Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 12 de septiembre de 2017 se registró en este Tribunal, el Auto de 12 de julio de 2017, del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda) por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 6, relativo al impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Región de Murcia, apartados dos (hecho imponible), seis (base imponible) y siete (cuota tributaria) de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico de la Región.

El artículo 6 de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 7/2011 creó, con efectos a partir del 1 de enero de 2012, un nuevo impuesto que, según decía el apartado primero de dicho precepto, pretendía gravar “la incidencia, alteración o riesgo de deterioro que sobre el medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Murcia ocasiona la realización de actividades de producción de energía eléctrica, a través de las instalaciones y demás elementos patrimoniales afectos a las mismas, con el fin de contribuir a compensar a la sociedad el coste que soporta y a frenar el deterioro del entorno natural, configurándose como un instrumento para el fomento de las energías renovables o limpias, como son la energía solar y la eólica”.

Los concretos apartados del artículo 6 de la Ley murciana 7/2011 objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, tienen el siguiente tenor:

“Dos. Hecho imponible.

Constituye el hecho imponible de este impuesto la realización por el sujeto pasivo, mediante los elementos patrimoniales señalados en el artículo anterior, de cualquiera de las actividades de producción de energía eléctrica”.

“Seis. Base imponible.

La base imponible estará constituida por la producción bruta media de los tres últimos ejercicios expresada en Kw/h.”.

“Siete. Cuota tributaria.

La cuota tributaria en las actividades de producción, almacenaje y transformación de energía eléctrica será el resultado de multiplicar la base imponible obtenida, conforme a lo dispuesto en el punto Seis, por 0,0018 euros”.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) La Consejería de Economía y Hacienda de la Región de Murcia, por orden de 30 de marzo de 2012, aprobó los modelos de autoliquidación del impuesto autonómico sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, así como el lugar, forma y plazos para su pago y presentación. Esta orden fue recurrida, ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por la mercantil GDF/Suez Cartagena Energía, S.L. (GDF), cuya demanda esgrimía, además de la inconstitucionalidad de la Ley 7/2011, otras infracciones de preceptos constitucionales y legales imputadas directamente a la orden. El recurso fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de 2 de octubre de 2015.

La sentencia fue recurrida en casación por GDF que, en su escrito de interposición del recurso, como ya había hecho en la instancia, solicitó el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad frente al artículo 6 de la Ley murciana 7/2011, de creación del impuesto.

b) En la deliberación previa a la votación y fallo de la Sentencia, el Tribunal Supremo acordó, mediante providencia de 31 de enero de 2017, oír a las partes comparecidas y al Ministerio Fiscal sobre la conveniencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 6, apartados primero, segundo, sexto y séptimo de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Región de Murcia, por posible vulneración de los artículos 133.2, 156.1 y 157.3 CE en relación con el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su redacción posterior a la Ley Orgánica 3/2009, ante la eventual existencia de duplicidad impositiva entre dicho impuesto murciano y el impuesto estatal de actividades económicas (IAE), en lo referente a las actividades de producción de energía eléctrica.

c) El Ministerio Fiscal consideró procedente que se elevase al Tribunal Constitucional la cuestión planteada. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de su letrado, se opuso a ello y la parte recurrente, reiteró la procedencia de plantear la cuestión.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó el Auto de 12 de julio de 2017, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 6, del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Región de Murcia, apartados segundo (hecho imponible), sexto (base imponible) y séptimo (cuota tributaria) de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico de la Región de Murcia, por posible vulneración de los artículos 133.2, 156.1 y 157.3 CE en relación con el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 8/1989, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas según su redacción en la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre.

3. El Auto, tras resumir los presupuestos fácticos de la cuestión, consigna cinco fundamentos de derecho. En el primero, a modo de precisiones iniciales, destaca que: dada la fecha de la Ley murciana 7/2011, se ha de tener en cuenta como canon de su constitucionalidad, el artículo 6.3 LOFCA, en su redacción posterior a la Ley Orgánica 3/2009, interpretado a partir de la doctrina sobre el artículo 6.2 LOFCA (STC 122/2012); siendo el objeto del recurso la orden de 30 de marzo de 2012, que aprobó los modelos de autoliquidación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, al ser ésta desarrollo de la Ley 7/2011, considerada inconstitucional, es notorio el nexo causal entre la validez de la norma legal y la decisión a adoptar (SSTC 96/2008 y 100/2012, entre otras); y, aunque el artículo 6 de la Ley 7/2011, fue derogado por la Ley autonómica 14/2012, de 27 de diciembre, desde el 1 de enero de 2013, ello no supone pérdida de objeto de la cuestión pues, según la doctrina constitucional, lo relevante es que la ley cuestionada, aun derogada, sea aplicable y determine la decisión del proceso a quo.

En los fundamentos de derecho siguientes, el Tribunal Supremo razona sobre la posible vulneración, por los apartados cuestionados del artículo 6 de la Ley 7/2011, del artículo 6.3 LOFCA, interpretado a partir de la doctrina de la STC 74/2016. Compara el hecho imponible del impuesto murciano con el de otros impuestos similares analizados ya por el Tribunal Constitucional, como las dos versiones del impuesto castellano-manchego sobre actividades que incidan en el medio ambiente (SSTC 196/2012 y 60/2013) y el equivalente impuesto extremeño (STC 22/2015). Puesto que, en todos se grava el mero ejercicio de la misma actividad de producción de electricidad, ya gravada en el IAE, debe aplicarse la doctrina de las SSTC citadas. Aunque la Ley murciana afecte los ingresos del tributo a medidas medioambientales (art. 6, apartado noveno, de la Ley 7/2011), ello no obsta a su naturaleza contributiva (STC 179/2006) ni, por tanto, a la duplicidad de hechos imponibles apreciada.

La Sala acuerda, en consecuencia, plantear al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 6 de la Ley 7/2011, de 26 de diciembre (impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Región de Murcia), en sus apartados segundo (hecho imponible), sexto (base imponible), séptimo (cuota tributaria) por las infracciones constitucionales ya mencionadas (arts. 133.2, 156.1 y 157.3 CE, en relación con el art. 6.3 LOFCA).

4. Tras ser elevado por el Tribunal Supremo testimonio de los autos principales del recurso de casación núm. 3711-2015 y del recurso seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 488-2012 y las alegaciones formuladas por las partes y el Ministerio Fiscal en el trámite de audiencia, por providencia de 17 de octubre de 2017, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el artículo 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con la posible carencia de objeto (fundamento jurídico 5 de la STC 23/2013, de 31 de enero).

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 16 de noviembre de 2017, en el que interesa la inadmisión, por carencia de objeto, de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Primero, acota el objeto de la cuestión y reproduce el Auto de su planteamiento. Al abordar el problema de la posible carencia de objeto, recuerda los antecedentes del caso y considera que se trata de determinar si la Ley murciana 14/2012, al derogar el artículo 6 de la Ley 7/2011, podría haber ocasionado la desaparición del objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad. Si bien la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo considera lo contrario, el Fiscal afirma que su criterio no puede ser compartido a la luz de la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la STC 23/2013, de 29 de enero, que inadmitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad número 6898-2011, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el artículo 55.1 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, de protección del medio ambiente. Considera que allí se dijo que, si bien las cuestiones de inconstitucionalidad no pierden objeto en caso de derogación o modificación de la norma cuestionada si aquella es todavía aplicable en el proceso a quo y de su validez depende el fallo de éste, no se puede prescindir de la aplicación que ha hecho el Tribunal de esta doctrina en cuestiones de inconstitucionalidad planteadas contra la norma legal de cobertura de un reglamento en el seno de un recurso directo interpuesto contra este último. En estos casos, no se ha descartado que pueda desaparecer el objeto de la cuestión por la modificación o derogación sobrevenida del precepto legal cuestionado considerando las características propias del recurso directo contra reglamentos, cuyo objeto no es proteger situaciones jurídicas individualizadas sino depurar el ordenamiento jurídico de normas infralegales contrarias a Derecho. Por ello, no existiendo intereses particulares de terceros que pudieran verse directamente concernidos por la resolución del proceso a quo, el enjuiciamiento constitucional de la norma legal cuestionada no proyectaría su resultado sobre el concreto aspecto del litigio por el que se planteó la cuestión, convirtiéndose así en un juicio de constitucionalidad en abstracto, desligado del proceso a quo, lo que, cabalmente, no puede constituir nunca el objeto de un procedimiento constitucional de este tipo.

En la presente cuestión, sigue diciendo el Fiscal, si bien el artículo 6 de la Ley murciana 7/2011 fue derogado por la Ley 14/2012, ello no significa que los preceptos cuestionados no pudieran conservar cierto grado de ultraactividad, en concreto, la resultante de su aplicación judicial en los recursos contencioso administrativos pendientes de resolución que se hubieran interpuesto contra actos singulares de aplicación anteriores a la Ley 14/2012, si existieran. Tal ultraactividad, conforme a la doctrina constitucional, aunque muy limitada, podría propiciar la pervivencia del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, si la legislación derogada siguiera siendo aplicable en el proceso a quo por referirse este a actos singulares de este tipo. Sin embargo, en el presente caso, el proceso a quo tenía por objeto, no ya un acto singular, sino la Orden de 30 de marzo de 2012 de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se aprueban los modelos de autoliquidación correspondientes al Impuesto sobre Instalaciones que incidan en el Medio Ambiente de la Región de Murcia y se determina el lugar, forma y plazos para su pago y presentación. Así pues, la cuestión de inconstitucionalidad se ha formulado en el seno de un proceso judicial cuya finalidad nuclear era depurar el ordenamiento jurídico y no resolver acerca de pretensiones individualizadas. Por ello, el Ministerio público, entiende plenamente aplicable la doctrina establecida en el ATC 23/2013, de 29 de enero, FJ 5, lo que, dice, “conducirá directamente a entender que en el presente caso se ha producido una pérdida de objeto y, en consecuencia, a inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad”.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 6, relativo al impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente de la Región de Murcia, apartados segundo (hecho imponible), sexto (base imponible) y séptimo (cuota tributaria) de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico de la Región (Ley 7/2011) por posible vulneración de los artículos 133.2, 156.1 y 157.3 CE en relación con el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), dada la coincidencia del hecho imponible del impuesto murciano con el del impuesto estatal de actividades económicas, que daría lugar a una duplicidad proscrita por dichas normas.

El Fiscal General del Estado, en el trámite previsto en el artículo 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), se ha pronunciado en favor de la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por carencia de objeto de la misma.

2. A fin de resolver sobre la admisibilidad de la cuestión, conviene recordar las peculiaridades del caso. El origen del planteamiento de la cuestión se encuentra en un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una entidad mercantil frente a una norma reglamentaria, en concreto, la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Región de Murcia, de 30 de marzo de 2012 (Orden de 2012), que aprobó los modelos de autoliquidación del impuesto autonómico sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, así como el lugar, forma y plazos para su pago y presentación. En ese recurso, la parte actora alegó desde un principio, como motivo principal aunque no único, la inconstitucionalidad del artículo 6 de la Ley murciana 7/2011, creadora del impuesto. Si bien el Tribunal de instancia rechazó plantear la cuestión de inconstitucionalidad, sí decidió hacerlo el Tribunal Supremo en casación.

En la fecha del Auto de planteamiento de la cuestión (12 de julio de 2017), el artículo 6 de la Ley 7/2011 había sido ya derogado por la Ley murciana 14/2012, de 27 de diciembre (Ley 14/2012), de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional (disposición derogatoria segunda), Ley esta que entró en vigor, según su disposición final sexta, el 1 de enero de 2013. Ello no obstante, el Tribunal promotor consideró que ello no afecta al objeto del proceso constitucional puesto que los apartados cuestionados de aquella Ley siguen siendo de aplicación en el proceso judicial a quo y de su validez dependerá la decisión a adoptar.

3. El artículo 37.1 LOTC establece que este Tribunal puede rechazar, en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, las cuestiones de inconstitucionalidad que adolezcan de la falta de los necesarios requisitos procesales o que fueren notoriamente infundadas.

Como recordamos ya en el ATC 257/2007, FJ 2: “hemos señalado que: a) las exigencias de naturaleza procesal, en primer lugar, impuestas por ‘el art. 35.2 LOTC, en desarrollo de lo dispuesto en el art. 163 CE, tienden a evitar que la cuestión de inconstitucionalidad se convierta en un medio de impugnación directa y abstracta de la validez de la Ley, garantizando, al propio tiempo, que su uso sirva a la finalidad de conciliar la doble obligación que recae sobre los órganos judiciales de actuar sometidos a la Ley y a la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). Se trata con ello de impedir que esta vía procesal resulte desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad propias’ (ATC 188/2003, de 3 de junio, FJ 1)”.

La misma finalidad de las cuestiones de inconstitucionalidad explica que hayamos declarado, reiteradamente: “la estrecha vinculación existente entre toda cuestión de inconstitucionalidad y el procedimiento judicial de que dimana” (STC 83/2015, FJ 3, citada en las SSTC 134/2016, FJ 3, y 90/2016, FJ 3, entre otras) y que, en los casos de derogación o modificación de la disposición legal sobre la que se plantea la duda de constitucionalidad: “la supervivencia del proceso constitucional se supedita a que la norma cuestionada resulte todavía aplicable en el proceso a quo y que de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (así, la STC 6/2010, de 14 de abril, con cita de las SSTC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 3; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 3, y 101/2009, de 27 de abril, FJ 2)”.

En cuanto a la aplicación de la anterior doctrina a las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas frente a normas legales de cobertura de reglamentos, formuladas en el seno de recursos directos contra éstos, en el ATC 23/2013, FJ 5, partiendo de la STC 147/2012, FJ 3, dijimos que “[n]o hemos descartado que pueda desaparecer el objeto de la cuestión si concurre la modificación o la derogación sobrevenida del precepto legal cuestionado”, lo que “puede ocurrir por las características del recurso contencioso-administrativo directo contra reglamentos, que da lugar a un proceso destinado a depurar el ordenamiento jurídico de normas infralegales contrarias a Derecho y no a proteger situaciones jurídicas individualizadas. Así, hemos declarado que, al tratarse de un recurso de este tipo, ‘en el proceso a quo no se planteaba la conformidad a derecho de un concreto acto’ y que, no existiendo ‘intereses particulares de terceros que puedan verse directamente concernidos por la resolución del proceso a quo’, ‘el enjuiciamiento constitucional de la norma legal cuestionada no proyectaría su resultado sobre el concreto aspecto del litigio por el que se planteó la cuestión, convirtiéndose así en un juicio de constitucionalidad en abstracto, desligado del proceso a quo, lo que, cabalmente, no puede constituir nunca el objeto de un procedimiento constitucional de este tipo, ‘pues sin perjuicio de la existencia de un notorio interés público y general en la depuración del Ordenamiento jurídico y en la conformidad con la Constitución de las normas que lo integran, el constituyente ha configurado la cuestión de inconstitucionalidad en estrecha relación con el proceso judicial en el que la aplicación de la norma cuestionada sea necesaria, hasta el punto de que de su validez dependa el fallo que ha de recaer’.” (STC 147/2012, de 5 de julio, FJ 3, con cita de la STC 6/2010, FJ 2). En este mismo Auto seguimos examinando la posible ultraactividad de la norma legal objeto de la cuestión de inconstitucionalidad en los casos en que, posteriormente, es modificada o derogada. Consideramos que solo podrá apreciarse esa ultraactividad como fundamento de la pervivencia del objeto de la cuestión “si la legislación derogada siguiera siendo aplicable en el proceso a quo por referirse a actos singulares” pero no si “la cuestión de inconstitucionalidad respecto del precepto legal luego modificado se ha formulado en el seno de un proceso judicial que tiene como finalidad nuclear depurar el ordenamiento jurídico de normas reglamentarias contrarias a Derecho y no resolver acerca de pretensiones individualizadas que de su aplicación pudieran derivarse”.

Asimismo, en el fundamento jurídico 4 del ya citado ATC 23/2013, de 29 de enero, hemos admitido que una cuestión de inconstitucionalidad puede extinguirse por desaparición sobrevenida de su objeto como consecuencia de la derogación de la norma reglamentaria objeto de recurso directo en el proceso a quo si el reglamento no conserva ningún género de ultraactividad (como exige la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para declarar la extinción de esta clase de procesos) y la cuestión de inconstitucionalidad se formula contra la norma legal de cobertura (así, por ejemplo, STC 147/2012, de 5 de julio). En tales casos “ninguna utilidad tendría ya un pronunciamiento de este Tribunal para un proceso judicial extinguido”. Ahora bien, según matizamos inmediatamente “el examen que este Tribunal debe realizar sobre la posible extinción del proceso judicial ordinario debe ser de evidencias y a los solos fines de la admisibilidad de la cuestión planteada, sin sustituir al órgano judicial en la aplicación e interpretación de la legalidad ordinaria”, de modo que “sólo si la pérdida de objeto del procedimiento judicial ordinario es clara y manifiesta, puede este Tribunal declarar la extinción de la cuestión de inconstitucionalidad por esta razón”.

4. A partir de lo expuesto, estamos ya en condiciones de aplicar la anterior doctrina al caso presente, partiendo de la base de que el proceso a quo en el que se planteó la cuestión de inconstitucionalidad por el Tribunal Supremo era un recurso directo contra una disposición general, pues esta consideración tiene, como se ha indicado y estima también el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, la orden de 30 de marzo de 2012 que aprobó los modelos de autoliquidación del impuesto murciano cuestionado y el lugar, forma y plazos para su pago y presentación.

Por tanto, puesto que en dicho proceso a quo no se planteaba la conformidad a derecho de un concreto acto administrativo, siguiendo la doctrina del ATC 23/2013 precitado, de conformidad con el Ministerio público, hemos de entender que, una vez derogado el artículo 6 de la Ley 7/2011 por la Ley murciana 14/2012, el enjuiciamiento constitucional del primero, se convertiría en un juicio de constitucionalidad puramente abstracto, sin proyección alguna, en el procedimiento de origen, sobre situaciones jurídicas individualizadas. La conclusión se ve reforzada si se tiene en cuenta que, en este caso, aunque la orden de 2012 no fue expresamente derogada tras serlo el artículo 6 de la Ley 7/2011, la derogación de este último permite deducir, de forma evidente y a los solos efectos de dilucidar si la cuestión de inconstitucionalidad tiene o no objeto, que también había perdido vigencia, al tiempo de plantearse la cuestión, la propia norma reglamentaria inicialmente impugnada. Una vez derogado el impuesto, ningún efecto podía tener la orden que se limita a la aprobación de los modelos para su autoliquidación y a regular el lugar, forma y plazos para su pago y presentación.

De esta forma, a los efectos puramente prejudiciales de dilucidar la carencia o no de objeto de la presente cuestión, podemos también rechazar la ultraactividad de la orden de 2012 en el proceso a quo, máxime cuando, en la legislación procesal contencioso-administrativa, las sentencias que resuelven los recursos directos contra reglamentos no afectan a los actos administrativos firmes que los hayan aplicado (art. 73 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa).

De conformidad con la doctrina expuesta, el análisis anterior lo realizamos “a los solos fines de la admisibilidad de la cuestión planteada, sin sustituir al órgano judicial en la aplicación e interpretación de la legalidad ordinaria” y sin perjuicio de otros posibles supuestos de ultraactividad de la orden que pudieran constatarse en recursos pendientes contra actos singulares de aplicación de la misma, o de la propia Ley cuestionada que, en todo caso, como igualmente apuntábamos en el fundamento jurídico 5 del ATC 23/2013 citado, se refieren a una “actividad jurisdiccional que no ha sido sometida a nuestra consideración”.

Apreciando, por las razones expuestas, que la presente cuestión de inconstitucionalidad carece de objeto, procede acordar, de conformidad con el artículo 37.1 LOTC, la inadmisión de este proceso constitucional.