Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 11 de octubre de 2010, los Letrados de la Asamblea de Madrid, en representación y defensa de la misma, interponen recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, y contra el Acuerdo del mismo órgano, de 6 de julio de 2010, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada por la Mesa de la Asamblea de Madrid contra el anterior acuerdo, no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido a la Asamblea de Madrid para proponer nuevo candidato.

2. La demanda de amparo contiene el relato de hechos que, resumidamente, a continuación se expone:

a) El Pleno de la Asamblea de Madrid en su sesión de 23 de septiembre de 2008 acordó designar a don Enrique López y López como uno de los dos candidatos presentados al Senado para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 16.1 LOTC).

b) El 23 de octubre de 2008 tuvo entrada en el Registro General de la Asamblea de Madrid escrito del Presidente del Senado dirigido a la Presidenta de la Asamblea de Madrid en que se solicitaba aclaración sobre el tiempo de desempeño y los sucesivos cargos del candidato, así como sobre sus diversas situaciones administrativas.

c) Mediante escrito de 31 de octubre de 2008 se remitió la documentación solicitada.

d) Por escrito presentado en la Asamblea de Madrid el 4 de junio de 2008, el Presidente del Senado comunicaba a la Presidenta de la Asamblea de Madrid que la Mesa del Senado, en sesión de 1 de junio de dicho año, acordó no admitir a trámite la propuesta de esta candidatura, por entender que no cumplía “el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función, previsto en los artículos 158.2 de la Constitución y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”. En el mismo escrito se comunicaba que, “de conformidad con lo dispuesto en el art. 184.4 RS, al no haber sido admitida a trámite la mencionada propuesta, la Asamblea podrá presentar un nuevo candidato”. Por oficio del Presidente del Senado, de 8 de junio de 2010, se rectificó el error material advertido en dicho Acuerdo consistente en la cita del art. 158.2 CE en vez de la del art. 159.2 CE.

d) La Mesa de la Asamblea de Madrid, en reunión de 21 de junio de 2010, acordó reiterar la candidatura presentada al Senado para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, integrada por don Enrique López y López y otra persona, y solicitar a la Mesa del Senado la reconsideración de la inadmisión acordada.

La solicitud de reconsideración se fundaba en los siguientes tres motivos: la falta de motivación del Acuerdo de la Mesa del Senado de 1 de junio de 2010; la no apertura de una fase de alegaciones previas a la adopción de dicho Acuerdo y el hecho de que tal Acuerdo supone una quiebra de la normativa de la Asamblea de Madrid reguladora de la presentación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional.

e) El día 8 de julio de 2008 se recibió en la Asamblea de Madrid escrito remitido por el Presidente del Senado comunicando el Acuerdo adoptado por la Mesa del Senado el 6 de julio de 2010, por el que se desestimó la solicitud de reconsideración formulada por la Mesa de la Asamblea de Madrid, ratificó su Acuerdo de 1 de junio de 2010, y dio por concluido el trámite de proposición de nuevo candidato por haber transcurrido el plazo otorgado para ello.

3. En la fundamentación jurídica de la demanda de amparo se invoca, frente a los acuerdos recurridos, la vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE).

a) Se afirma en la demanda que la Asamblea de Madrid se encuentra legitimada para interponer recurso de amparo de conformidad con lo dispuesto en el art. 46.1 a) LOTC. Se argumenta al respecto que este Tribunal ha reconocido ciertos derechos fundamentales a las personas jurídicas (derecho al honor; derecho a la tutela judicial efectiva) y, en concreto, la titularidad del derecho de acceso a los cargos públicos se ha reconocido tanto a “personas físicas o jurídicas” (STC 23/1985, de 6 de marzo, FJ 3), extendiéndose también a los grupos parlamentarios (SSTC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1). A partir de estas premisas, es evidente la legitimación de la Asamblea de Madrid para ser parte activa en un recurso de amparo para la defensa de sus derechos que son además derechos de sus miembros. En efecto, de modo análogo a los grupos parlamentarios, las Asambleas autonómicas pueden asumir la representación institucional de sus parlamentarios en un supuesto como el que nos ocupa en el que la Cámara asume una facultad de propuesta. Las facultades de propuesta atribuidas a las Asambleas autonómicas no dejan de ser parte del ius in officium de los parlamentarios que las integran, de manera que estas Cámaras al accionar en amparo están defendiendo al mismo tiempo los derechos de sus Diputados, los cuales tienen, indudablemente, legitimación activa para interponer un recurso de amparo si estiman vulnerados los derechos que les corresponden conforme al art. 23.2 CE.

En fin, la propia Mesa del Senado, en una interpretación compatible con la argumentación expuesta, ha reconocido a la Asamblea de Madrid legitimación para instar la solicitud de reconsideración del art. 36.2 del Reglamento del Senado (RS) contra el Acuerdo de 1 de junio de 2010, pese a que en principio el citado precepto únicamente reconoce como legitimados a los Senadores y a los grupos parlamentarios. Por tanto, del mismo modo que no se discutiría la legitimación de un grupo parlamentario para interponer un recurso de amparo contra la desestimación de la reconsideración acordada por la Mesa del Senado, es indiscutible la que le corresponde a la Asamblea de Madrid en defensa de sus derechos.

b) En cuanto a la cuestión de fondo suscitada, se aduce, en primer término, que la potestad de la Mesa del Senado de decidir sobre la admisión de las candidaturas propuestas no es ilimitada, debiendo motivar las razones que determinen la inadmisión de una candidatura. Pues bien, el Acuerdo de 1 de junio de 2010 carece manifiestamente de la motivación adecuada, ya que se limita a trascribir el enunciado de los arts. 159.2 CE y 18 LOTC, sin que sea posible deducir la razón de la discrepancia con el criterio de la Asamblea de Madrid, a cuyo juicio el candidato don Enrique López y López cumplía con holgura los quince años a tenor del curriculum vitae presentado.

No obstante, en la demanda se admite, a tenor del acuerdo de la Mesa del Senado desestimatorio de la solicitud de reconsideración, la licitud de las motivaciones que consistan en la incorporación de informes emitidos por órganos técnicos o consultivos, pues se trata de un instrumento de economía procesal, que bien hecho no lesiona derecho material alguno. Ahora bien, el problema en este caso es que dichos informes no se han incorporado a las resoluciones recurridas ni han sido trasladados a esta Cámara, por lo que, aunque habrán cumplido su función de ilustrar a la Mesa del Senado, difícilmente pueden explicar al destinatario las razones de los acuerdos adoptados. Existe, por lo tanto, una “defectuosa comunicación parlamentaria”, que ocasiona una indefensión material a la Asamblea de Madrid, que ha impedido a ésta fundamentar sobre el fondo su disconformidad respecto al incumplimiento de quince años de ejercicio profesional apreciado por la decisión de la Mesa del Senado en su Acuerdo de 1 de junio de 2010.

No es posible aceptar una subsanación a la falta de motivación del Acuerdo de 1 de junio de 2010 por el posterior Acuerdo de 6 de julio de 2010, pues cuando la solicitud de reconsideración se resolvió ya había transcurrido el plazo abierto hasta el día 29 de junio de 2010 para que la Asamblea de Madrid pudiera haber optado por un nuevo candidato.

c) A continuación se analiza en la demanda la razonabilidad de la interpretación llevada a cabo por la Mesa del Senado del requisito para acceder a Magistrado del Tribunal Constitucional consistente en ser jurista de reconocida competencia “con más de quince años de ejercicio profesional” (art. 159.2 CE) “o en activo en la respectiva función” (art. 18 LOTC).

Tras referirse a la doctrina constitucional sobre el alcance de la facultad de las Mesas de las Cámaras de decidir sobre la admisibilidad y tramitación de las iniciativas parlamentarias, se afirma en la demanda que en aplicación de la misma la Mesa del Senado, para no lesionar el ius ut procedatur de la Asamblea de Madrid, sólo puede rechazar la candidatura propuesta cuando de manera estricta se produzca un incumplimiento de los requisitos reglados para adquirir la condición de Magistrado del Tribunal Constitucional, con independencia de la suerte que luego pueda correr en la Comisión de Nombramientos y en el Pleno del Senado.

Asimismo, después de trascribir el contenido de los arts. 159.2 CE y 18 LOTC y aludir a los trabajos parlamentarios de elaboración de este último precepto, se sostiene que no existe en el legislador orgánico voluntad de ampliar, endurecer o hacer más gravosos los requisitos del art. 159.2 CE para poder acceder a la condición de Magistrado del Tribunal Constitucional. En todo caso, de haberse intentando, en modo alguno sería posible tal pretensión por resultar una limitación del art. 23 CE, no sólo desprovista de todo apoyo constitucional, sino contraria a un precepto constitucional y, por tanto, inconstitucional. En este sentido ha de observarse que la Mesa del Senado integra en una sola frase lo que establece el art. 18 LOTC, cuando no puede entenderse así. Si el legislador hubiera querido referirse para todos los posibles candidatos a las dos condiciones hubiera utilizado en lugar de la disyuntiva “o” la copulativa “y”, lo que no hace.

d) Tampoco la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 1994, avala una interpretación tan restrictiva como la que ha llevado a cabo la Mesa del Senado al entender que la situación de servicio activo no es asimilable a la de servicios especiales y que el cargo de Vocal de Consejo General del Poder Judicial no es asimilable al ejercicio de la función jurisdiccional, vulnerando con esa interpretación el ius in officium de la Asamblea de Madrid y de sus Diputados. En primer lugar, porque el precepto entonces aplicable no hablaba de servicio activo o de servicios especiales, sino de “ejercicio efectivo de la profesión”, expresión que queda al margen de las situaciones administrativas reconocidas entonces y ahora en la carrera judicial y que, aunque podría avalar una interpretación como la sostenida en los Acuerdos recurridos, es diferente del régimen aplicable al caso que nos ocupa. Existe además otra razón para no entender aplicable a este supuesto aquel criterio jurisprudencial, como es que dicha Sentencia se pronunció sobre un hecho sucedido mucho antes de que se reformara la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) por la Ley Orgánica 19/2003, que redujo en gran medida para los Jueces y Magistrados los supuestos de servicios especiales (arts. 351 y 352 LOPJ).

e) Hay que ir, pues, a la regulación concreta de la Ley Orgánica del Poder Judicial acerca del servicio activo y los servicios especiales para determinar si se da o no la circunstancia apuntada por la Mesa del Senado. Tras reproducir en la demanda los arts. 349.1, 350.1 y 351 LOPJ, se afirma que, como resulta evidente, la regulación de los supuestos que dan lugar al pase a la situación de servicios especiales son netamente distintos de los que contempla, por ejemplo, el art. 87 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público. Se trata, en todo caso, de actividades directamente ligadas al ejercicio profesional del Derecho y, en muchas ocasiones, al propio ejercicio de la actividad jurisdiccional, como sucede en los supuestos de nombramiento como Presidente del Tribunal Supremo o Magistrado del Tribunal Constitucional o de los Tribunales Internacionales de Justicia. La interpretación de la Mesa del Senado choca así con el más elemental entendimiento de los requisitos del art. 159.2 CE e introduce una restricción injustificada, irrazonable y vulneradora no sólo de los derechos fundamentales de la Asamblea de Madrid o de sus Diputados, sino de aquellos ciudadanos, como el propio don Enrique López y López, que pudieran resultar excluidos de ser propuestos como candidatos. De seguirse el criterio de la Mesa del Senado podrían ponerse objeciones a aquellos Magistrados en servicio activo pero que no realicen labores jurisdiccionales, como serían los Jueces del Registro Civil que se dediquen exclusivamente a esas funciones, pues es inequívoca su naturaleza administrativa, o los Jueces decanos que estén exentos de actividad jurisdiccional (art. 166 LOPJ), pues las labores de estos últimos se acercan a la tarea de gobierno en materia judicial que compete de manera suprema al Consejo General del Poder Judicial.

En definitiva, tras la reforma de 1997, la situación de servicios especiales de Jueces y Magistrados se configura de un modo absolutamente distinto al resto de los funcionarios públicos, de manera que resulta evidente que el tiempo pasado en esta situación habrá de equipararse al de servicio activo, solución que, desde luego, la LOPJ no prohíbe y que puede deducirse implícitamente de los arts. 354.2 y 343 LOPJ.

Como último argumento, meramente ad abundantiam, se aduce que no es posible entender que no hay ejercicio profesional en quien ha accedido al Consejo General del Poder Judicial, ya sea como Letrado, ya sea como Vocal, precisamente por su condición de Magistrado (arts. 145 y 146 LOPJ; 122.3 CE y 112.1 LOPJ).

Concluye el escrito de demanda, suplicando del Tribunal Constitucional su admisión y que, previos los trámites legalmente previstos, se dicte Sentencia estimatoria del recurso, en la que, con reconocimiento de la vulneración del derecho protegido en el art. 23.2 CE, se declare la nulidad de los acuerdos de la Mesa del Senado impugnados.

4. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 21 de octubre de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 n) LOTC y a propuesta de la Sala Segunda, acordó recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.

5. El Pleno, por providencia de 26 de octubre de 2010, acordó librar atenta comunicación al Senado, por conducto de su Presidente, fin de que a la mayor brevedad posible remitiese copia de los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y, una vez recibidos, oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días.

Por nueva providencia de 3 de noviembre de 2010 se tuvieron por recibidos del Senado los documentos del expediente núm. 725/000001, relacionados con los Acuerdos de la Mesa de dicha Cámara de 1 de junio y 6 de julio de 2010, y se acordó oír al Ministerio Fiscal por plazo de tres días, con traslado de copia de la demanda y de la documentación enviada por el Senado. Entre tal documentación constan, de un lado, los informes de la Secretaría General, en los que se detalla la argumentación de por qué los años de servicios especiales y de Vocal del Consejo General del Poder Judicial no deben computarse como servicio activo, y que sirvieron de base a la resolución de la Mesa del Senado. De otro lado, la certificación de servicios de don Enrique López López donde se desglosan los cargos desempeñados y las diversas situaciones administrativas de dicho candidato propuesto por la Asamblea de Madrid.

6. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 11 de noviembre de 2010, que, en lo sustancial, a continuación se resume.

a) El Ministerio Fiscal descarta una eventual extemporaneidad de la demanda de amparo, pues la tesis de la Asamblea de Madrid según la cual el dies a quo del plazo para interponer el recurso debe computarse a partir del día siguiente a la notificación del Acuerdo impugnado, ha sido admitida por este Tribunal en virtud del principio pro actione en el cómputo del plazo para interponer recurso de inconstitucionalidad (STC 48/2003, FJ 2). Ni siquiera sería necesario acudir a la invocación del art. 135.1 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) para estimar que la demanda de amparo ha sido promovida dentro de plazo (art. 85.2 LOTC).

Tampoco puede ser calificado como recurso manifiestamente improcedente, a los efectos de una eventual extemporaneidad de la demanda, la solicitud de reconsideración promovida por la Asamblea de Madrid contra el Acuerdo de la Mesa del Senado de 1 de junio de 2010, dada la novedad del procedimiento reglamentario de designación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional y la interpretación y aplicación llevada a cabo por la Mesa del Senado, que tramitó la referida solicitud de reconsideración. Por el contrario, en este caso su tramitación permite concluir que se ha agotado correctamente la vía parlamentaria previa.

b) El Ministerio Fiscal aprecia la falta de invocación en la vía parlamentaria previa del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE. En efecto, afirma en este sentido que una atenta lectura del escrito de solicitud de reconsideración de fecha 21 de junio de 2010 no permite constatar con la claridad que pretende la demandante dicha invocación. Ni existe una mención expresa al art. 23.2 CE, ni tan siquiera una referencia a su contenido esencial. Concurren, por lo tanto, serias dudas sobre la invocación previa del derecho fundamental cuya vulneración se alega en la demanda,

c) Tras realizar una síntesis sobre la normativa reguladora del procedimiento de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional a propuesta del Senado, el Ministerio Fiscal estima que en este caso no parece que concurra prima facie razón alguna que excluya del control de constitucionalidad las decisiones de la Mesa del Senado dictadas durante el procedimiento de selección y elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional. Conclusión que en su opinión avala la STC 49/2008 en cuanto admite que el Tribunal Constitucional puede controlar el concreto desarrollo de la participación autonómica en el proceso de elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional y si ese desarrollo respeta los límites constitucionales (fundamento jurídico 9). Aunque el Tribunal probablemente se estaba refiriendo al control abstracto de constitucionalidad del desarrollo reglamentario, no habría obstáculo alguno en admitir un control concreto por la vía del recurso de amparo frente a un acto o decisión concreta dictado por la Mesa del Senado en ejercicio de las facultades reglamentarias reconocidas en la medida en que aquel acto o decisión pudiera afectar a derechos fundamentales, sin que esta posibilidad pueda descartarse absolutamente a priori.

En este caso las decisiones impugnadas acordaron la inadmisión de una de las candidaturas a Magistrado del Tribunal Constitucional presentadas por la Asamblea de Madrid, por lo que no existe impedimento alguno en admitir su control constitucional por este Tribunal por la vía del art. 42 LOTC.

d) El Ministerio Fiscal se plantea a continuación la posible falta de legitimación de la Asamblea de Madrid como parte recurrente en amparo. Este Tribunal ha reconocido en reiteradas ocasiones a las personas jurídico-públicas la titularidad de algunos derechos fundamentales y la posibilidad de acudir a la vía de amparo en solicitud de protección de tales derechos (STC 175/2001, FFJJ 5 a 8). Por su parte, la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, suprimió el término “ciudadanos” del art. 41.2 LOTC, lo que responde a la idea de facilitar el acceso al recurso de amparo a las personas jurídicas, tanto privadas como públicas.

El análisis de la doctrina constitucional en relación con el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 CE) permite constatar que su titularidad se ha reconocido exclusivamente a los parlamentarios, considerados individualmente, o a los grupos parlamentarios en cuanto representantes institucionales de aquéllos (STC 74/2009, FFJJ 2 y 3). Pues bien, visto el contenido esencial del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE difícilmente puede reconocerse su titularidad a un órgano parlamentario, ya que precisamente el mismo protege a sus miembros o a los grupos parlamentarios, en el ejercicio legítimo de sus funciones representativas, frente a aquellos actos o decisiones emanados del propio órgano legislativo en cuanto limiten intolerablemente los derechos y facultades que tienen atribuidos y que les reconocen las propias normas internas de las Cámaras.

En este sentido, en el ATC 205/1990 no se reconoció legitimación activa a una persona jurídico- pública (Diputación Provincial) para ejercitar el recurso de amparo en relación con una supuesta vulneración del art. 23.2 CE. De admitirse que esta doctrina es aplicable a este caso, la consecuencia debería ser la inadmisión de la demanda de amparo promovida por la Asamblea de Madrid al no ser titular del derecho fundamental cuya vulneración invoca como fundamento de su pretensión, incurriendo por ello en la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 a), en relación con el art. 46.1 a), ambos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La conclusión alcanzada no parece que pueda resultar desvirtuada por la tesis sostenida en la demanda, según la cual la Asamblea de Madrid actuaría en representación institucional de todos sus miembros y en defensa del ius in officium de los parlamentarios que la integran. La equiparación de la Asamblea con los grupos parlamentarios resulta ciertamente discutible al tratarse de realidades jurídico-política distintas. Es altamente dudoso que la doctrina constitucional que reconoce legitimación a los grupos parlamentarios para interponer recursos de amparo en defensa de los derechos de sus miembros pueda ser de aplicación a una Asamblea parlamentaria considerada in totum, reconociéndole una función de representación de la totalidad de los parlamentarios que la integran. Además en este caso la demandante de amparo no ha acreditado que la decisión de acudir al Tribunal Constitucional por la vía del recurso de amparo haya sido adoptada y apoyada por la totalidad de los Diputados que forman parte de la Asamblea, extremo que le correspondía acreditar a los efectos de poder apreciar una eventual actuación por representatividad de todos los parlamentarios, como título que invoca para justificar su legitimación. De la documentación aportada con la demanda sólo resulta acreditado que en fecha 7 de octubre de 2010 el Pleno de la Asamblea de Madrid aprobó la propuesta de presentación de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional contra el Acuerdo de la Mesa del Senado de 6 de julio de 2010, sin que conste si dicha aprobación se llevó a cabo con el voto favorable de todos los parlamentarios o sólo de los pertenecientes a un determinado grupo parlamentario. No hay que olvidar que durante el trámite procedimental de designación de candidatos la propia Mesa de la Asamblea de Madrid, en su reunión de 21 de junio de 2010, decidió someter a reconsideración de la Mesa del Senado la inadmisión de la candidatura inicialmente propuesta no con el voto unánime de todos sus miembros, sino sólo por mayoría (4 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención). En estas circunstancias resulta altamente dudoso que la Asamblea de Madrid ostente la representación que se atribuye de todos los parlamentarios que la integran o, como mínimo, la justificación de dicha representatividad resultaría insuficiente a los efectos de reconocerle legitimación para invocar el derecho fundamental cuya vulneración se denuncia.

El hecho de que la Mesa del Senado haya otorgado legitimación a la Asamblea de Madrid para formular la solicitud de reconsideración contra su Acuerdo de 1 de junio de 2010 no es un factor decisivo para reconocer legitimación a la parte recurrente en el ámbito de un proceso constitucional como el presente. La atribución de legitimación, que no dejaba de plantear serias dudas, se concedió como consecuencia de una lectura flexible y favorable de la norma dada la novedad del trámite procedimental establecido en el art. 184 RS, pero difícilmente dicha legitimación por “afectación directa” puede proyectarse más allá del concreto trámite reglamentario para el que se reconoció y servir de título habilitante o de argumento favorable para ostentar legitimación en un recurso de amparo por la vía del art. 42 LOTC, pues sus fundamentos y premisas son radicalmente distintos.

e) El Ministerio Fiscal plantea si la facultad de proponer candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional que se atribuye a las Asambleas autonómicas forma parte del ius in officium de sus miembros y, por tanto, es susceptible de protección por la vía del art. 23.2 CE.

Tras reproducir el contenido de la Resolución de la Presidencia de la Asamblea de Madrid de 11 de septiembre de 2008 que regula el procedimiento para el ejercicio de la facultad de propuesta referida, el Ministerio Fiscal afirma que no se llega a comprender de qué manera la actuación de la Mesa del Senado pudo vulnerar el ius in officium de los parlamentarios de la Asamblea de Madrid, pues éstos en todo momento pudieron hacer uso de las facultades y del derecho de voto que la aludida resolución les reconoce. Con la comunicación por parte de la Presidencia de la Asamblea de Madrid al Presidente del Senado de los nombres de los candidatos designados concluye la participación del órgano autonómico en el proceso de elección de tales candidatos. De tal modo que una decisión ulterior de inadmisión de la candidatura por parte del órgano del Senado que tenga reglamentariamente asignada dicha función difícilmente puede conllevar una vulneración del art. 23.2 CE. La decisión de la Mesa del Senado de inadmitir una de las candidaturas propuestas no ha interferido en absoluto en el procedimiento de selección de dicho candidato con arreglo a la normativa dictada por la propia Presidencia de la Asamblea de Madrid, ni ha limitado o restringido la capacidad de decisión, a través del voto, que les concede a los parlamentarios dicha normativa. Así pues, la denuncia que hace la demandante de intromisión e impedimento ilegítimo en el ejercicio de sus funciones como consecuencia de la decisión de la Mesa del Senado estaría huérfana de todo fundamento consistente, serio y razonable.

Por otro lado, resulta altamente discutible que esa facultad de proposición de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional forme parte del ejercicio de la función legislativa o de control de la acción de Gobierno que corresponde a los miembros de la Asamblea de Madrid, en la medida en que sólo aquellos derechos o facultades forman parte del núcleo esencial de la función representativa que adquieren relevancia constitucional desde la óptica del art. 23.2 CE. Podría admitirse que, tras su reconocimiento legislativo, dicha facultad de propuesta de candidatos forme parte del estatus garantizado por el ius in officium de los parlamentarios de la Asamblea de Madrid, pero, en todo caso, no estaríamos ante una facultad integrante del núcleo fuerte de su función representativa susceptible de ser invocado frente a la acción legítima de otro órgano parlamentario como es el Senado, a través de las funciones asignadas a la Mesa de la Cámara. En otras palabras, esa función representativa se ejercitaría exclusivamente intra muros -esto es, ad intra- del propio órgano parlamentario del cual se es miembro, pero no podría, en ningún caso, proyectarse extra muros -esto es, ad extra- y condicionar la legítima actuación del Senado, en cuanto órgano parlamentario, pues las relaciones entre ambos están presididas por el principio de lealtad constitucional y de respeto mutuo a su respectiva autonomía parlamentaria.

No perteneciendo a ese núcleo esencial de la función representativa, carecería de relevancia constitucional a los efectos de su control por parte del Tribunal Constitucional.

f) Desde la perspectiva de los límites del control constitucional de las decisiones de las Mesas de las Cámaras (STC 177/2002, FJ 3), el Ministerio Fiscal entiende que en este caso la Mesa del Senado actuó con arreglo a las facultades de control que legítimamente tiene atribuidas [arts. 36.1 c) y 184.4 RS].

Dada la singularidad del procedimiento de elección de los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional no resulta correcto entender que la Mesa del Senado debía limitar su función de calificación y control a constatar la regularidad formal de la propuesta remitida, esto es, si la misma se había presentado en tiempo y forma y si iba acompañada de la documentación justificativa de los requisitos exigidos legalmente. Nada impedía que esa función de control pudiera extenderse también al cumplimiento de aquellos requisitos necesarios para poder ser elegido Magistrado del Tribunal Constitucional, siempre y cuando no representara un adelanto del juicio de oportunidad política de nombrar al candidato propuesto que corresponde en exclusividad al Pleno del Senado.

Eso fue precisamente lo que sucedió en este caso. La Mesa del Senado se limitó a controlar si el candidato propuesto cumplía con el requisito objetivo de tener más de quince años de ejercicio profesional exigido por el art. 159.2 CE, esto es, acotó su función de control de la candidatura a la capacidad de elegibilidad del candidato -su pertenencia a una determinada categoría profesional y su experiencia profesional por más de quince años-, sin entrar a valorar los méritos alegados, ni su competencia profesional -jurista de reconocida competencia-, ni a emitir un juicio de oportunidad política sobre su idoneidad como Magistrado del Tribunal Constitucional, esto es, si el candidato merecía o no la confianza institucional del Senado, aspectos estos últimos reservados a la Comisión de Nombramientos y al Pleno del Senado (STC 101/2008, FFJJ 5 y 10). La decisión de la Mesa del Senado se adoptó sobre la base de criterios técnicos-jurídicos y no políticos o de oportunidad. No hubo, por tanto, extralimitación en sus funciones reglamentarias ni usurpación de las funciones de elección definitiva propias del Pleno de la Cámara.

El control que también debe realizar la Asamblea autonómica sobre el cumplimiento por el candidato propuesto de los requisitos legalmente exigidos produce exclusivamente sus efectos en el marco de la decisión autonómica que le corresponde, pero no parece que pueda proyectar efecto alguno en el ámbito de la decisión propia del Senado, ni condicionar, aunque sea de forma indirecta, el Acuerdo que la propia Mesa del Senado pueda adoptar al respecto. Incluso no sería desacertado concluir que la nueva regulación del art. 16.1 LOTC ha producido de facto una intensificación de los controles de idoneidad de los candidatos con la finalidad de que los finalmente elegidos por el Senado reúnan un perfil de excelencia jurídica absolutamente necesario para ocupar un cargo de tanta responsabilidad como es el de Magistrado del Tribunal Constitucional. Ad abundantiam, parece oportuno recordar que la reforma legislativa del art. 16.1 LOTC no ha supuesto una modificación de la competencia exclusiva que tiene el Senado de elegir a los candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional. La participación autonómica debe situarse en un contexto parlamentario de colaboración institucional, aunque limitado a la presentación de candidaturas, sin capacidad de decisión ni de afectación a la competencia exclusiva del Senado.

Si la previsión de participación autonómica del art. 16.1 LOTC no vulnera el derecho que a los Senadores reconoce el art. 23.2 CE (STC 49/2008, FJ 7), en mayor medida el ejercicio legítimo de las facultades que el Senado tiene encomendadas para la elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional difícilmente podría vulnerar el ius in officum que invoca la demandante de amparo como sustento nuclear de su pretensión de amparo.

Por otra parte, un examen del contenido de las decisiones de la Mesa del Senado permite descartar radicalmente el vicio de ausencia de motivación que se denuncia. El Acuerdo de 1 de junio de 2010 identificó con precisión la causa o motivo por el cual había inadmitido la candidatura, consistente en que el candidato propuesto no cumplía con el requisito relativo a tener más de quince años de ejercicio profesional o en activo en su respectiva función, mencionando expresamente los arts. 159.2 y 18 LOTC como sustento normativo de la decisión. Por tanto, no se le impidió a la Asamblea de Madrid conocer la razón de la inadmisión de la candidatura por lo que ninguna indefensión material se causó a la demandante de amparo. Si atendemos además a los antecedentes fácticos, se puede constatar que previamente la Mesa de la Cámara había solicitado de la Asamblea de Madrid que complementara la documentación relativa a uno de los candidatos propuestos, aclarando determinados puntos, concretamente el tiempo que había desempeñado el cargo de Vocal del Consejo General del Poder Judicial y la situación administrativa en la que había quedado en la carrera judicial. Frente a esta solicitud de aclaración nada adujo la demandante de amparo, limitándose a remitir la documentación adicional solicitada. En este momento la recurrente tuvo pleno conocimiento de que la documentación inicialmente aportada resultaba incompleta para acreditar los requisitos exigidos legalmente y, singularmente, el relativo al tiempo de ejercicio profesional como Juez o Magistrado del candidato propuesto, pues así le fue solicitado por vía aclaratoria por el Senado.

Aun admitiendo a efectos meramente dialécticos que fuera excesivamente escueta la inicial decisión de 1 de junio de 2010, el ulterior Acuerdo de 6 de julio de 2010 cumpliría ampliamente con las exigencias de motivación como permite apreciar su lectura.

Así pues, constatado que las decisiones de la Mesa del Senado se dictaron en ejercicio legítimo de las funciones atribuidas reglamentariamente y con escrupuloso respeto al procedimiento previsto, estando además suficientemente motivadas, debe decaer cualquier tipo de control por parte de este Tribunal en aras al respeto del principio de autonomía parlamentaria (SSTC 242/2006, FJ 6, y 89/2005, FJ 5).

g) El Ministerio Fiscal aborda a continuación la razonabilidad constitucional de la interpretación que ha hecho la Mesa del Senado de la no concurrencia del requisito de tener más de quince años de ejercicio profesional (arts. 159.2 CE y 18 LOTC), según la cual, una vez descontados los periodos en que el candidato se hallaba en situación de servicios especiales, el tiempo de ejercicio profesional o en activo no alcanzaría el referido límite temporal de más de quince años.

Cualquiera que sea la opción interpretativa más correcta desde el punto de vista de la legalidad aplicable (LOPJ y Reglamento 1/1995, de la carrera judicial), lo cierto es que la tesis sostenida por la Mesa del Senado -sustentada en la no equiparación de la situación de servicios especiales a la de servicio activo y que la función que desarrollan en el Consejo General del Poder Judicial sus Vocales no es asimilable a la función jurisdiccional- no puede calificarse en absoluto de irrazonable o arbitraria, como sostiene la recurrente. Por el contario, dicha tesis tiene un sólido fundamento jurídico y está construida sobre unas bases metodológicas inobjetables, fruto de un previo análisis de la normativa aplicable, de los antecedentes parlamentarios y de la doctrina jurisprudencial y científica existente sobre la materia. Aunque no sea la única interpretación posible desde el plano jurídico, sí cumple con el canon de razonabilidad constitucionalmente exigible.

El debate técnico-jurídico sobre el cumplimiento o no por el candidato propuesto del requisito de tener más de quince años de ejercicio profesional no rebasa el ámbito de la mera interpretación jurídica de la legalidad ordinaria y, por tanto, desde esta óptica de análisis carecería de relevancia constitucional. El Tribunal Constitucional, una vez constatada la razonabilidad de la interpretación legal, no puede situarse en el mismo plano de análisis que correspondería, por ejemplo, a la Sala Tercera del Tribunal Supremo (STS de 28 de junio de 1994). Esto es, constatada que la decisión de la Mesa del Senado está motivada y que dicha motivación es razonable y no arbitraria, este Tribunal no puede sustituir a los órganos parlamentarios en la tarea interpretativa de las normas jurídicas que deben aplicar ni juzgar su acierto, pues el control que debe llevar a cabo es meramente de carácter externo (STC 242/2006 y ATC 342/2006).

El planteamiento que la demandante somete a la consideración de este Tribunal, absolutamente legítimo en cuanto a las bases de su discrepancia interpretativa, carece no obstante de significación constitucional y no amerita, desde el canon de razonabilidad constitucional, un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión sometida a debate, más aún cuando, como se ha tratado de demostrar, ninguna afectación, ni directa ni indirecta, se produce en el contenido esencial del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE.

Incluso si se ahonda en las circunstancias de hecho del caso sometido a la decisión de este Tribunal, sus antecedentes permiten constatar que la Asamblea de Madrid tuvo oportunidad de presentar su candidatura e incluso defenderla, frente a la inicial decisión de inadmisión, al tiempo que se les respetó también el trámite previsto de la presentación de nuevo candidato, haciendo uso de dicho trámite para reiterar la candidatura anterior. No parece que se haya producido ninguna afectación efectiva del derecho del art. 23.2 CE.

h) El Ministerio Fiscal se refiere por último a la eventual ausencia de especial trascendencia constitucional de la pretensión de amparo.

Tras reproducir la doctrina del ATC 272/2009 (FJ 1), afirma que la falta de apariencia de lesión del derecho del art. 23.2 CE haría innecesario el examen de la concurrencia de alguno de los criterios que, de conformidad con el art. 50.1 b) LOTC, determinarían que el contenido del recurso gozase de especial trascendencia constitucional. No obstante, dado que la parte recurrente ha cumplido la carga de justificar dicha especial trascendencia constitucional, analiza a continuación dicha argumentación a la luz de los criterios fijados en la STC 155/2009 para concluir que no parece en principio que ninguno de los argumentos invocados encaje en estos criterios. En todo caso, la apreciación última de la especial trascendencia constitucional del recurso corresponde a este Tribunal, por lo que habiéndose cumplido con la carga de su justificación será este Tribunal el que deba adoptar una decisión sobre la concurrencia o no de dicho requisito.

El Ministerio Fiscal concluye su escrito interesando se tengan por formulada las anteriores alegaciones y por despachado el trámite de audiencia conferido.

1. La Asamblea de Madrid interpone recurso de amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 1 de junio de 2010, por el que no se admite a trámite la propuesta de don Enrique López y López como candidato para la elección de Magistrados del Tribunal Constitucional, así como contra el posterior Acuerdo, de 6 de julio de 2010, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada contra el anterior Acuerdo, no se admite a trámite la ratificación de dicha candidatura y se da por concluido el trámite conferido a la Asamblea de Madrid para presentar nuevo candidato.

En la demanda se aduce que los acuerdos impugnados vulneran el derecho de la Asamblea de Madrid y de sus Diputados a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), al considerar que la Mesa del Senado ha llevado a cabo una interpretación irrazonable y desproporcionada por su rigorismo del requisito constitucional y legalmente exigido de que los miembros del Tribunal Constitucional sean “Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función” (arts. 159.2 CE). Por su parte, el art. 18 LOTC señala que “[l]os miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre ciudadanos españoles que sean Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función.” (art. 18 LOTC).

2. En relación con los requisitos procesales establecidos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la interposición del recurso de amparo constitucional, el Ministerio Fiscal cuestiona la legitimación de la Asamblea de Madrid para promover la presente demanda. Por su parte, la representación letrada de la Asamblea de Madrid afirma, sin embargo, que la legitimación de ésta deriva del art. 46.1 a) LOTC, al tratarse de “persona directamente afectada”, que la titularidad del derecho de acceso a los cargos públicos (art. 23.2 CE) la ostentan también las personas jurídicas y, en fin, que las Asambleas Legislativas, al igual que los grupos parlamentarios, pueden asumir la representación institucional de los Diputados que las integran.

La respuesta al interrogante de si la Asamblea Legislativa demandante ostenta o no legitimación para interponer este recurso de amparo ha de partir de lo dispuesto en el art. 162.1 b) CE, que confiere legitimación para recurrir en amparo a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”, y en el art. 46.1 a) LOTC, que otorga legitimación para interponer recurso de amparo en el caso del art. 42 LOTC a “la persona directamente afectada”. La relación entre los arts. 162.1 b) CE y 46.1 LOTC ha sido abordada por este Tribunal en una reiterada doctrina constitucional que postula una interpretación integradora de ambos preceptos, en el sentido de entender que las fórmulas del art. 46.1 LOTC complementan la del art. 162.1 b) CE, sin que aquéllas deban considerarse limitativas o restrictivas de ésta (STC 208/2009, de 26 de noviembre, FJ 2).

De acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), sólo lo ostentan, en sus distintas manifestaciones, los ciudadanos, como por lo demás resulta del tenor del propio precepto constitucional. El derecho de acceso a los cargos públicos representativos corresponde a los ciudadanos que, reuniendo los requisitos de capacidad, no estén incursos en causa de inelegibilidad. Las manifestaciones de este derecho relativas a la permanencia y al ejercicio de los cargos públicos representativos sólo corresponden “al grupo minoritario de ciudadanos a los que el resto de los mismos encomienda periódicamente el ejercicio de las diversas y plurales manifestaciones de la soberanía popular” (STC 71/1994, de 3 de marzo, FJ 6). En definitiva, se trata de un derecho uti cives, que se otorga a los ciudadanos en cuanto tales y, por consiguiente, a las personas individuales, no pudiendo reconocerse genéricamente a las personas jurídicas u otras entidades (SSTC 36/1990, de 1 de marzo, FJ 1 y 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4), ni en particular, en lo que interesa a este recurso de amparo, a las personas jurídico-públicas (STC 231/1998, de 1 de diciembre, FJ 1; ATC 201/2003, de 16 de julio).

Así pues, la Asamblea de Madrid, a los efectos de reconocerle legitimación en este recurso de amparo, no es titular del derecho de participación política (art. 23.2 CE).

3. Ahora bien, esta falta de titularidad del derecho fundamental invocado no implica que carezcan de legitimación para recurrir en amparo, al ser posible, como ya hemos tenido ocasión de señalar, la disociación entre la legitimación y la titularidad del derecho, pues el art. 162.1 b) CE reconoce legitimación para recurrir en amparo, además de al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal, a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo”. Se trata de determinar, por tanto, si la Asamblea Legislativa es titular de un interés legítimo en la defensa del derecho de participación política (art. 23.2 CE) de los miembros que integran la Asamblea de Madrid o de los Diputados que votaron a favor de la presentación de don Enrique López y López como candidato a Magistrado del Tribunal Constitucional, que le faculte para promover el presente recurso de amparo.

El concepto de interés legítimo, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, concurre en toda persona cuyo círculo jurídico pueda resultar afectado por la violación de un derecho fundamental, aunque la violación no se haya producido directamente en su contra, ya que en tales casos los recurrentes se encuentran, respecto de los derechos fundamentales invocados, en una situación jurídico- material que le confiere el interés legítimo que exige el art. 162.1 b) CE (SSTC 84/2000, de 27 de marzo, FJ 1, y 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4). Ahora bien, no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico (SSTC 13/2001, de 29 de enero, FJ 4, y 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 4; AATC 139/1985, de 27 de febrero; 58/2000, de 28 de febrero, y 206/2006, de 3 de julio). Con base en esta noción de interés legítimo, el Tribunal Constitucional ha admitido la legitimación para recurrir en amparo a entes que, sin perjuicio de no ser titulares del derecho fundamental invocado, pueden también actuar en representación de intereses legítimos de personas que por sí mismas tienen legitimación. Así, se ha admitido la legitimación de los sindicatos y de las asociaciones cuyo fin estatutario sea el de velar por el respeto y fomento de determinados derechos y libertades o que coincidan con los intereses profesionales de sus miembros (SSTC 31/1984, de 7 de marzo, FFJJ 4 y 7; 180/1988, de 11 de octubre, FJ 2, y 47/1990, de 20 de marzo, FJ 2) y también de los partidos políticos respecto de los integrantes de sus candidaturas electorales (STC 298/2006, de 23 de octubre, FFJJ 4 y 5). En el concreto ámbito parlamentario, una reiterada doctrina constitucional viene reconociendo a los grupos parlamentarios, en tanto que ostentan la representación institucional de los miembros de las Cámaras que los integran, capacidad procesal ante el Tribunal Constitucional para defender eventuales vulneraciones de derechos fundamentales de sus miembros que tengan relación con el ejercicio de su cargo representativo (por todas, SSTC 81/1991, de 22 de abril, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4, y 361/2006, de 18 de diciembre). Como se recuerda en la última de las Sentencias citadas esa representación y capacidad procesal reconocida a los grupos parlamentarios no constituye una excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con que este Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no sólo la posee la persona directamente afectada, sino también aquellos entes que representan intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación.

Pues bien, en este caso no se advierte que la Asamblea Legislativa recurrente ostente un interés en sentido propio, cualificado o específico, en relación con el derecho fundamental supuestamente vulnerado y con su preservación, cuya titularidad corresponde a cada uno de los miembros que la integran. No cabe apreciar en aquélla más intereses que los que ostenta todo órgano de naturaleza pública en la defensa de sus actos y de las facultades en las que éstos se sustentan, lo que resulta a todas luces claramente insuficiente para reconocerle legitimación activa para la interposición del presente recurso de amparo, pues este proceso constitucional, como tenemos declarado, no es una vía para la defensa por los poderes públicos de sus actos y potestades, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y la eventual depuración de aquellos actos en defensa de la libertad y de los derechos de los ciudadanos (STC 240/2001, de 18 de diciembre, FJ 2; AATC 135/1985, de 27 de febrero, y 139/1985, de 27 de febrero). La legitimación que importa en este proceso -recurso de amparo- no es, en otras palabras, la que pudiera ostentar la Asamblea Legislativa en orden a la defensa de sus actos y potestades frente a decisiones de otro poder público a través de los mecanismos procesales que en su caso pudieran preverse a tal fin, pero cuya existencia no es constitucionalmente exigible (AATC 340/1993, de 15 de noviembre, y 515/2005, de 19 de diciembre). Es, estrictamente, la legitimación para la defensa a través de un proceso de amparo constitucional del derecho de participación política (art. 23.2 CE), derecho cuya titularidad corresponde exclusivamente a cada uno de los miembros que la integran.

En este sentido, no puede aceptarse la subsunción de la Asamblea Legislativa, foro de confluencia de las distintas opciones políticas representativas de diversidad de intereses, en la categoría de entes o entidades que ostenten la representación y, en consecuencia, puedan actuar en tal condición, de los Diputados que la integran o incluso sólo de quienes votaron a favor de la propuesta elevada al Senado. La Asamblea es un órgano público que tiene conferidas competencias y facultades públicas, en cuya defensa, como ya se ha dicho, puede activar los mecanismos que el ordenamiento jurídico disponga a tal fin, pero en modo alguno tiene conferida la representación institucional de los Diputados que forman la Cámara en el ejercicio de su cargo representativo. En otras palabras, la Asamblea no ostenta la representación de los intereses legítimos de los Diputados, sea de todos, sea de los que votaron a favor de la propuesta de candidatos presentada en el Senado, que le permita invocar un interés legítimo en defensa, en este caso, del ejercicio de un derecho fundamental, el ejercicio del derecho al cargo (art. 23.2 CE), cuya titularidad corresponde individualmente a cada Diputado.

En modo alguno puede pretenderse como se viene a hacer en la demanda, porque carece de todo fundamento, una equiparación, a los efectos que ahora interesan, entre las Asambleas Legislativas, titulares de potestades públicas, y los grupos parlamentarios, que no son sino agrupaciones temporales de Diputados para la más ordenada organización y desarrollo de la actividad parlamentaria; en definitiva, para el ejercicio del cargo del que son titulares sus integrantes.

Y, en fin, el hecho de que la Mesa del Senado haya otorgado legitimación a la Asamblea de Madrid para formular solicitud de reconsideración contra el Acuerdo de 1 de junio de 2010 no puede proyectarse, como el Ministerio Fiscal pone de manifiesto en su escrito de alegaciones, más allá del concreto trámite reglamentario para el que se confirió aquella legitimación, sin que pueda servir de título habilitante para reconocerle legitimación en el proceso de amparo.

Ha de apreciarse, por tanto, la falta de legitimación de la Asamblea Legislativa demandante para interponer el presente recurso de amparo y, en consecuencia, constatar el incumplimiento del requisito que establecen los arts. 162.1 b) CE y 46.1 a) LOTC, lo que hace improcedente cualquier otro pronunciamiento.