal, el incidente de suspensión previsto en el art. 161.2 CE, una vez rebasada la fase inicial de cesación automática de los efectos de la norma autonómica impugnada, tiene el alcance propio de una medida cautelar. Lo que quiere decir, de un lado, que la suspensión, cuando proceda, tendrá el carácter de excepción dado el crédito de legitimidad que avala cualquier norma y más si tiene rango legal, ya que en tal caso la presunción de legitimidad es "tanto más enérgica cuanto más directa es la conexión del órgano con la voluntad popular y llega por esto a su grado máximo en el caso del legislador, que lo es, precisamente, por ser representante de tal voluntad" (SC de 23 de mayo de 1985). De otro lado, es claro que el conflicto, aun en la dimensión provisional que se evidencia en este incidente, no puede resolverse apelando a la primacía del Derecho estatal sobre el autonómico, pues ello supondría admitir que las controversias que pudieran suscitarse entre ambos sistemas jurídicos habrían de solventarse en atención a un inexistente principio de preponderancia jerárquica del legislador estatal sobre el autonómico, en vez de ser resuelto ateniéndose al deslinde competencial que se deduce de la Constitución y de los Estatutos. De lo expuesto se infiere que los poderes estatales no tienen conferido un veto suspensivo sobre la producción legislativa de las Comunidades Autónomas que pudiera dilatar la efectividad de sus normas entre tanto se resuelven las impugnaciones que hubieran sido planteadas acerca de su constitucionalidad. Siendo la excepción la suspensión de las leyes autonómicas más allá del plazo de cinco meses, ha de ser la representación procesal del Estado quien justifique, aunque fuera indiciariamente, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se seguirían hipotéticamente de la subsistencia de la eficacia de las normas cuestionadas.

En este caso, la representación de la Administración del Estado atribuye a las disposiciones legales impugnadas el significado de viabilizar un acceso irregular a determinadas Escalas de funcionarios de personal sin titulación exigida legalmente. Pero se ha puesto de manifiesto en las alegaciones deducidas en la controversia principal que el único objetivo de dichas disposiciones es mantener el encuadramiento de los efectivos "en los grupos de clasificación correspondientes en que hayan sido transferidos", por lo que la Comunidad Autónoma se vincula, en buena medida, a las decisiones de catalogación adoptadas en su día por la propia Administración del Estado y que sirvieron para propiciar los traspasos de medios y servicios en la materia de formación profesional marítimo-pesquera. Tampoco se atisba cuál pudiera ser el perjuicio que se seguiría para el interés general de consagrarse la integración que la Ley autonómica propicia, pues tal medida es fácilmente reversible en el hipotético supuesto de que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones legales recurridas, pues ni supone el reclutamiento de nuevos efectivos, ni el desplazamiento de otro personal, dado que solamente se alteraría el tipo de vínculo que liga a los empleados afectados con la Administración.

10. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado en fecha 28 de diciembre de 1999, interesó el mantenimiento de la suspensión, formulando al respecto las alegaciones que a continuación se extractan: Los preceptos objeto del recurso de inconstitucionalidad regulan el acceso a determinadas Escalas de funcionarios de grupos de personal administrativo sin la titulación exigida legalmente para formar parte de dichas Escalas, suponiendo su aplicación, por tanto, el cambio de situación administrativa de determinado personal, de modo que dejarían sus plazas para integrarse en otras. En supuestos similares al ahora considerado, el Tribunal Constitucional ha venido sosteniendo el mantenimiento de la suspensión, criterio que se encuentra recogido en el ATC 169/1998, en el que se señala que "de acuerdo con la doctrina sentada en los AATC 231 y 233/1997, en relación con unos supuestos sustancialmente iguales al aquí enjuiciado en la ponderación de intereses en juego no puede desconocerse que la vigencia y efectividad de la norma recurrida supondría la integración de un colectivo en el de personal laboral fijo que se vería privado de sus plazas en el supuesto de que prosperara el presente recurso de inconstitucionalidad. Por el contrario, con el mantenimiento de la suspensión quedaría eliminada de raíz esa posibilidad y, con ella, el riesgo de que produjera un indeseable confusionismo en la estructura de la misma Administración autonómica (ATC 221/1995), al tiempo que se evita el peligro de irrogar algún perjuicio a quienes se integran mediante un procedimiento que podría ser finalmente anulado" (FJ 4).

Dado que la fundamentación jurídica transcrita es plenamente aplicable al supuesto que nos ocupa, procede, en opinión del Abogado del Estado, mantener la suspensión en su día acordada de las disposiciones legales recurridas.

1. Impugnadas por el Presidente del Gobierno la Disposición adicional segunda y la Disposición transitoria segunda, apartados 1 y 3, de la Ley de Canarias 8/1999, de 27 de abril, de creación de las Escalas de Profesores Numerarios y Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera, y producida la suspensión de su vigencia y aplicación en virtud de la invocación efectuada a lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución, procede, próximo a transcurrir el plazo de cinco meses establecido en el citado precepto constitucional, resolver acerca de la ratificación o levantamiento de dicha suspensión.

Según una consolidada jurisprudencia constitucional recaída en estos incidentes de suspensión, es necesario ponderar, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular o privado de terceras personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se sigan del mantenimiento o del levantamiento de la suspensión. Una ponderación que debe de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hechos creadas por las normas discutidas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que en la demanda se formulen. Por último, no es ocioso recordar que el mantenimiento de la suspensión automática -en cuanto excepción a la regla general que debe ser el mantenimiento de la vigencia y eficacia que toda norma posee- requiere que el Gobierno, a quien se le debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (AATC 329/1992, 103/1993, 46/1994, 251/1996 y 44/1998).

2. La Ley de Canarias 8/1999, de 27 de abril, de creación de las Escalas de Profesores Numerarios y Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera, tiene como objetivo fundamental, según se indica expresamente en su preámbulo, "dar una solución definitiva a la confusa situación administrativa en la que se encuentran los profesores numerarios y los maestros de taller de los Institutos de Formación Profesional Marítimo-Pesquera de Canarias, centrada, por una parte, en el mantenimiento de buena parte de su personal docente en la situación de interinidad desde que se produjo el traspaso de servicios y funciones del Estado a la Comunidad Autónoma en materia de estas enseñanzas por Real Decreto 1939/1985, de 9 de octubre, y, por otra, en la disyuntiva de en cuál de los Cuerpos de funcionarios de la Administración Pública canaria ha de ser integrado este personal docente". A tal efecto, el legislador autonómico ha considerado como solución más adecuada en la actualidad, que es la que se plasma en la Ley, la de integrar el personal docente que presta sus servicios en dichos Institutos en el Cuerpo Superior Facultativo, grupo A, y en el Cuerpo Facultativo de Técnicos de Grado Medio, grupo B, en atención a sus respectivas titulaciones, creando al efecto las correspondientes Escalas de Profesores Numerarios y de Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera de Canarias. Por consiguiente, se crean la Escala de Profesores Numerarios de Formación Profesional Marítimo-Pesquera, dentro del Cuerpo Superior Facultativo, grupo A, y la Escala de Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera, dentro del Cuerpo Facultativo de Técnicos de Grado Medio, grupo B, exigiéndose para el ingreso en la primera el título de Doctor, Ingeniero, Arquitecto, Licenciado o equivalente a efectos de docencia y en la segunda el de Diplomado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o equivalente a efectos de docencia (arts. 1 y 2).

En este contexto, la Disposición adicional segunda tiene como destinatarios a los funcionarios de carrera pertenecientes al Cuerpo de Profesores Numerarios, del grupo A, y al Cuerpo de Maestros de Taller, del grupo B, de Institutos Politécnicos Nacionales Marítimo-Pesqueros transferidos a la Comunidad Autónoma en virtud del Real Decreto 1939/1985, de 9 de octubre, que hasta la fecha de entrada en vigor de la presente Ley han venido prestando servicios docentes en los Institutos de Formación Profesional Marítimo-Pesquera de Canarias y que no reúnan los requisitos de titulación y condiciones establecidas en esta Ley, los cuales "se integrarán en los grupos de clasificación correspondientes en que hayan sido transferidos, con la consideración de "a extinguir"". Por su parte, la Disposición transitoria segunda, en sus apartados 1 y 3, se refiere a los funcionarios interinos que fueron transferidos en virtud del Real Decreto 1939/1985, de 9 de octubre, y que hasta la fecha de entrada en vigor de la presente Ley han venido prestando servicios en los Institutos de Formación Profesional Marítimo-Pesquera de Canarias con anterioridad al 22 de agosto de 1984 y al personal docente interino que viene prestando servicios en dichos Institutos con posterioridad al 22 de agosto de 1984 y con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, respectivamente, y que no reúnan, en uno y otro caso, los requisitos de titulación y las condiciones establecidos en la presente Ley, los cuales podrán acceder a la condición de funcionarios de carrera mediante la participación en las pruebas específicas que se convoquen, "integrándose, en caso de superarlas, en los grupos de clasificación a que se refiere la Disposición adicional segunda de la presente Ley, con la consideración de "a extinguir"".

3. El Abogado del Estado entiende que las disposiciones impugnadas permiten a determinados funcionarios de carrera e interinos transferidos y al personal docente interino acceder a las Escalas de Profesores Numerarios de Formación Profesional Marítimo-Pesquera del Cuerpo Superior Facultativo de la Comunidad Autónoma, perteneciente al grupo A por la titulación exigida para su ingreso, y de Maestros de Taller de Formación Profesional Marítimo-Pesquera del Cuerpo Facultativo del Técnicos de Grado Medio de la Comunidad Autónoma, perteneciente al grupo B por la titulación exigida para su ingreso, sin poseer la titulación legalmente exigida para formar parte de dichas Escalas, aduciendo en favor del mantenimiento de la suspensión de las disposiciones recurridas una doctrina reiterada y uniforme mantenida por este Tribunal Constitucional en supuestos similares, de la que aporta como referencia el ATC 169/1998, de 14 de octubre, en el que se ratificó la suspensión del art. 9.18 de la Ley de Castilla y León 11/1997, de 26 de diciembre, de Medidas Económicas, Fiscales y Administrativas, precepto en el que se prevé la integración de personal laboral temporal en personal laboral fijo, según el procedimiento que el órgano competente de la Comunidad Autónoma determinase.

La Letrada del Gobierno de Canarias considera, por el contrario, que el levantamiento de la suspensión ni perjudica al interés general, ni determina la constitución de situaciones jurídicas subjetivas de imposible o difícil reparación, pues, en su opinión, la impugnación de las disposiciones legales recurridas resulta improcedente al apoyarse en una interpretación errónea de las mismas y al no concurrir ninguna de las premisas en las que se fundamenta, toda vez que no habilitan el acceso del personal al que se refieren a las nuevas Escalas creadas por la Ley autonómica, ni a grupos distintos de los correspondientes a su titulación académica, previendo exclusivamente el mantenimiento de una situación ya consolidada, que se proyecta respecto al personal interino contemplando la posibilidad de su acceso a la condición de funcionario de carrera. Por su parte, el Letrado del Parlamento de Canarias aduce en favor del levantamiento de la suspensión que el único objetivo de las disposiciones legales recurridas es el de mantener el encuadramiento de los efectivos dentro de los grupos de clasificación correspondientes en que hayan sido transferidos, por lo que la Comunidad Autónoma se vincula en buena medida a las decisiones de catalogación adoptadas en su día por la Administración del Estado, sin que se atisbe cuál pudiera ser el perjuicio que se seguiría para el interés general de consagrarse la integración que la Ley de la Comunidad Autónoma propicia, pues tal medida es fácilmente reversible, en el supuesto de estimarse el recurso de inconstitucionalidad, ya que ni supone el reclutamiento de nuevos efectivos, ni el desplazamiento de otro personal, toda vez que solamente se alteraría el vínculo que liga al personal afectado con la Administración.

4. Ante las distintas posiciones de las partes, hemos de recordar, una vez más, que de lo que en este incidente de suspensión se trata, como reiteradamente tiene declarado este Tribunal Constitucional, es de decidir sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada, ponderando, a la vista del propio contenido de las normas legales recurridas y de las alegaciones de las partes, los intereses en presencia y los perjuicios de imposible o difícil reparación que se pudieran seguir de una u otra decisión, debiendo rechazarse cualquier tipo de consideración que trate de vincular el levantamiento o ratificación de la suspensión a la solución que, en su caso, pudiera darse a la cuestión de fondo objeto del debate sobre el que versa el proceso, dado que ninguna incidencia puede tener en la resolución que ahora vayamos a adoptar (AATC 374/1984, 725/1985, 207/1992, 29/1996 y 251/1996), pues de lo que en este incidente se trata no es sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos legales impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional (AATC 12/1992, 103/1994 y 167/1998).

El Abogado del Estado aduce en favor del mantenimiento de la suspensión, con cita de la doctrina recogida en el ATC 169/1998, que la iniciación de los procesos de integración que se contemplan en las disposiciones legales recurridas podría generar un indeseable confusionismo en la estructura misma de la Administración autonómica e irrogar perjuicios al personal afectado por dicha integración si ésta resultase finalmente anulada. Ninguna de estas alegaciones pueden ser atendidas. La segunda porque los perjuicios contemplados son meramente eventuales y no pueden, en modo alguno, apreciarse en el momento presente, sin que, en cualquier caso, resulten de imposible reparación. La primera, porque no se han acreditado, ni resulta razonable considerar que hayan de producirse, en virtud del levantamiento de la suspensión, los efectos sobre la estructura de la Administración autonómica que se aventuran; efectos que, por lo demás, la propia Administración rechaza. En definitiva, los argumentos esgrimidos en este supuesto por el Abogado del Estado no son por sí mismos suficientemente convincentes para ratificar la suspensión inicialmente acordada, pues los posibles daños y perjuicios que se pudieran derivar del levantamiento de la suspensión no son de imposible o difícil reparación, sino que, por el contrario, como señalan la representación del Gobierno y el Parlamento de Canarias, la revisión, en su caso, de las medidas de integración no suscita especiales dificultades. En consecuencia, no habiéndose acreditado por parte del Gobierno, a quién le corresponde la carga de la prueba en este caso, que la vigencia y eficacia de las disposiciones legales recurridas haya de provocar perjuicios verdaderamente irreparables o de muy difícil reparación, no cabe sino, en el respetó a la presunción de legitimidad constitucional que ha de predicarse de toda norma que revista la forma de Ley, levantar la suspensión acordada en el momento de la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad.