Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 15 de octubre de 2010, el Abogado del Estado, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad respecto del art. 130.4, en conexión con el art. 130.1 b) de la Ley de las Cortes Valencianas 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana. En el escrito de demanda se deja hecha invocación expresa del art. 161.2 CE y del art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y se aducen los motivos de impugnación del precepto legal autonómico controvertido.

Así, comienza el Abogado del Estado señalando que el recurso se ha interpuesto dentro del plazo de tres meses establecido al efecto por el art. 33 LOTC. En este caso la Ley autonómica se publicó en el “Diari Oficial de la Comunitat Valenciana” núm. 6310, de 14 de julio de 2010, de modo que, conforme a la doctrina recogida en la STC 48/2003, de 12 de marzo, es lícito hacer del día siguiente a la publicación (15 de julio de 2010) el dies a quo para el cómputo del plazo, que en tal caso finalizaría el 15 de octubre de 2010, fecha en la que se formalizó la interposición del recurso de inconstitucionalidad.

Dicho esto, reproduce el contenido de los arts. 130.1 b), que reconoce el derecho del personal funcionario a la “excedencia voluntaria por cuidado de familiares” para “atender al cuidado de cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida”, y 130.4, que concreta los efectos de esta situación administrativa señalando que el tiempo de permanencia en ella “será computable a efectos de antigüedad, promoción profesional y derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable”, de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana. Para el Abogado del Estado, estamos ante la “extensión de una situación administrativa básica [que] tiene graves consecuencias en el régimen de la Seguridad Social, en cuanto el tiempo de permanencia en esta situación de excedencia voluntaria se computa a los efectos de la obtención de los ‘derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable’, contradiciendo la legislación estatal dictada al amparo del artículo 149.1.17 de la Constitución”. De donde infiere que los incisos “cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida” del art. 130.1 b), y “derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable”, del art. 130.4, siempre de la Ley autonómica 10/2010, representan “una grave ruptura de la llamada caja única de la Seguridad Social”.

Seguidamente, el Abogado del Estado lleva a cabo una pormenorizada exposición de la doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional respecto de la distribución de competencias en materia de Seguridad Social (arts. 149.1.17 CE y 54.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana) y régimen estatutario de los funcionarios públicos (arts. 149.1.18 CE y 50.1 del texto estatutario). Respecto de este último título competencial, el Abogado del Estado hace hincapié en que, conforme a la doctrina de la STC 1/2003, las situaciones administrativas que puedan darse en la carrera funcionarial, forman parte de la expresión “régimen estatutario de los funcionarios públicos”, materia en la que al Estado corresponde el dictado de la legislación básica, ahora concretada en los arts. 85 y ss. de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público.

Se concretan a continuación las razones en las que se fundamenta el juicio de inconstitucionalidad de los incisos de los apartados del art. 130 de la Ley autonómica específicamente impugnados en este proceso.

Así, por lo que hace al art. 130.4, el Abogado del Estado apunta que a su través se implican fondos de la caja única de la Seguridad Social, generando obligaciones a cargo del sistema nacional “para aumentar el ámbito de cobertura de los funcionarios residentes en una Comunidad Autónoma frente a los del resto del territorio nacional”, a los que sería de aplicación el art. 89.2 de la Ley del estatuto básico del empleado público, conforme al cual el tiempo de excedencia voluntaria por interés particular —situación administrativa a la que debieran acogerse—, no les sería computable a efectos de los “derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación”. En opinión del Abogado del Estado, esta forma de proceder iría en contra de la doctrina establecida en la STC 239/2002, pues el legislador autonómico puede decidir aplicar fondos propios para atender a determinadas necesidades en ejercicio de su competencia en materia de asistencia social, pero no puede generar nuevas obligaciones a un tercero, en este caso la Seguridad Social, afectando con ello los fondos de su caja única.

Con respecto al art. 130.1 b), señala el Abogado del Estado que este precepto amplía el ámbito subjetivo de la situación de excedencia por cuidado de familiares respecto del previsto con carácter básico por el art. 89 de la Ley 7/2007, vulnerando con ello las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. En apoyo de su tesis invoca expresamente el dictamen del Consejo de Estado 2124/2010, emitido por la Comisión Permanente en sesión celebrada el 14 de octubre de 2010. Igualmente cita la doctrina resumida en la STC 8/2010, de 27 de abril, FJ 2, en relación con la inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la que, siempre a juicio del Abogado del Estado, incurre el precepto legal autonómico impugnado. Al respecto apunta que el art. 89.4 de la Ley 7/2007 cumple los requisitos formales y materiales para ser considerado básico: su declaración como tal figura en la disposición final primera de la Ley y ha de reputarse materialmente básico “puesto que el mismo incide de manera frontal en la regulación de un ámbito verdaderamente nuclear del ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’: la ordenación de las situaciones administrativas [SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c); 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8, y 1/2003, FJ 2].” En especial, apunta que “pocas dudas puede haber sobre el carácter básico [del precepto] que contiene la enumeración de aquellas personas cuyo cuidado permite a los funcionarios de carrera acceder a esta situación administrativa y que deben ser los mismos en todo el territorio nacional, sin que por tanto su concreción pueda quedar diferida a la esfera del desarrollo normativo de lo básico que corresponde a las Comunidades Autónomas.” Ciertamente, el art. 85.2 de la Ley del estatuto básico del empleado público contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas regulen otras situaciones administrativas, distintas de las establecidas en la Ley 7/2007, pero en este caso no se trata de la creación de una nueva figura sino de la ampliación del ámbito subjetivo de otra ya existente. A mayor abundamiento, se indica que el legislador autonómico puede crear nuevas situaciones cuando concurran los requisitos del art. 85.2 de la Ley 7/2007, “pero no puede extender a una categoría de sujetos distinta de la contemplada con carácter básico los beneficios de una determinada situación básica”. A ello añade que la cuestión reviste especial gravedad “cuando los beneficios que se pretende extender afectan a la caja única de la Seguridad Social”.

Por las razones expuestas, interesa el pronunciamiento de una Sentencia estimatoria del recurso, que declare la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1 b) y 4 del art. 130 de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana.

2. Mediante providencia de 3 de noviembre de 2010, el Pleno de este Tribunal adoptó los siguientes acuerdos: admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado” para terceros; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Comunitat Valenciana”, lo que se llevó a efecto en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 276, de 15 de noviembre de 2010, y en el “Diari Oficial de la Comunitat Valenciana” núm. 6399, de 17 de noviembre de 2010.

3. Por escrito de 16 de noviembre de 2010, el Presidente del Senado dio traslado del acuerdo adoptado ese mismo día por la Mesa de la Cámara dando por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. El 19 de noviembre de 2010 se recibió en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito de la Directora General de los servicios contenciosos de la Abogacía general de la Generalitat Valenciana solicitando una prórroga del plazo conferido para formular alegaciones.

Esta petición fue estimada por providencia del Pleno de 23 de noviembre de 2010, que prorrogó en ocho días más el plazo concedido por el proveído del anterior día 3.

5. Por escrito de 17 de noviembre de 2010, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo adoptado ese mismo día por la Mesa de la Cámara dando por personada la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. El 3 de diciembre de 2010 formuló alegaciones el Letrado de las Cortes Valencianas, en representación de la Cámara autonómica.

a) El escrito se abre con la precisión de que la impugnación del art. 130.4 de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana “se efectúa en la medida en que en lo dispuesto en el art. 130.1 b) pueda apreciarse alguna infracción constitucional”, quedando fuera de toda duda, en otro caso, su constitucionalidad.

b) Tras hacer referencia a los títulos competenciales que concurren en este caso y la doctrina constitucional dictada al respecto, la representación procesal de las Cortes Valencianas expone las razones que le llevan a defender que el art. 130.1 b) de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana respeta el art. 149.1.18 CE y la legislación básica estatal en la materia. Exposición que comienza con el reconocimiento de que el art. 89.4 de la Ley del estatuto básico del empleado público es una norma básica “que reúne los requisitos formales y materiales para establecer que tiene ese carácter”, en particular a la luz de la doctrina constitucional sintetizada en la STC 31/2010, FJ 82. Ahora bien, admitido el carácter básico del precepto legal estatal, cabe preguntarse si no le queda al legislador autonómico otra opción que la de atenerse a su estricta reiteración, o si puede llevar a cabo algún tipo de desarrollo.

En este caso, la parte actora defiende que el precepto legal básico excluye al cónyuge o pareja de hecho porque éste no forma parte de la familia al no encontrarse en relación de parentesco, según se infiere del Código civil. Recuerda, a este respecto el Letrado parlamentario autonómico, que la regulación del parentesco se encuentra en el capítulo relativo a la sucesión intestada (arts. 915 y ss. del Código civil), apareciendo la referencia al cónyuge en el siguiente capítulo, relativo al orden de suceder según las diversas líneas, con una sección específica frente a las secciones relativas a la línea descendente y la línea recta ascendente (art. 943, asimismo del Código civil). Para el Letrado de las Cortes Valencianas no parece lo más adecuado desde la perspectiva de la seguridad jurídica hacer uso no solo de conceptos jurídicos acuñados para otra materia sino también del contexto normativo en que esos conceptos se elaboraron. Alude a este respecto, y con mención expresa del ATC 47/2004, FJ 6, a los contornos difusos que hoy ofrece la noción de familia, que no queda circunscrita al estrecho marco de quienes se encuentran ligados por matrimonio o son pareja de hecho.

El art. 89.4 de la Ley del estatuto básico del empleado público identifica como finalidad de la excedencia voluntaria que regula el cuidado de “familiares” que se encuentran en determinadas circunstancias, y a fin de evitar cualquier atisbo de indeterminación, acota el alcance del concepto trazando un círculo de posible expansión de lo que entiende por “familiares”, cuyo límite externo se sitúa en el “segundo grado inclusive de consanguinidad o afinidad”. Todos aquellos familiares que queden dentro del círculo pueden justificar el disfrute de esta modalidad de excedencia voluntaria y entre ellos los familiares que no guardan entre sí un grado de parentesco, como son los cónyuges o parejas de hecho, insertos en el propio ámbito de la familia. El art. 130.1 b) de la Ley autonómica “lo que hace es explicitar, precisar cuáles pueden ser esos familiares que se encuentran dentro del círculo establecido por la legislación básica, evitando confusiones como la que origina precisamente la formalización de esta demanda”.

La regulación de esta modalidad de excedencia tiene su origen en la Ley 3/1989, de 5 de noviembre, que únicamente se refería al cuidado de hijos, extendiéndose a los demás familiares por la Ley 39/1999, de 5 de noviembre. El texto resultante de esta última Ley es el que ahora figura en el art. 89.4 de la Ley del estatuto básico del empleado público. Recuerda la representación de las Cortes Valencianas que el propósito de la reforma de 1999 era facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral y avanzar en la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, por lo que lo razonable es entender que el cónyuge está comprendido en el ámbito de aplicación de la base estatal. Así vendría a confirmarlo la práctica seguida por la propia Administración del Estado al aplicar el texto de la Ley 39/1999, como demostraría la respuesta de la comisión superior de personal de 22 de noviembre de 2000, de la que se aporta referencia junto con el escrito de alegaciones.

c) Sostiene la representación de las Cortes Valencianas que el art. 130.4 de la Ley autonómica respeta la competencia estatal del art. 149.1.17 CE y la legislación básica dictada al amparo de la misma. En este sentido rechaza que quiebre el principio de unidad de caja un precepto legal de literalidad idéntica a la base estatal. Tampoco comparte la tesis, defendida por el Abogado del Estado en el escrito rector de este proceso, de que la Comunidad Autónoma debiera haber regulado los efectos de la excedencia voluntaria desde la competencia en materia de “asistencia social”, puesto que “no parece que la excedencia para el cuidado de familiares se pueda incardinar en el concepto de asistencia social, ni en un sentido amplio, ya que la finalidad que se persigue es la conciliación de la vida familiar, distinta de la que puede tener la asistencia social”.

Desde otra perspectiva, se apunta que la referencia contenida en el inciso controvertido al “régimen de Seguridad Social que les sea aplicable” debe entenderse hecha a la norma dictada por el legislador competente, el estatal, quien ostenta la capacidad y responsabilidad para delimitar la extensión del régimen de Seguridad Social. La impugnación del precepto legal autonómico podría prosperar únicamente si la expresión “que les sea aplicable” no existiera, pero su inclusión en la Ley es una clara manifestación de la subordinación del legislador valenciano a la norma dictada en ejercicio de la competencia reconocida al Estado por el art. 149.1.17 CE.

Por las razones ahora resumidas, se interesa la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad. Por otrosí la representación de las Cortes Valencianas formuló alegaciones en defensa del levantamiento de la suspensión de la vigencia y efectos de los preceptos legales controvertidos.

7. El 20 de diciembre de 2010 evacuó el trámite de alegaciones la representación de la Generalitat Valenciana, quien solicitó asimismo la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.

La Letrada autonómica entiende que el marco jurídico aplicable a la presente controversia está integrado por las siguientes disposiciones: artículos 10, 39 y 96 de la Constitución; 50.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; 89 de la Ley del estatuto básico del empleado público y el propio art. 130 de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana. Tras ello y en respuesta al dictamen del Consejo de Estado núm. 2124/2010, de 14 de octubre, sostiene que la interpretación que debe darse al término “familiar” o “pariente” ha de ser más amplia que el concepto estricto que figura en los arts. 915 a 919 del Código civil. “De lo contrario”, añade, “la legislación básica contravendría el propio artículo 39 de la CE citado en nuestro fundamento primero, y el principio imperante de conciliación de la vida familiar”. Es por ello que defiende que la norma autonómica no contradice la base estatal sino que la explicita o clarifica. Esta es, por lo demás, la interpretación que ha hecho la comisión superior de personal de la Administración del Estado en la respuesta de 22 de noviembre de 2000.

Al dar respuesta concreta a la impugnación del art. 130.1 b) de la Ley autonómica, se recuerda que, conforme al art. 4.1 b) de la Ley 30/1992, al ejercer sus competencias las Administraciones deben ponderar la totalidad de intereses públicos implicados, también aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones públicas. Para la Letrada autonómica, la lectura del precepto básico auspiciada en el escrito rector de este proceso no resulta adecuada y postula “otra interpretación sobre el mismo precepto más acorde con la voluntad del legislador, con la realidad social del momento y con la propia Constitución y los tratados internacionales sobre protección a la familia, e integrantes del ordenamiento jurídico, además de toda la legislación que avala y promueve la conciliación de la vida familiar”. La lectura que el Abogado del Estado hace del art. 89.4 de la Ley 7/2007 invita a pensar que es ésta la norma realmente contraria a la Constitución al excluir de la protección a los cónyuges, “verdaderos artífices del núcleo familiar”. Frente a ello, la norma autonómica plasmaría, al decir de la Letrada de la Generalitat Valenciana, la interpretación más acorde con el marco jurídico imperante y, por consiguiente, no debiera propugnarse su inconstitucionalidad. La opinión de la comisión superior de personal de la Administración General del Estado respaldaría este parecer. En apoyo de esta misma interpretación se aducen los arts. 9.2 y 39 CE en el marco de “las nuevas relaciones surgidas en el contexto familiar y la incorporación de la mujer al trabajo” que “requieren potenciar todas las medidas que vayan encaminadas a conseguir la conciliación de la vida familiar y el trabajo”. Como ejemplo de ese intento de conciliación se cita la Ley 39/1999, de 5 de noviembre.

Seguidamente la Letrada autonómica formula algunas consideraciones acerca del concepto de familia desde la óptica del Derecho internacional y del Derecho de la Unión Europea. Para ella, a partir de la lectura de los arts. 16 de la Declaración universal de los derechos humanos, 23 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, 16 de la Carta social europea y 7 y 9 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea “no puede entenderse una exclusión del cónyuge o de la pareja de hecho como miembro integrante de la familia y sujeto de protección”. Esta conclusión hallaría fiel reflejo en diversas normas del Derecho interno, entre ellas la regulación del deber de alimentos que figura en el art. 143 del Código civil. En cuanto al Derecho de la Unión Europea, recuerda la Letrada autonómica algunos extremos de la doctrina elaborada por el Tribunal de Justicia que permiten sustentar esa interpretación flexible y amplia del término “familia”.

Por otrosí la Letrada de la Generalitat Valenciana alega las razones sobre las que sustenta la petición de levantamiento de la suspensión de la vigencia y efectos de los preceptos legales impugnados en este proceso constitucional.

8. Por providencia de 21 de diciembre de 2010 se acordó dar un plazo de cinco días al Abogado del Estado para que expusiera lo que estimase pertinente respecto de las peticiones de levantamiento de la suspensión de los preceptos legales autonómicos controvertidos, formuladas por las representaciones procesales de las Cortes Valencianas y de la Generalitat Valenciana.

El 29 de diciembre de 2010 el Abogado del Estado evacuó el trámite conferido, interesando el mantenimiento de la suspensión, como efectivamente se acordó en el ATC 24/2011, de 3 de marzo.

9. Por providencia de diez de marzo de dos mil catorce, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el once del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.

1. El presente recurso de inconstitucionalidad tiene por objeto los apartados 1 b) y 4 del art. 130, rubricado “Excedencia voluntaria por cuidado de familiares”, de la Ley de las Cortes Valencianas 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana. En el primero de ellos se reconoce el derecho de los funcionarios comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley a un período de excedencia no superior a tres años “para atender al cuidado del cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida o familiar que se encuentre a su cargo, hasta el segundo grado inclusive de consanguinidad o afinidad o cualquier persona que, legalmente, se encuentre bajo su guarda o custodia que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida.” De acuerdo con el art. 130.4 de esta misma Ley, “el tiempo de permanencia en esta situación será computable a efectos de antigüedad, promoción profesional y derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable”.

El Presidente del Gobierno, parte actora en este proceso constitucional, denuncia que el art. 130.1 b) de la Ley autonómica contravendría la norma básica estatal, en este caso el art. 89.4 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP), toda vez que en la regulación que de la situación administrativa de excedencia por cuidado de familiares se hace en este precepto no estaría comprendido el cuidado del “cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida”. Impugna asimismo el art. 130.4 en la medida en que extiende a este supuesto de excedencia voluntaria, creado ex novo por el legislador autonómico valenciano, el beneficio del cómputo a efectos de derechos en el régimen de Seguridad Social aplicable.

En sus respectivas alegaciones, las representaciones procesales de las Cortes Valencianas y de la Generalitat Valenciana postulan la desestimación del recurso, al defender que el precepto legal autonómico controvertido no incorpora creación alguna, habiéndose limitado el legislador valenciano a hacer explícito aquello que estaría implícito en la base normativa estatal: la inclusión de los cuidados al cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida entre los supuestos que facultan el pase de los funcionarios públicos a la situación administrativa de excedencia voluntaria por cuidado de familiares.

2. Una vez expuestas sintéticamente las posiciones de las partes que se enfrentan en este proceso, conviene realizar algunas precisiones de orden procesal, antes de proceder al examen de la cuestión de fondo.

a) Únicamente la parte actora hace referencia a la posibilidad de que la interposición de este recurso de inconstitucionalidad pudiera incurrir en extemporaneidad, hipótesis que rechaza invocando la doctrina contenida en la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 2.

La Ley de las Cortes Valencianas 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana se insertó en el “Diari Oficial de la Comunitat Valenciana” núm. 6310, de 14 de julio de 2010 y el recurso se registró el 15 de octubre de 2010. De acuerdo con el art. 33.1 de la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional, “el recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley impugnado”. La literalidad del precepto deja abierta la posibilidad de situar el dies a quo para el cómputo del plazo en el día de publicación oficial de la norma con fuerza de ley impugnada (14 de julio de 2010), o en el día siguiente a dicha publicación (15 de julio de 2010). Si fuera lo primero, habríamos de decantarnos por la inadmisión del recurso toda vez que el plazo para su interposición finalizaba el 14 de octubre de 2010, un día antes de su presentación efectiva en el Registro General de este Tribunal. Si optamos por lo segundo, no cabría apreciar extemporaneidad del recurso, formalizado el último día hábil del plazo. Pues bien, al igual que hiciéramos en las SSTC 148/1991, de 4 de julio, FJ 2, y 48/2003, FJ 2, expresamente invocada por el Abogado del Estado en el escrito rector de este proceso, “hemos de entender, en virtud del principio pro actione a semejanza de lo que sucede con el cómputo de los plazos en el recurso de amparo, que el dies a quo es el siguiente al de la publicación oficial de la Ley y que, por lo tanto, el recurso se presentó dentro de plazo.”

b) En segundo lugar, cabe reseñar que la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana, ha sido objeto de varias reformas parciales que no han afectado en ningún caso a los preceptos que son objeto del presente recurso, los cuales mantienen su redacción original, lo que determina la subsistencia de la controversia planteada.

3. Los términos en que está formulado el presente recurso de inconstitucionalidad ponen de manifiesto que su objeto es, primordialmente, el inciso “cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida” del art. 130.1 b) de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana, toda vez que es en este inciso en el que se concreta la transgresión de la norma básica (art. 89.4 LEEP) en que, a juicio del actor, habría incurrido el legislador autonómico al extender la situación administrativa de excedencia voluntaria por cuidado de familiares a un supuesto distinto de los contemplados por el legislador básico estatal. Por derivación se impugna el inciso final del art. 130.4 de la Ley autonómica —“y derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable”—, que traslada esa extensión al ámbito de la Seguridad Social. En opinión del Presidente del Gobierno, lo primero supondría, una infracción de la competencia exclusiva sobre bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos reservada al Estado por el art. 149.1.18 CE, en tanto que lo segundo contravendría la competencia estatal sobre “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE).

De modo que nos encontramos aquí ante un supuesto de lo que hemos venido denominando inconstitucionalidad mediata o indirecta, esto es, un caso en el que la posible infracción constitucional no deriva de la incompatibilidad directa de las disposiciones autonómicas impugnadas con la Constitución sino de su eventual contradicción con el precepto básico estatal, en esta ocasión el art. 89.4 LEEP. En relación con la inconstitucionalidad mediata o indirecta, este Tribunal ha venido elaborando unas pautas metodológicas de análisis que se resumen en la consideración de que “para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa” [SSTC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3; 159/2012, de 17 de septiembre, FJ 2; 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 12; y 132/2013, de 5 de junio, FJ 8 b); en similares términos, SSTC 31/2006, de 1 de febrero, FJ 2; y 113/2010, de 24 de noviembre, FJ 2].

4. Comenzando por el análisis de la condición básica de la norma estatal con la que se ponen en contraste las disposiciones legales autonómicas impugnadas en esta litis, el art. 89.4 LEEP, debemos comenzar poniendo de manifiesto que es un extremo en el que coinciden todas las partes personadas en este proceso constitucional. Todas ellas convienen en que estamos ante un precepto legal formal y materialmente básico.

Como recuerda la STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 8, esta doble vertiente de lo básico ha sido objeto de especial atención desde el pronunciamiento de la STC 69/1988, de 19 de abril, en cuyo fundamento jurídico 5 se hace hincapié en que la esfera material de lo básico responde al propósito de evitar “que puedan dejarse sin contenido o constitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas”, en tanto que con la vertiente formal se trata de “velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura”.

A la satisfacción de la primera de estas finalidades responde la noción material de lo básico, acuñada por la doctrina constitucional desde la temprana STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, conforme a la cual “la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, pues, en caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto.” (STC 69/1988, FJ 5).

La dimensión formal de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues “sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará ... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas”; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule “alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases” (STC 242/1999, FJ 8).

Dicho esto, ninguna duda puede haber de la satisfacción por el art. 89.4 LEEP de las exigencias formales de lo básico, toda vez que la disposición final primera de esa misma Ley, rubricada “habilitación competencial”, señala en su primer inciso que “las disposiciones de este Estatuto se dictan al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, constituyendo aquellas bases del régimen estatutario de los funcionarios”. Como tampoco exige mayor esfuerzo argumental la calificación de dicho precepto legal como materialmente básico, en especial si se repara en que este Tribunal tiene dicho que “las situaciones administrativas que pueden acontecer a lo largo de la carrera funcionarial constituyen un aspecto fundamental del estatuto de los funcionarios públicos [SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5]. En la medida en que ello es así, corresponde al Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, la competencia exclusiva para la fijación de las bases en materia de situaciones administrativas … mientras que las Comunidades Autónomas … han asumido las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución.” (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 5).

5. Constatada la naturaleza básica del art. 89.4 LEEP, debemos examinar a continuación si, como sostiene el Abogado del Estado en el escrito rector de este proceso, existe entre la norma estatal y el art. 130.1 b) de la Ley autonómica una contradicción efectiva o si, por el contrario, y como postulan los Letrados de las Cortes Valencianas y de la Generalitat Valenciana, el precepto legal autonómico se limita a hacer explícito lo que estaría implícito en la base estatal.

De acuerdo con la tesis del Abogado del Estado, el cónyuge o pareja de hecho no puede merecer en ningún caso la consideración de familiar, según resulta de la regulación del parentesco contenida en los arts. 915 a 919 del Código civil (CC), de modo que la ausencia de una mención expresa al mismo en el art. 89.4 LEEP implica su exclusión del ámbito de personas para cuyo cuidado se establece la situación administrativa que regula (“excedencia por cuidado de familiares”).

Por las razones que a continuación exponemos no podemos compartir la tesis defendida en este punto por el Abogado del Estado. El art. 130.1 b) de la Ley 10/2010 regula una situación administrativa de los funcionarios de carrera de la Comunidad valenciana. En esta materia, como acabamos de afirmar en el fundamento jurídico anterior, el Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, tiene competencia exclusiva para la fijación de las bases en materia de situaciones administrativas mientras que las Comunidades Autónomas han asumido las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución.

En este mismo sentido, reiteramos en las SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 82; 81/2013, de 11 de abril, FJ 6; y 93/2013, FJ 13, que “el art. 149.1.18 CE reserva al Estado ‘las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos’, incluyéndose en ellas ‘en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas.’ (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 y las allí citadas). Por su parte a las Comunidades Autónomas les corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial (STC 37/2002, FJ 8).” (STC 93/2013, FJ 13).

6. Afirmada la competencia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo de la base estatal hemos de analizar si el concreto desarrollo que la Comunidad Valenciana ha realizado, conforme a las competencias que le corresponden a tenor del art. 50.1 de su Estatuto de Autonomía vulnera las bases estatales, esto es, si la Comunidad Autónoma tiene competencias para incluir al cónyuge y a la pareja de hecho legalmente constituida en el ámbito de la excedencia voluntaria por cuidado de familiares.

En primer lugar, y en cuanto a la inclusión del cónyuge en el ámbito de las personas para cuyo cuidado se establece la situación administrativa que se regula, hemos de partir de que el Abogado del Estado sustenta su rechazo a considerar al cónyuge como familiar, a los efectos de lo dispuesto en el art. 89.4 LEEP, sobre la afirmación de que aquél no guarda con el funcionario una relación de parentesco stricto sensu, como demostraría “el concepto jurídico de parentesco que resulta de los artículos 915 a 919 del Código Civil, cuyas normas de cómputo rigen ‘en todas las materias’, por mandato de este último precepto”. Añade que el Código civil “utiliza el término ‘cónyuge’ por contraposición a ‘parentesco’ por línea recta o colateral (artículo 943 en relación con los precedentes que disciplinan la sucesión de las líneas descendente y ascendente)”.

El Abogado del Estado recuerda que, conforme a lo dispuesto en el art. 919 CC, “el cómputo de que trata el artículo anterior rige en todas las materias”. Ahora bien, más discutible resulta deducir que entre los conceptos de “cónyuge” y “parentesco” exista una relación de contraposición a partir de la regulación intestada o que pueda colegirse de los preceptos del Código civil citados por la representación procesal del Gobierno de la Nación que el cónyuge se sitúe en todo caso extramuros del círculo de personas cuyo cuidado justifica el pase a la situación de excedencia ex art. 89.4 LEEP.

En rigor, mal puede hablarse de relación de contraposición entre los conceptos de “cónyuge” y “parentesco” cuando en el art. 143 CC, ubicado en el título sexto, rubricado “De los alimentos entre parientes” del libro primero del Código, identifica de manera explícita como sujetos recíprocamente obligados a darse alimentos a los cónyuges, ascendientes y descendientes. Esta consideración del cónyuge como familiar —que es el término específico empleado en la norma básica contenida en el art. 89.4 LEEP— es plenamente coincidente con lo dispuesto en otras normas de nuestro Ordenamiento jurídico. Así, el art. 1.3 e) del texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, excluye de su ámbito de aplicación “los trabajos familiares, salvo que se demuestre la condición de asalariados de quienes los llevan a cabo” y precisa que, a estos efectos, se consideran familiares “siempre que convivan con el empresario, el cónyuge, los descendientes, ascendientes y demás parientes por consanguineidad o afinidad, hasta el segundo grado inclusive y, en su caso, por adopción”. Disposiciones esencialmente coincidentes, en lo que ahora estrictamente interesa, hallamos en el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que, entre otros extremos, a los efectos de la percepción del subsidio por desempleo, declara que “se entenderá por responsabilidades familiares tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos”.

Por otro lado, conforme al art. 913 CC, a falta de herederos testamentarios, la Ley “defiere a los parientes del difunto, al viudo o viuda y al Estado”, debiendo recordarse que los parientes llamados a suceder son exclusivamente aquellos que guarden con el finado una relación de consanguinidad, siendo así que el segundo párrafo del art. 89.4 LEEP contempla el pase a la situación administrativa que nos ocupa para el cuidado de familiares “hasta el segundo grado inclusive”, tanto de consanguinidad como de afinidad. De aceptarse la tesis defendida en este proceso por el Abogado del Estado, los funcionarios tendrían reconocido el derecho a la excedencia para el cuidado de los padres o hermanos de su cónyuge, pero no para el cuidado del propio cónyuge, situación a la que deberían hacer frente acudiendo a la excedencia voluntaria por interés particular del art. 89.2 LEEP, notablemente más gravosa que la excedencia por cuidado de familiares. Por los mismos motivos tampoco podría concedérsele un permiso por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de su cónyuge pues el art. 48 a) LEEP, que regula esta modalidad de permisos ciñe su posible disfrute a que estas eventualidades le sucedan a “un familiar dentro del primer [o segundo] grado de consanguinidad o afinidad”. Ni debería abstenerse el funcionario de intervenir en un procedimiento en el que su cónyuge ostentase la condición de interesado, habida cuenta de que el deber de abstención, y su correlativa causa de recusación, se define en el art. 28.2 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en los siguientes términos: “tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo”. Se trata, obvio es decirlo, de consecuencias indeseadas pero existe el riesgo de que a ellas nos aboque la aplicación de la rigorista distinción entre “cónyuge” y “pariente” —sinónimo en este caso de “familiar”— defendida por el Abogado del Estado en el presente proceso constitucional.

En la STC 203/2000, de 24 de julio, este Tribunal otorgó el amparo respecto de la impugnación de una resolución administrativa, luego confirmada en vía judicial, revocando la anterior concesión del pase a la situación de excedencia para el cuidado de hijos (art. 29.4 de la Ley 30/1984, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1995, de 23 de marzo). Pues bien, en aquella ocasión este Tribunal declaró que “la excedencia para el cuidado de hijos menores además de cooperar al efectivo cumplimiento del deber de los padres de prestar asistencia de todo orden a los hijos, durante su minoría de edad (art. 39.3 CE), constituye, en efecto, un derecho atribuido por el legislador a trabajadores y empleados públicos en orden a hacer efectivo el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos de garantizar el instituto de la familia (art. 39.1 CE)” (FJ 4). Extremo este último de plena aplicación al presente caso, tanto si reparamos en el hecho de que la familia representa “una institución cuya trascendencia social no necesita ponderación” (STC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4), como si tomamos en cuenta los diversos supuestos a los que alcanza la protección constitucionalmente dispensada a la familia (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 5, y las resoluciones allí mencionadas).

Esa trascendencia social de la institución familiar se corresponde con los fines últimos que el ordenamiento jurídico le asigna, concretados en lo que ahora interesa en el auxilio mutuo entre sus miembros, plasmación de los vínculos de solidaridad y afecto que entre ellos se establece. Es así que el deber primigenio de solidaridad es justamente el que se establece entre los cónyuges, quienes “deben respetarse y ayudarse mutuamente” (art. 67 CC), estando obligados a “socorrerse mutuamente” (art. 68 CC); auxilio mutuo que se traduce en la ya consignada obligación de alimentos entre parientes.

Pues bien, parece indudable que la situación administrativa de excedencia para el cuidado de familiares contribuye, como ya indicáramos en el pasaje de la STC 203/2000 antes mencionado, a “hacer efectivo el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos de garantizar el instituto de la familia (art. 39.1 CE)”, facilitando la satisfacción por sus integrantes del deber de prestarse los auxilios necesarios, en este caso el cuidado de quien “por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida” (art. 89.4, segundo párrafo in fine, LEEP). Toda vez que el ordenamiento jurídico hace recaer sobre los cónyuges ese deber recíproco, al que sin error alguno califica de obligación (art. 68 CC), no puede considerarse que el desarrollo efectuado por el art. 130.1 b) de la Ley 10/2010 mediante la inclusión del cónyuge en el ámbito de las personas para cuyo cuidado se establece la situación administrativa que se regula vulnere la base estatal.

7. Asimismo, atendiendo al régimen de distribución de competencias en materia de función pública, anteriormente expuesto, podemos entender que la regulación contemplada en el art. 130.1 b) de la Ley impugnada, que incluye dentro de la excedencia voluntaria por cuidado de familiares atender al cuidado de la “pareja de hecho legalmente constituida” se enmarca dentro de las decisiones que puede adoptar la Comunidad Valenciana en relación con el personal a su servicio, al amparo de su competencia ex art. 50.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en desarrollo del art. 89.4 LEEP, y por tanto, no vulnera las competencias estatales en la materia. En este mismo sentido nos pronunciamos en la STC 81/2013, FJ 6, en la que se concluyó que “la mera previsión de extensión de la aplicación de la normativa autonómica en materia de personal al servicio de la Comunidad Autónoma a los integrantes de la unión de hecho, en el caso de que dicha normativa reconozca determinados beneficios a personas unidas por vínculo matrimonial, que es la finalidad perseguida por el precepto, no puede entenderse vulneradora de las competencias estatales”.

De acuerdo con lo expuesto debemos desestimar la impugnación de inconstitucionalidad planteada en relación con el art. 130.1 b) de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la función pública de la Comunidad Valenciana.

8. Por su parte, el art. 130.4 de la Ley de ordenación y gestión de la función pública valenciana establece que “el tiempo de permanencia en esta situación [excedencia voluntaria por cuidado de familiares] será computable a efectos de antigüedad, promoción profesional y derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable”.

Como ya se ha indicado anteriormente, la impugnación del art. 130.4 de la Ley autonómica se encuentra, en este supuesto, inexorablemente vinculada con la del art. 130.1 b), y se controvierte en la medida en que extiende a los funcionarios autonómicos unos derechos en materia de Seguridad Social que la normativa básica no les reconoce, generando así obligaciones a cargo del sistema nacional en esta materia en contravención de la doctrina sentada en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, desestimatoria de los conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno de la Nación respecto de sendos decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas complementarias a favor de pensionistas por jubilación e invalidez.

Pues bien, hemos afirmado con anterioridad que la Comunidad Autónoma, de acuerdo con las competencias que le corresponden en relación con sus funcionarios puede regular la excedencia voluntaria por cuidado de familiares incluyendo en su ámbito al cónyuge y a la pareja de hecho legalmente constituida. Ahora bien, la cuestión que ha de dilucidarse es si la Comunidad Autónoma puede extender los efectos de la situación administrativa regulada al ámbito de la Seguridad Social o si dicha regulación comporta una vulneración de las competencias del Estado ex art. 149.1.17 CE, tal y como afirma el Abogado del Estado.

En materia de Seguridad Social corresponde al Estado, de acuerdo con el art. 149.1.17 CE la competencia exclusiva sobre la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”. A su vez, el art. 54.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana dispone que “[e]n materia de Seguridad Social, corresponderá a la Generalitat: a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, a excepción de las normas que configuran el régimen económico de ésta. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social.”

A este respecto cabe señalar que, con carácter general este Tribunal ha afirmado que “se incardina dentro de las bases o legislación básica de una materia el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1993), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad” (STC 291/2005, de 10 de noviembre, FJ 7). Son así normas básicas las relativas a los “principios o criterios básicos” (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1), a las ordenaciones de carácter fundamental y general sobre la materia. Trasladando este concepto de legislación básica a la materia de Seguridad Social, cabe considerar que quedan dentro de la misma, y por tanto de la competencia estatal, la fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público de Seguridad Social (campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora).

Asimismo, ha de tenerse en cuenta que las diferentes prestaciones “de la materia ‘Seguridad Social’ conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atención de otras situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo y en el conjunto del territorio nacional” (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8) y que el régimen público de Seguridad Social debe ser único y unitario para todos los ciudadanos (art. 41 CE), y garantizar al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3). De acuerdo con lo anterior, entendimos en STC 40/2014, de 11 de marzo, que la determinación de una prestación de la Seguridad Social constituye una norma básica que corresponde establecer al Estado ex art. 149.1.17 CE y debe hacerlo de forma unitaria para todos los sujetos comprendidos dentro de su ámbito de cobertura, salvo razones excepcionales debidamente justificadas y vinculadas a la situación de necesidad que se trata de proteger.

Por otra parte, conforme a lo expuesto en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8 d), la Comunidad Autónoma no puede establecer una regulación que interfiera en el régimen económico unitario de la Seguridad Social o que genere obligación o carga que deba soportar el Estado.

De acuerdo con lo afirmado no podemos sino concluir que el inciso “derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable” del art. 130.4 de la norma impugnada en relación con el inciso “cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida” del art. 130.1 b) vulnera las competencias del Estado ex art. 149.1.17 CE. La Comunidad Autónoma, en desarrollo de las bases estatales en materia de función pública, goza de habilitación suficiente para incluir en el ámbito de la situación administrativa de excedencia para el cuidado de familiares al cónyuge y a la pareja de hecho legalmente constituida, pero dicha competencia no alcanza a extender los efectos de dicha situación de excedencia, en lo que al cónyuge y a la pareja de hecho legalmente constituida se refiere, a los derechos en el régimen de Seguridad Social que corresponda, pues dicha posibilidad se sitúa extramuros del ámbito competencial en materia de función pública e implica una vulneración de las competencias del Estado ex art. 149. 1. 17 CE, en la medida en que dicha regulación le corresponde establecerla al Estado con carácter exclusivo, habida cuenta de que interfiere en el régimen económico unitario de la Seguridad Social y genera una obligación económica que debe soportar el Estado.

En consecuencia, habrá que estar a lo que dispongan las correspondientes normas que en cada momento establezca el Estado conforme a sus competencias ex art. 149.1.17 CE, para poder determinar los derechos que correspondan en el régimen de Seguridad Social correspondiente a los funcionarios que se acojan a la situación administrativa cuya regulación ha sido impugnada a través del recurso de inconstitucionalidad que ahora resolvemos.

Atendiendo a lo expuesto debemos afirmar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “derechos en el Régimen de Seguridad Social que les sea aplicable” del art. 130.4 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana, en relación con el inciso “cónyuge o pareja de hecho legalmente constituida” del art. 130. 1 b) de la misma Ley.