Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de febrero de 2020, doña Beatriz María Díaz Rodríguez, procuradora de los tribunales y de don Carlos José Mir Canales interpuso recurso de amparo contra la resolución administrativa de la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de Huesca, así como contra la sentencia y auto dictados por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, a los que se hace referencia en el encabezamiento, alegando la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, y del derecho a una resolución motivada y fundada en derecho, en lo que se refiere, exclusivamente, a las resoluciones judiciales.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo, relevantes para la resolución del caso son, en síntesis, los siguientes:

a) Con fecha 3 de noviembre de 2017, por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Huesca se emitió acta número I222017000034759, en la que se imputa al ahora recurrente la comisión de una infracción en el orden social en materia de seguridad social, proponiendo la imposición de una sanción de 32 823 €.

El acta de infracción fue notificada personalmente al recurrente en su domicilio de la calle Edificio del Pilar, núm. 2, piso 5 B, de Fraga (Huesca).

b) El recurrente presentó escrito de alegaciones, facilitando la dirección del despacho profesional, así como de correo electrónico del letrado que actúa en su nombre y representación. La fase de instrucción del expediente concluyó con una propuesta de resolución del jefe de la unidad especializada de Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Huesca, fechada el día 15 de diciembre de 2017, en el sentido de confirmar la propuesta formulada en el acta precedente.

c) Con fecha de 5 de febrero de 2018, la Unidad de Impugnaciones de la dirección provincial de la TGSS dictó resolución de Huesca, imponiendo al recurrente la sanción propuesta de 32 823 €.

Dicha resolución fue notificada al interesado a través de la sede electrónica de la Seguridad Social, poniéndola a disposición del interesado el 9 de febrero de 2018, con lo que, de conformidad con el art. 43.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante, LPACAP), la administración tuvo por efectuada la notificación con efectos desde el 21 de febrero de 2018, al haber transcurrido diez días naturales sin que el interesado hubiera accedido al contenido de la notificación.

d) El día 16 de abril de 2018, el recurrente interpuso recurso de alzada, que fue inadmitido por extemporáneo mediante resolución de 4 de junio de 2018 de la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Huesca. En esta resolución se razonaba:

(i) La notificación de la resolución impugnada estuvo convenientemente practicada, habiéndose realizado el 21 de febrero de 2018, al haber transcurrido el plazo de diez días naturales desde su puesta a disposición del interesado en la sede electrónica de la Seguridad Social, con arreglo a la normativa aplicable (arts. 14.1, 41.1 y 43 LPACAP, el art. 2.2 de la orden ES/484/2013, de 26 de marzo, por la que se regula el sistema de remisión electrónica de datos en el ámbito de la Seguridad Social; los arts. 3, 4 y 9 de la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo, por la que se regulan las notificaciones y comunicaciones por medios electrónicos en el ámbito de la Seguridad Social; y la resolución de 3 de enero de 2018 de la secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se fija la fecha a partir de la cual se notificarán electrónicamente las resoluciones sobre la elevación a definitivas de las actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, así como de las actas de liquidación conjuntas con las actas de infracción levantadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; las resoluciones sobre imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad Social competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social; y las resoluciones de las impugnaciones administrativas formuladas frente a los actos dictados por la TGSS en las materias de su competencia, salvo en materia de recursos humanos).

(ii) El plazo para resolver los expedientes sancionadores por infracción del orden social es de seis meses, de conformidad con el apartado 3 del art. 20 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social; y no de diez días, como sugería el recurrente en atención al apartado primero de ese mismo precepto.

(iii) En la fecha en que se interpuso el recurso de alzada, el 16 de abril de 2018, ya había expirado el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, que, a efectos de la formulación de recurso, se prevé en el art. 23 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

e) Con fecha de 6 de septiembre de 2018, don Carlos José Mir Canales presentó demanda de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de seguridad social contra la resolución precedente, que dio lugar a los autos núm. 563/2018 del Juzgado de lo Social de Huesca.

El juzgado dictó la sentencia núm. 209/2019, de 24 de junio de 2019, estimando la demanda y dejando sin efecto la resolución impugnada, en lo que se refiere a la declaración de extemporaneidad. El órgano jurisdiccional fundamenta su decisión en el argumento según el cual, habiéndose iniciado el procedimiento administrativo sancionador con arreglo a una determinada normativa, el administrado, “por una cuestión de seguridad jurídica”, debe confiar en que el procedimiento, en cuanto a su tramitación, continuará de acuerdo con esa normativa.

En la sentencia se presta atención a los siguientes aspectos: en primer lugar, a que el procedimiento ya había comenzado cuando entró en vigor la obligación de utilizar la sede electrónica para las notificaciones, el día 18 de enero de 2018, según se dispuso por resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 3 de enero de 2018, que desarrolló la previsión contenida en la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo; en segundo, que esa circunstancia debería haber determinado la aplicación del derecho transitorio, y que, ante la ausencia de normativa específica, debía haberse acudido a la regulación general contenida en la disposición transitoria tercera LPACAP; en tercero, que en este caso, la primera notificación fue personal, efectuándose con arreglo a la normativa anterior, y que en el escrito de alegaciones del demandante, se fijó como domicilio de notificaciones el de su letrado y su correo electrónico; en cuarto, que el que entonces estuviera dado de alta en la sede electrónica de la Seguridad Social no es lo relevante, dado que hasta la fecha indicada no resultaba obligatoria la notificación por este medio; y, por último, que tampoco se envió aviso por la administración demandada a la dirección electrónica facilitada por el interesado, como previene el art. 41.6 LPACAP, cuando constaba el correo electrónico del letrado actuante, con lo que, sin perjuicio de la validez de la notificación, de haberse llevado a cabo, habría salvado la irregularidad que ha existido en la notificación realizada por sede electrónica.

En definitiva, se concluye que “el demandante no fue correctamente notificado, debiendo entenderse que los plazos no deben comenzar a contar sino desde el momento en que el interesado manifiesta conocer la resolución, aunque sea de forma accidental, esto es, según la demanda, el 2 de abril de 2018, cuestión que no ha sido objeto de controversia”.

f) Interpuesto recurso de suplicación por la dirección provincial de la TGSS, se tramitó ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con el núm. 516-2019, dictándose el 6 de noviembre de 2019, la sentencia ahora impugnada, que estima el recurso, revoca la sentencia recurrida y desestima la demanda, por entender que la resolución administrativa de fecha 4 de junio de 2018, que consideró extemporáneo el recurso de alzada, era ajustada a derecho.

Para alcanzar este fallo, el órgano judicial razona, en primer lugar, que la resolución de 3 de enero de 2018, es un acto administrativo de carácter general, pero no una norma jurídica en sentido propio, con lo que no exige normas de derecho transitorio, limitándose a fijar la fecha en que las notificaciones de los actos administrativos de los expedientes de Seguridad Social a que se dirige, se harán por el “sistema RED” (en la sede electrónica) a los sujetos o empresas incluidos o autorizados en ese sistema; en segundo lugar, que la administración actuó conforme a derecho, notificando la actuación o acuerdo adoptado en la forma que resultaba obligatoria en esa fecha al sujeto o destinatario electrónico, que estaba autorizado en el “sistema RED” para representar al empresario en cuestión; y, por último, que habiéndose practicado la notificación debidamente, no puede considerarse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el hecho de no haber conocido a tiempo la citación remitida a la sede electrónica el 9 de febrero de 2018, que se da por notificada el 21 de febrero siguiente, se produce por negligencia del demandante.

g) Promovido por el recurrente incidente excepcional de nulidad de actuaciones, alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), fue desestimado por auto de 30 de diciembre de 2019, por considerar, en síntesis, que las cuestiones planteadas se habían resuelto en la sentencia, no siendo el incidente el cauce apropiado para reiterar argumentos y mostrar las discrepancias con los razonamientos del tribunal. Añade que el recurrente meramente pretende establecer unilateralmente una nueva y distinta valoración de la realizada por la Sala, “lo que no tiene encaje en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que nuestra Constitución en su art. 24.1 proclama y garantiza”.

3. El demandante de amparo atribuye a la resolución de la dirección provincial de la TGSS de 4 de junio de 2018, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 5 de febrero de 2018, en la que se impone al recurrente una sanción por la comisión de una infracción en materia de seguridad social, por razón de su extemporaneidad, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Entiende que de este modo se ha visto privado de la posibilidad de someter a la consideración de un órgano jurisdiccional sus derechos e intereses legítimos y el control de legalidad de la actuación administrativa que le pudiera afectar.

Esta infracción se proyecta también sobre la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 6 de noviembre de 2019, y sobre el auto del mismo tribunal, de 30 de diciembre de 2019, “al no subsanar la violación de ese derecho que se consuma en la precitada resolución administrativa”.

El recurrente hace hincapié en varias circunstancias para concluir que “ninguna interpretación de las normas procesales favorable al principio pro actione se efectúa ni por la administración ni por el órgano judicial”, entre otras razones, por las siguientes: en primer lugar, porque no se da respuesta a la objeción relativa a haberse omitido una resolución de inclusión obligatoria en el sistema de notificación electrónica, como exige la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo; en segundo, por cuanto tampoco se valoró su alegación relativa a que la notificación no se puso a disposición del recurrente, en su condición de “obligado”, como exigiría el art. 4.1 de la orden citada; en tercero, porque “resulta lógico y razonable” que el recurrente “confiara legítimamente en que las notificaciones en el procedimiento sancionador se efectuarían de la misma forma y por el mismo sistema que se venían produciendo”, con lo que no existió la negligencia que se apreció en la sentencia impugnada; en cuarto y quinto lugar, por cuanto la administración omitió el aviso previsto en el art. 41.6 LPACAP; y porque la resolución sancionadora se dictó fuera del plazo establecido reglamentariamente, según se dispone en el art. 20.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, lo que resultó determinante para que fuera aplicable al procedimiento la resolución de 3 de enero de 2018; actuaciones irregulares de la administración que perjudican, no a la administración incumplidora, sino al administrado.

Asimismo, estas últimas resoluciones habrían vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE), en cuanto al derecho a obtener resoluciones motivadas y fundadas en derecho, porque “incurren en su motivación en falta de razonabilidad, en una aplicación arbitraria de las normas y en errores patentes a la hora de abordar los hechos litigiosos”, como la confusión entre el sistema RED con lo que es la notificación por comparecencia electrónica en la sede electrónica de la Seguridad Social, amén de cuestiones ya abordadas en el anterior punto.

4. La Sección Tercera de la Sala Segunda de este tribunal acordó, mediante providencia de 17 de septiembre de 2020, la admisión a trámite de la demanda de amparo, apreciando que concurre en la misma una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC)], toda vez que el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]. En cumplimiento de lo preceptuado por el art. 51 LOTC, se dirigió atenta comunicación al Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Social, así como al Juzgado de lo Social de Huesca, a fin de que remitieran las certificaciones o copias adveradas de las actuaciones correspondientes al recurso de suplicación núm. 516-2019 y al procedimiento núm. 563-2018, respectivamente; debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción de la parte demandante, al objeto de que comparecieran, si así lo deseaban, en el presente recurso de amparo.

5. Con fecha de 29 de octubre de 2020 se personó en las actuaciones el letrado de la administración de la Seguridad Social en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social.

6. Por diligencia de ordenación, de 27 de noviembre de 2020, se tuvo por personado al letrado de la administración de la seguridad social, y se acordó dar vista de todas las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.

7. El recurrente presentó escrito fechado el 13 de enero de 2021 en que se ratificó íntegramente en el contenido del escrito de interposición del recurso.

8. El fiscal formuló alegaciones por escrito de 21 de enero de 2021, manifestándose favorable al amparo solicitado.

Tras exponer los antecedentes de las resoluciones objeto del presente recurso de amparo, el fiscal delimita los derechos fundamentales cuya vulneración se denuncia, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción y en relación con el derecho a una resolución motivada, en los términos ya relatados, y los fundamentos aducidos por el demandante de amparo, considerando que el recurso interpuesto se centra en determinar “la constitucionalidad de la interpretación de las normas procedimentales realizada en las resoluciones impugnadas, pues en ambos motivos se alega en esencia una incorrecta interpretación de la normativa sobre notificaciones, y además a determinar si existe un error fáctico en la motivación que dé lugar a que la sentencia no pueda estimarse fundada en Derecho”.

A continuación, se expone la doctrina constitucional aplicable, distinguiendo entre ambas facetas del derecho a la tutela judicial efectiva, como acceso a la jurisdicción y en cuanto al derecho a una resolución motivada.

En relación con la primera vertiente, se destaca la aplicación de los criterios que proporciona el principio pro actione como canon de constitucionalidad, según los cuales se han de excluir interpretaciones excesivamente formalistas o rigoristas (STC 80/2020, de 15 de julio, FJ 3), que en relación con la actividad de la administración, “se concreta en el derecho de los administrados a que el juez enjuicie los actos administrativos que les afectan” (STC 179/2003, de 13 de octubre, FFJJ 2 y 3). Asimismo, se hace hincapié en la doctrina de este tribunal relativa a los actos de comunicación y, en particular, a que “para adecuar su actuación al derecho a la tutela judicial efectiva, no solo se deben ejecutar correctamente los actos de comunicación procesal, sino que también procede comprobar que los mismos sirven a su propósito de garantizar que la parte pueda intervenir en el proceso” (STC 3/2000, de 17 de marzo, FJ 2). Siendo aplicables al procedimiento administrativo sancionador las garantías contenidas en el art. 24 CE, “no es constitucionalmente correcta (no es razonable), una interpretación de las normas procedimentales que coloquen a la administración, en mejor situación procesal cuando no cumple con su deber, beneficiándola de su propia irregularidad” (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5).

En cuando al derecho a la tutela judicial efectiva, en su proyección relacionada con el deber de motivación, se hace eco de nuestra doctrina, en virtud de la cual las resoluciones jurisdiccionales habrán de estar fundadas en Derecho, excluyendo que las decisiones se basen en una aplicación arbitraria de la legalidad, o resulten irracionales o incursas en un error patente, ya que, en ese supuesto, la aplicación de la legalidad sería tan solo mera apariencia (STC 38/2018, de 23 de abril, FJ 4).

A juicio del fiscal, toda vez que al inadmitir el recurso de alzada por extemporaneidad se imposibilita que los órganos jurisdiccionales enjuicien el acto administrativo recurrido, con base en esa doctrina, debe entrar en juego el canon de constitucionalidad aplicable al derecho de acceso a la jurisdicción, el principio pro actione, no siendo acorde con esta interpretación ni la resolución administrativa impugnada, ni las decisiones del Tribunal Superior de Justicia, por los siguientes motivos. En primer lugar, al no dar respuesta a la alegación del recurrente de que la administración había incumplido con el plazo de diez días, previsto en el art. 20.1 del reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, y que ese retraso fue lo que dio lugar a que se le notificase electrónicamente. Considera el fiscal que “la negligencia previa de la administración, compensaría la (en caso de haberla) negligencia posterior del administrado, pues esta no se podría haber producido sin la anterior”.

En segundo término, porque tampoco se justifica el incumplimiento de la previsión contenida en la disposición adicional única de la orden ESS/485/2013, que prevé la notificación al interesado de la resolución sobre su inclusión en el sistema de notificación electrónica en la sede electrónica de la Seguridad Social, de donde desprende que no quedó acreditado que el recurrente tuviera la obligación de acudir a dicha sede electrónica para ver si tenía notificaciones y, por consiguiente, que actuara negligentemente, y si no está obligado, el plazo para recurrir solo puede comenzar desde que se acredite que tuvo conocimiento de la resolución.

Por otro lado, porque como se recogía en la sentencia de primera instancia, la norma de derecho transitorio contenida en la disposición transitoria tercera LPACAP sí era aplicable a la resolución de 3 de enero de 2018, toda vez que marca el inicio de la entrada en vigor de un modo de notificación que excluye los anteriores.

En último lugar, porque el desconocimiento de la notificación no se produce por la negligencia del demandante, como concluye el Tribunal Superior de Justicia, pues el recurrente tenía la expectativa de seguir recibiendo las notificaciones de acuerdo a como se había venido haciendo, no habiendo satisfecho la administración con la obligación contenida en el art. 41.1 LPACAP, de enviar un aviso al dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico del interesado, que habría dado lugar a que se le imputase con fundamento la negligencia que se le asigna.

Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su faceta de derecho a obtener una resolución fundada en derecho, el fiscal reconoce el error conceptual en que se incurre por el Tribunal Superior de Justicia al confundir la notificación a través del sistema Red, y el hecho de que no se hubiera abierto el correo electrónico, y la puesta a disposición del mensaje en la sede electrónica de la Seguridad Social, pero lo considera irrelevante, toda vez que la decisión adoptada no se basa en la utilización de uno u otro sistema, sino en una interpretación de la normativa aplicada que le lleva a concluir que la notificación fue realizada correctamente y el recurrente no accedió a ella por negligencia en el plazo conferido por la norma.

Como efectos de la estimación del recurso, el fiscal aboga por declarar la nulidad de la sentencia y el auto dictados por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, quedando firme la sentencia del Juzgado de lo Social, que dejó sin efecto la resolución de la Dirección General de la TGSS de 4 de junio de 2018.

9. Por el letrado de la administración de la Seguridad Social se presentan alegaciones, con fecha 4 de febrero de 2021, solicitando la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso interpuesto.

Considera, en primer lugar, que la demanda incurre en un óbice procesal consistente en la falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria, ya que frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 6 de noviembre de 2019, cabía interponer recurso de casación para la unificación de doctrina, ex art. 218 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, se afirma que lo actuado en vía administrativa por la dirección provincial de la TGSS, en su resolución de 4 de junio de 2018, resultaba plenamente ajustado a derecho, sin que se desprenda ninguna vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que se limitó a aplicar lo dispuesto en la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo, y la determinación de la fecha a partir de la cual se habrían de notificar electrónicamente determinadas actuaciones, incluida la practicada en la presente causa, en virtud de la resolución de 3 de enero de 2018. Asimismo se niega relevancia a otras alegaciones del recurrente, como la de que la aplicación de lo previsto en esa resolución al presente caso fuera consecuencia del incumplimiento del plazo de diez días establecido reglamentariamente, “lo que no es más que un reconocimiento implícito y en contra de todo lo alegado en la demanda de amparo, de la obligatoriedad y eficacia de tal resolución”; o que esa circunstancia supusiera una infracción del derecho de acceso a la jurisdicción, pues ningún obstáculo supuso para la sustanciación del procedimiento ante el Juzgado de lo Social de Huesca. Concluye el letrado que “se acude al recurso de amparo para reproducir las pretensiones ejercitadas, y oportunamente resueltas —aunque no satisfechas— en la vía ordinaria, como si de una tercera instancia se tratara, bajo la apariencia de vulneración del citado derecho fundamental que en modo alguno se produce en este caso”.

En cuanto a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente a obtener una resolución fundada en derecho, el letrado sostiene que no concurre ninguno de los motivos de falta de razonabilidad en la aplicación de la ley, en consonancia con lo expuesto en el auto de 30 de diciembre de 2019, en cuanto a que, “en ningún caso”, el derecho invocado comprende “un hipotético derecho a obtener una resolución que resuelva en un determinado sentido la cuestión de fondo planteada, resultando perfectamente compatible con aquel el que, mediante resolución debidamente motivada y conforme a los presupuestos jurídicos procesales de aplicación, se acuerde la desestimación de la pretensión ejercitada”.

10. Por providencia de 11 de marzo de 2021 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 15 del mismo mes y año.

1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.

El presente recurso de amparo tiene por objeto la resolución de la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Huesca, de 4 de junio de 2018; así como la sentencia, de 6 de noviembre del 2019, dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, estimatoria del recurso de suplicación interpuesto por la administración, y contra el auto del mismo tribunal, de fecha 30 de diciembre de 2019, por el que se desestima el incidente excepcional de nulidad de actuaciones planteado. A ambas resoluciones les atribuye la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, y en relación con las resoluciones jurisdiccionales, también en cuanto a su faceta como el derecho a una resolución motivada y fundada en Derecho (razonable).

Las circunstancias determinantes de la resolución desestimatoria de las pretensiones del ahora recurrente por razón de su extemporaneidad consistieron en el transcurso del plazo legalmente previsto, de diez días naturales (art. 43.2 de la Ley 39/2015), de puesta a disposición del interesado de la resolución de la unidad de impugnaciones de la DPTGSS de Huesca en la sede electrónica de la Seguridad Social, lo que constituía un medio de notificación correcto y ajustado a derecho, al que estaba obligado el demandante de amparo, dada la vigencia de la previsión contenida en la Orden ESS/485/2013, de 26 de marzo, por la que se regulan las notificaciones y comunicaciones por medios electrónicos en el ámbito de la Seguridad Social, tras la resolución de la secretaría de Estado de la Seguridad Social, de 3 de enero de 2018.

Para el recurrente, tanto la administración como el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, infringieron el derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), pues obviaron los criterios que se desprenden del principio pro actione en la interpretación de las normas aplicables, impidiendo el control judicial de la actividad de la administración; además de que por el órgano jurisdiccional se habría incurrido en falta de razonabilidad, en una aplicación arbitraria de las normas y en errores patentes (art. 24.1 CE).

El Ministerio Fiscal comparte buena parte de los argumentos expuestos por el demandante de amparo, manifestándose favorable a la estimación del recurso. Pone de relieve diversas irregularidades administrativas obviadas por la propia administración y el Tribunal Superior de Justicia que cuestionan que el recurrente hubiera actuado negligentemente en el planteamiento de su recurso, invocando en favor de la tesis estimatoria la doctrina de este tribunal, según la cual no es constitucionalmente correcta una interpretación de las normas procedimentales que permitan a la administración beneficiarse procesalmente cuando no cumple con su deber.

Para el letrado de la administración de la Seguridad Social resulta procedente la inadmisión del recurso, por falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria, y, subsidiariamente, la desestimación del recurso interpuesto, pues la resolución de la DPTGAA impugnada es ajustada a derecho.

A tenor de todo lo anterior, para este tribunal la cuestión central del presente recurso consiste en determinar si las resoluciones impugnadas efectuaron una interpretación de las normas aplicables a las notificaciones acorde con los postulados constitucionales, en particular, en orden a garantizar el pleno respecto del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente ex art. 24.1 CE.

2. Requisitos de admisibilidad: falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria.

Por su carácter obstativo del examen de la cuestión de fondo, este tribunal debe abordar con carácter previo la concurrencia del óbice procesal aducido por el letrado de la administración de la seguridad social, consistente en la falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria [art. 50.1 a), en relación con los arts. 43.1 y 44.1 a) LOTC], que tiene por finalidad la salvaguarda del carácter subsidiario del recurso de amparo, impidiendo que el acceso a esta jurisdicción constitucional se produzca per saltum, es decir, sin brindar a los órganos judiciales la oportunidad de pronunciarse y, en su caso, remediar la lesión después invocada ante este tribunal (por todas, SSTC 59/2007, de 26 de marzo, FJ 2, y 228/2007, de 5 de noviembre).

No impide este análisis que la demanda de amparo haya sido previamente admitida a trámite, ya que, como se ha reiterado por este tribunal, cabe examinar, incluso de oficio, la concurrencia de los presupuestos de viabilidad del amparo en fase de sentencia y, en caso de comprobar su incumplimiento, dictar un pronunciamiento de inadmisión del recurso o del motivo del recurso afectado por tal inobservancia (por todas, STC 41/2009, de 9 de febrero, FJ 2).

La causa de inadmisión de la demanda de amparo por falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria se basa en que, según el letrado de la administración de la Seguridad Social, frente a la sentencia de 6 de noviembre de 2019, dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, cabía la interposición de un recurso de casación para la unificación de doctrina, de acuerdo con lo prescrito en el art. 218 de la Ley reguladora de la jurisdicción social.

En verdad, este tribunal no cuestiona esa posibilidad legal, pues formalmente las sentencias dictadas en suplicación por las Sala de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia son recurribles en casación para la unificación de doctrina ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo. Cuestión diferente es si esa vía impugnativa resultaba viable en las circunstancias particulares del caso.

En este punto, conviene recordar la doctrina de este tribunal relativa, precisamente, al recurso de casación para la unificación de doctrina, según la cual, tal medio de impugnación “debe considerarse no sólo extraordinario sino excepcional, ‘y esa especial naturaleza determina que no sea preceptiva siempre su interposición para dar por agotada la vía judicial ordinaria, sino sólo en aquellos supuestos en los que, por existir doctrina jurisprudencial contradictoria, a la Sala de lo Social del Tribunal Supremo deba darse la posibilidad [determinante en general de esta exigencia del art. 44.1 a) LOTC] de reparar la lesión del derecho fundamental que se entiende vulnerado, salvando así la subsidiariedad del amparo. Pero no será exigible de modo general, dado el concreto alcance de aquel recurso de casación, que consiste en la unificación jurisprudencial a través de la armonización de contradicciones preexistentes en sentencias dictadas en suplicación’ (STC 332/1994, fundamento jurídico 2; en el mismo sentido, entre otras, SSTC 94/1998, fundamento jurídico 2 y 183/1998, fundamento jurídico 2)” (STC 5/1999, de 8 de febrero, FJ 1). Además de que “[c]omo se ha reiteradamente afirmado, ‘no basta con alegar la abstracta procedencia del recurso de casación para la unificación de doctrina’, sino que ‘corresponde a la parte que pretende hacer valer su no interposición, como motivo de la inadmisiblidad de la demanda, acreditar la posibilidad de recurrir en esta extraordinaria vía, absteniéndose de efectuar vagas invocaciones sobre la procedencia del recurso’, ‘pues es claro que la diligencia de la parte para la tutela de su derecho ante los tribunales ordinarios no alcanza a exigirle, a priori, la interposición de recursos de dudosa viabilidad’ (STC 210/1994, fundamento jurídico 2; en el mismo sentido STC 183/1998, fundamento jurídico 2)” (ibidem, también la STC 107/2000, de 5 de mayo, FJ 2).

En las presentes actuaciones, la duda acerca de la viabilidad de ese recurso que plantea el recurrente no es despejada por el letrado en sus alegaciones, donde, meramente, se trae a colación un pronunciamiento de este tribunal (el ATC 65/2018, de 18 de junio), en que para considerar agotada la vía judicial ordinaria en el orden contencioso-administrativo, se exigió la interposición del recurso de casación, sin que se acredite el paralelismo entre la situación existente en esas actuaciones y la presente.

Se rechaza, pues, la causa de inadmisión de la demanda alegada.

3. Doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva y las notificaciones.

En lo que se refiere al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción y la aplicación del principio pro actione, el tribunal mantiene, “que, dada la trascendencia que para la tutela judicial tienen las decisiones de denegación de acceso a la jurisdicción, su control constitucional ha de verificarse de forma especialmente intensa, a través de los criterios que proporciona el principio pro actione, entendido no como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan, sino como la interdicción de aquellas decisiones impeditivas de un pronunciamiento sobre el fondo que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican. Esto implica la exigencia de que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de ella impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad (así, SSTC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4; 80/2020, de 15 de julio, FJ 3, y 89/2020, de 20 de julio, FJ 3)” (STC 141/2020, de 19 de octubre, FJ 3).

Así como, en cuanto a la proyección de este derecho sobre el control de los actos de la administración, se ha declarado que “[t]al y como ha resaltado nuestra jurisprudencia, cuando el derecho a la tutela judicial efectiva es instado en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la administración, integra más específicamente el ‘derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), esto es, su sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE)’; lo cual ‘constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho’ (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3; 76/1996, de 30 de abril, FJ 7; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 3; 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 4). Como ha afirmado la sentencia 103/1996, de 11 de junio, FJ 7, la prescripción constitucional de que los ‘tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican’ (art. 106.1 CE) es la ‘auténtica cláusula regia del Estado de Derecho’. Todo lo cual es de especial relevancia cuando se trata de un proceso judicial donde se controla el ejercicio por una administración de la potestad sancionatoria sobre un ciudadano (SSTC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3, y 2/2003, de 16 de enero, FJ 8)” [STC 52/2014, de 10 de abril, FJ 2].

En relación con esto último, conviene recordar nuestra posición, en virtud de la cual, las garantías contenidas en el art. 24 CE son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador (por todas, véase las SSTC 9/2018, de 5 de febrero, FJ 2, o la 54/2015, de 16 de marzo, FJ 7). Es más, existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE). De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018, de 17 de septiembre y 82/2019, de 17 de junio, entre otras). Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre, o 169/2012, de 1 de octubre).

Por otro lado, con respecto a la vinculación entre los actos de comunicación, si bien procesal, y el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción también se dispone de una consolidad doctrina constitucional, según la cual “el acto de comunicación es el necesario instrumento que facilita la defensa en el proceso de los derechos e intereses cuestionados; de tal manera que su falta o deficiente realización, siempre que se frustre la finalidad con ellos perseguida, coloca al interesado en una situación de indefensión que vulnera el derecho de defensa (entre otras muchas, SSTC 115/1988, de 10 de junio, FJ 1; 195/1990, de 29 de noviembre, FJ 3; 326/1993, de 8 de noviembre, FJ 3; 77/1997, de 21 de abril, FJ 2; 219/1999, de 29 de noviembre, FJ 2; 128/2000, de 16 de mayo, FJ 5; 61/2010, de 18 de octubre, FJ 2; 30/2014, de 24 de febrero, FJ 3, y 169/2014, de 22 de octubre )” (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 4). Y que “recae sobre el órgano judicial no sólo el deber de velar por la correcta ejecución de los actos de comunicación procesal, sino también el de asegurarse que dichos actos sirven a su propósito de garantizar que la parte sea oída en el proceso” (STC 30/2014, de 24 de febrero, FJ 3).

Respecto al rechazo de los beneficios que la administración pudiera obtener de su comportamiento irregular, también constituye doctrina asentada de este tribunal que “no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo” [STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4 b)].

Para finalizar, no se puede soslayar nuestra postura respecto del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones, que, si bien “no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, pero sí comprende, entre otras dimensiones, el derecho a obtener una resolución judicial motivada que, a su vez, según la doctrina constitucional, presenta varias manifestaciones. Supone, en primer lugar, que la resolución ha de estar suficientemente motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y, en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho, lo que conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, ni resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable, incursa en un error patente o en una evidente contradicción entre los fundamentos jurídicos, o entre éstos y el fallo, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia. Esto es, que no puede considerarse cumplida esta exigencia de fundamentación jurídica con la mera emisión de una declaración de voluntad en un sentido u otro, sino que la decisión adoptada debe ser consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento y no fruto de la arbitrariedad. No basta, pues, con una apariencia de motivación; además es preciso que la misma tenga contenido jurídico y no resulte arbitraria, de tal modo que una resolución judicial podrá tacharse de arbitraria cuando, aun constatada la existencia formal de una argumentación, la misma no sea expresión de la administración de justicia, sino simple apariencia de la misma, por ser fruto de un mero voluntarismo judicial o de un proceso deductivo irracional o absurdo (entre otras, recogiendo reiterada doctrina, SSTC 64/2010, de 18 de octubre, FJ 3; 263/2015, de 14 de diciembre, FJ 3; 16/2016, de 1 de febrero, FJ 5, y 198/2016, de 28 de noviembre, FJ 5)” (STC 38/2018, de 23 de abril, FJ 4). A ello debe añadirse que “el artículo 24 CE no solo comporta para el justiciable la garantía de obtener una resolución fundada en Derecho, sino que, correlativamente, impone a los jueces, en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, el sometimiento al imperio de la ley (SSTC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 8, y 66/2011, de 16 de mayo, FJ 5), al ser esta última la expresión de la voluntad popular y un principio básico de todo sistema democrático (por todas, SSTC 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3; 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9, y 1/2017, de 16 de enero, FJ 3). En efecto, siendo la primacía de la ley (art. 117.1 CE) un factor determinante del legítimo ejercicio de la función jurisdiccional (STC 22/1994, de 27 de enero, FJ 2), una de las garantías consustanciales a todo proceso judicial es, precisamente, que la ley aplicable al caso no pueda ser, en ningún supuesto, inaplicada o preterida, sin el previo planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad mediante una resolución motivada ante este tribunal (art. 163 CE) y con la audiencia previa que prescribe el artículo 35 LOTC (SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16, y 66/2011, FJ 6, entre tantas otras)” (ibidem).

4. Aplicación de la doctrina constitucional al presente caso.

La aplicación de la doctrina constitucional sobre la necesidad de proceder a una correcta comunicación de los actos administrativos y procesales como garantía de una efectiva tutela, conduce a la estimación de la demanda de amparo.

Así, si atendiéramos exclusivamente a las normas legales vigentes el día 21 de febrero de 2018 (práctica de la notificación de la resolución de 5 de febrero de 2018), al haber transcurrido los diez días naturales desde la puesta a disposición del interesado en la sede electrónica de la Seguridad Social (día 9 de febrero de 2018), la inadmisión del recurso de alzada por extemporáneo debería considerarse ajustada a derecho, dado que se presentó el 16 de abril de 2018. Sin embargo, no podemos obviar otros factores concurrentes.

El principal, que planeará sobre la valoración de los demás, es que la resolución de 4 de junio de 2018 de la dirección provincial de la TGSS de Huesca, que inadmitió el recurso de alzada, cerraba las puertas a la revisión judicial de las razones de fondo contenidas en la decisión administrativa impugnada, lo que incide no solo en el derecho a la tutela judicial efectiva del demandante (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, pues limita el alcance de la revisión judicial de la actividad administrativa, sino también en el derecho de defensa (art. 24.2 CE), en tanto que esa segunda instancia administrativa revisora que supone la alzada se configura como un elemento más defensivo frente al ejercicio del ius puniendi del Estado, porque la singularidad que presenta el presente recurso de amparo es que el defecto de notificación se ha producido en relación con la resolución sancionadora, pero que no era firme en vía administrativa por caber contra la misma recurso de alzada.

No quiere decirse con ello que en todo caso el derecho a la tutela judicial efectiva exija un pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto, pues basta con una resolución motivada, fundada en derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, pudiendo ser de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial (SSTC 63/1999, de 26 de abril, FJ 2, y 116/2001, de 21 de mayo, FJ 4, entre otras muchas).

A tenor de estas consideraciones y de conformidad con la doctrina expuesta en el fundamento jurídico precedente, la cuestión que debemos valorar es si el órgano administrativo, primero, inadmitiendo el recurso de alzada, y el jurisdiccional, después, interpretando aquella normativa, vulneraron el derecho a la jurisdicción y a la defensa del demandante de amparo (art. 24.1 y 2 CE), evitando, por lo demás, incurrir en “meros formalismos o entendimientos no razonables” que “impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto”. Y, respecto a ello, como acertadamente sostiene el Ministerio fiscal, se debe concluir que tal interpretación no fue acorde con el derecho de acceso a la jurisdicción, como tampoco lo fue con el derecho a la defensa. Las razones son claras:

a) En primer lugar, porque ni en la resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, ni en la sentencia y el auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se dio respuesta a la objeción del recurrente, relativa a que la resolución impugnada en vía administrativa no había sido dictada en el plazo previsto normativamente. De este modo, acuerdo con la doctrina expuesta [STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4 b)], la irregularidad de haber superado el plazo de diez días conferido por el apartado 1 del art. 20 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo para dictar resolución no puede operar favorablemente para la administración a quien, según la nueva reglamentación, bastaría con poner a disposición del interesado en la sede electrónica la resolución correspondiente y que transcurrieran diez días naturales sin que se accediera a su contenido, para que se entendiera notificada válidamente, perjudicando al propio tiempo al administrado.

b) En segundo lugar, tampoco se justifica por la autoridad administrativa o la judicial el cumplimiento del requisito previsto en la disposición adicional única de la orden ESS/485/2013, relativo a la notificación de la resolución de inclusión en el sistema de notificación electrónica. En ella se establece que “los sujetos responsables comprendidos en el ámbito de aplicación subjetivo previsto en dicho apartado que, en la fecha de entrada en vigor de la orden, ya estén obligados a incorporarse o se hayan incorporado voluntariamente al sistema RED, quedarán inicialmente obligados a comparecer en la sede electrónica de la Seguridad Social, a efectos de recibir las notificaciones y comunicaciones que les dirija la administración de la Seguridad Social en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a aquel en que se les notifique la resolución sobre su inclusión en el sistema de notificación electrónica”.

En el presente caso, nos encontramos ante una nueva irregularidad administrativa, al que se le ha de aplicar el mismo criterio expuesto en el inciso precedente, en cuanto a que no cabe que la administración se vea favorecida por defectos en su propia actuación, es decir, que le sitúe en una mejor posición procedimental. Omitida cualquier reflexión al respecto en las resoluciones impugnadas, no cabe que consideremos acreditada la existencia de la obligación de comparecer el recurrente en la sede electrónica de la Seguridad Social.

c) Finalmente, la sentencia impugnada niega que sean de aplicación a la resolución de 3 de enero de 2018 las disposiciones de derecho transitorio, al no tratarse de una norma jurídica en sentido propio, que sí lo eran para el Juzgado de lo Social de Huesca, cuya sentencia fue recurrida en suplicación.

Este tribunal considera que la citada resolución, al fijar la fecha de entrada en vigor de un nuevo sistema de notificaciones, incidió notablemente en el procedimiento aplicable a los expedientes en curso, como es el presente, que se encontraba ya iniciado cuando esa previsión entró en vigor. En tales circunstancias, y ante el silencio de la resolución, no cabía sino, como bien apreció el juzgado, acudir a las normas de Derecho transitorio generales, contenidas en la disposición transitoria tercera LPACAP, de la que se desprende que la notificación debió hacerse con arreglo al sistema vigente al comienzo del procedimiento.

A la vista de las irregularidades e incumplimientos constatados y de la aplicación de las reglas de Derecho transitorio, este tribunal no puede suscribir la conclusión alcanzada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que atribuye el perjuicio irrogado al recurrente a su propia negligencia. Antes al contrario, entendemos que el recurrente tenía una fundada expectativa de que el procedimiento, iniciado de acuerdo con unas determinadas normas, se desarrollara según las mismas, también en lo que respecta a la notificación de las resoluciones. En esta tesitura, el cómputo del plazo de un mes para la formulación del recurso de alzada debería haberse iniciado en la fecha en que el demandante tuvo efectivo conocimiento de la resolución, es decir, desde el 2 de abril de 2018, por lo que, habiendo presentado el recurso presentado el día 16 de abril de ese mismo año, no podría considerarse extemporáneo.

En definitiva, la interpretación de las normas realizada en las resoluciones impugnadas, así como en las administrativas, ha subvertido el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, al haber impedido el control de la actividad administrativa por los órganos jurisdiccionales, “lo cual constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho”, pero también, no cabe olvidarlo su derecho de defensa (art. 24.2 CE), en tanto que la segunda instancia administrativa revisora que supone la alzada se configura como un elemento más defensivo frente al ejercicio del ius puniendi y, por ello, este tribunal entiende procedente la estimación del presente recurso de amparo.

De acuerdo con lo establecido en el art. 55 LOTC, procede declarar la nulidad de la resolución de la dirección provincial de la TGSS de Huesca, de 4 de junio de 2018; así como de la sentencia, de 6 de noviembre de 2019, y el auto, de 30 de diciembre de 2019, dictados ambos por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a haberse dictado la resolución de inadmisión del recurso de alzada, para que se dicte una resolución respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.