Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado el día 2 de abril de 2002 el Procurador don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de don Vicente Frontera Martínez, dedujo demanda de amparo contra la Sentencia de la que se ha hecho mérito en el encabezamiento de esta resolución.

2. La demanda se basa en los siguientes hechos:

a) El recurrente en amparo, en su condición de Secretario de la Administración local con habilitación de carácter nacional, fue demandado en un juicio verbal por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia en reclamación de 150.000 pesetas a que ascendían las cuotas colegiales impagadas, los intereses y las costas.

b) El demandado contestó a la demanda oponiéndose a ella, alegando que nunca solicitó el alta en el colegio demandante, ni había participado en ninguna actividad de dicho colegio ni había satisfecho las cuotas colegiales al considerar que la colegiación obligatoria que se le pretendía imponer era contraria a la Constitución por vulnerar los arts. 22 y 14 de ésta.

c) El Juzgado de Primera Instancia núm. 21 de Valencia siguió el proceso como juicio verbal 187-2001 y, tras su oportuna tramitación, dictó Sentencia el 14 de junio de 2001 en la que, al considerar que la colegiación obligatoria que se exigía del demandado atentaba contra el principio de libre asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), "pues en ningún caso el ejercicio de su profesión viene ordenada por el Colegio Profesional ni condicionada a la pertenencia a dicho Colegio, entrando igualmente en contradicción con el concepto que de los Colegios Profesionales efectúa la propia Ley de Colegios Profesionales 2/74 de 13 de febrero (arts. 1 y 2)" (FD 1), desestimó la demanda.

d) Interpuesto recurso de apelación por la corporación demandante, la Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Valencia, mediante Sentencia de 19 de febrero de 2002, notificada el 6 de marzo de 2002, estimó el recurso y revocó la Sentencia apelada, condenando al demandado a pagar al colegio oficial recurrente la suma de 150.000 pesetas por las cuotas colegiales impagadas, con los intereses legales desde la interpelación judicial y las costas de la primera instancia, todo ello al no considerar la Sala justificada la inconstitucionalidad de la condición de "afiliación obligatoria" al Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia.

3. En la demanda de amparo se aduce la vulneración en el caso del derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE); así como la del principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE), todo lo cual se funda en los siguientes razonamientos:

a) Tras referirse, con cita de la STC 131/1989, de 19 de julio (FFJJ 1 y 2), a la procedencia del camino procesal seguido para impugnar la obligatoriedad de la colegiación con ocasión de la reclamación del impago de las cuotas colegiales, el demandante de amparo analiza la denunciada vulneración del art. 22 CE, precisando, con trascripción de la doctrina recogida en las SSTC 173/1998, de 29 de junio, y 244/1991, de 16 de diciembre, el concepto y alcance del derecho fundamental a la libertad de asociación, de cuyo contenido forma parte la libertad de no asociarse.

En este sentido destaca los siguientes elementos fácticos que, a su juicio, han de tenerse en cuenta para sustentar la inconstitucionalidad de la pertenencia obligatoria al Colegio oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia: en primer lugar, que se trata de un colegio compuesto única y exclusivamente por funcionarios públicos, quienes se rigen por la normativa específica en materia de función pública que les atañe y que tienen encomendado el ejercicio de potestades y funciones públicas que no pueden ejercerse privadamente; en segundo lugar, que no existe paralelismo alguno que resulte admisible en relación con otros colegios profesionales que agrupan en su seno a profesionales que ejercen una profesión idéntica, aun cuando ésta sea al servicio de la Administración pública, ya que incluso en este último supuesto la ejercen sin mantener vinculaciones análogas a las del recurrente con aquélla (es la situación de los médicos; arquitectos, etc.); y, por último, que tampoco cabe identificar la posición del colegio con la de otros colegios profesionales que agrupan en su seno a personas privadas que ejercen por su cuenta funciones públicas (notarios, registradores, etc.). En consecuencia, afirma, se trata en este caso de un colegio profesional atípico, uno de los pocos ejemplos de colegiación que trae causa del periodo anterior a la Constitución; y, aun cuando no se niegue su posible existencia, lo que resulta a todas luces evidente es que, al estar compuesto exclusivamente por funcionarios públicos, y dada la índole de las funciones que sus propios estatutos contemplan, no está constitucionalmente justificada la exigencia de colegiación obligatoria en él.

b) A continuación el demandante de amparo se refiere a la evolución de la normativa reguladora de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local, cuya existencia y su colegiación obligatoria fue inicialmente establecida por el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925 (art. 1), mantenida por el Reglamento general de los Colegios Oficiales del Secretariado Local, de 28 de septiembre de 1929, y respetada por la Orden Ministerial de 28 de septiembre de 1939.

El Reglamento de funcionarios de la Administración local, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1952, disponía en su art. 99: "1. Los funcionarios de la Administración Local podrán constituirse en Colegios Profesionales. 2. Los pertenecientes a Cuerpos nacionales formarán Colegio en la forma establecida por las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo se dicten. 3. Los no pertenecientes a Cuerpos nacionales precisarán autorización del Ministerio de la Gobernación para constituir Colegios de carácter provincial o nacional, previa justificación razonada de la necesidad o conveniencia de los mismos". Y su art. 203.1 establecía: "1. En todas las provincias españolas y con sede en la capital existirá un colegio de secretarios, interventores y depositarios de administración local, que ostentará la representación de los tres cuerpos, y del que serán miembros con carácter obligatorio todos los que estén incluidos en los correspondientes escalafones. 2. El Colegio Nacional tendrá su sede en Madrid y será el órgano de superior jerarquía profesional respecto de los Colegios Provinciales y de los componentes de los Cuerpos cuya representación le incumbe para los fines que le están atribuidos. 3. El Colegio Nacional y los Provinciales tendrán el carácter de corporaciones de derecho público afectas al Ministerio de la Gobernación y se regirán por los Reglamentos aprobados por la Dirección General de la Administración Local, que determinarán su organización, funcionamiento, régimen económico, fines sociales y profesionales, facultades disciplinarias y demás extremos que procedan".

Así pues, conforme a lo preceptuado en el mencionado Reglamento de 1952, la existencia de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios deriva de una norma de rango reglamentario, dichas corporaciones se rigen por unos estatutos aprobados por la Dirección General de la Administración Local, se encuentran integradas en la Administración pública que las crea y carecen de autonomía normativa. En desarrollo de lo dispuesto en el trascrito art. 203.1 del Reglamento de funcionarios de la Administración local se aprobó el Reglamento de los colegios de funcionarios de los citados cuerpos por Resolución de 31 de julio de 1953, en la que se establecía que en cada provincia española, y con sede en su capital, existiría un Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local que ostentaría la representación de los tres cuerpos (art. 1.1), así como que la colegiación de los miembros de éstos en él tendría carácter obligatorio (art. 5.2).

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, estableció en su disposición transitoria primera que las disposiciones reguladoras de los Colegios Profesionales continuarían vigentes en todo lo que no se opusieran a lo dispuesto en ella, sin perjuicio de que se pudieran proponer o acordar las adaptaciones estatutarias precisas. Y en su disposición adicional segunda preveía la adaptación a la Ley de los colegios de funcionarios "en cuanto sea posible, recogiendo las peculiaridades exigidas para la función pública que ejerzan sus miembros". Precisamente es esta disposición adicional segunda la que tradicionalmente se ha venido considerando como fundamento de la existencia de los colegios de funcionarios.

Ahora bien, el panorama legislativo ha cambiado mucho, no pudiendo sostenerse en la actualidad que exista esa mínima cobertura legal para la existencia de los colegios exclusivamente compuestos por funcionarios públicos. En este sentido el demandante de amparo destaca que la Ley de colegios profesionales dispuso que se entendían comprendidos en su ámbito de aplicación "los demás Colegios Profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de la promulgación de esta Ley" [art. 1.2 b)]. El Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, por el que se aprobó el texto articulado parcial de la Ley 41/1975, consideró vigente el Reglamento de 1952 en cuanto no se opusiera al propio texto articulado, y al no contener éste referencia expresa a la colegiación obligatoria se discutió en la doctrina si ello implicaba la derogación de los colegios de los funcionarios públicos. De hecho la Orden Ministerial de 17 de marzo de 1978 disolvió los colegios de funcionarios de la Administración local no integrados por cuerpos nacionales, al haberse reconocido a los funcionarios de la Administración local, por Real Decreto 1522/1977, de 17 de junio, el derecho de asociación sindical.

No se siguió el mismo criterio con los funcionarios integrados en cuerpos nacionales. Así el Reglamento de Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración Local de 2 de febrero de 1978 contempló la colegiación obligatoria. Ahora bien, este Reglamento es anterior a la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley reguladora de los colegios profesionales, que adaptó las previsiones de la Ley de colegios profesionales de 1974 a la Constitución. Aquel Reglamento de 1978 vino a ser derogado por el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local de 26 de octubre de 1982, que fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1985 al haber sido dictado por un órgano administrativo manifiestamente incompetente, recuperando su vigencia de este modo el Reglamento de 1978.

La aludida decisión del Tribunal Supremo supuso la inaplicación del art. 203 del Reglamento de 1952, de muy dudosa legalidad, el cual, según se desprende de la Sentencia, no podía considerarse vigente tras la Constitución y las reformas operadas por la Ley de colegios profesionales, en la cual se prevé un régimen específico estas corporaciones, a cuyos consejos generales se encomienda la elaboración de sus correspondientes normas estatutarias.

Como consecuencia de aquella Sentencia el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional continuó regulándose por la Resolución de 2 de febrero de 1978, amparándose, pues, en una disposición reglamentaria derogada por el nuevo régimen jurídico nacido de la Constitución, hasta la aprobación del Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, cuya nulidad ha sido instada por el demandante de amparo por los cauces procesales pertinentes.

En conclusión, el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional se encuentra en la actualidad en una situación de anomia normativa a los efectos de la Ley de colegios profesionales, que particularmente, por lo que a este recurso de amparo interesa, impide que se puedan reclamar las cuotas colegiales demandadas. No existe, por tanto, una Ley que cree y configure el mencionado colegio, que ordene su proceso constituyente y que permita la elaboración de sus estatutos de una forma democrática.

c) El art. 36 CE, al reconocer los colegios profesionales, consagra una institución protegida constitucionalmente (garantía que tiene por objeto su preservación frente a una eventual eliminación), pero tal garantía institucional sólo puede ser invocada cuando aquella institución cumple con su contenido típico, ya que la Constitución no garantiza la permanencia de todos y de cada uno de los colegios profesionales existentes a su entrada en vigor. Así pues es necesario, en orden a la aplicación de aquella garantía, encontrar los criterios o el contenido típico de la institución para determinar en cada caso si resulta constitucional la existencia de un concreto colegio profesional, dado que la Constitución garantiza otros derechos fundamentales, como la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), que deben ser respetados por el legislador, el cual ha de justificar la necesidad de la existencia de una organización colegial para satisfacer un interés público al que su actividad está vinculada (STC 89/1989, de 11 de mayo). En otras palabras, no todos los colegios profesionales existentes a la entrada en vigor de la Constitución merecen protección constitucional, sino sólo aquellos que reúnan los rasgos esenciales de estas corporaciones, lo que no acaece en el caso de un colegio de funcionarios públicos, como es el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

La doctrina mayoritaria reconoce como contenidos esenciales de todo colegio profesional las funciones de ordenación de la profesión (deontología) y de disciplina de sus miembros. En este sentido la Ley de colegios profesionales declara como fines esenciales de éstos "la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" (art. 1.3).

La ordenación de la profesión [arts. 3.1 y 5 i) Ley de colegios profesionales] es la función principal que desempeñan los colegios profesionales, a fin de garantizar frente a la sociedad el correcto ejercicio profesional. El colegio profesional acumula la experiencia de profesiones libres y enjuicia el correcto ejercicio profesional de sus miembros. De ahí la necesidad de una deontología profesional, ya que, en último término, las actuaciones profesionales afectan directamente a los propios ciudadanos como demandantes de estos servicios. Tal función supone, además, un control del ejercicio de la profesión, pero, a su vez, presupone el control de acceso a la profesión.

Pues bien, tanto el acceso como la ordenación del ejercicio de la función pública de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional están regulados por normas dictadas por la Administración pública, que es la única competente para controlar el acceso a la función pública de estos profesionales y para ordenar su actividad profesional. Los funcionarios de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional cumplen funciones públicas transcendentales, reguladas exhaustivamente por el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, que establece el régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional (a los cuales reserva una serie de funciones públicas: fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación) y que disciplina, además, la estructura y acceso a la habilitación nacional a través de la superación de oposiciones, etc. Por tanto los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local no pueden ordenar la profesión, puesto que esta función es competencia de la Administración Pública, de lo que se desprende que no existe causa para justificar la pertenencia obligatoria a dichos colegios (obligatoriedad que sólo ha sido admitida por este Tribunal Constitucional en relación con otros colegios excepcionalmente, cuando para el cumplimiento de fines públicos asignados a tales corporaciones resulta imprescindible dicha pertenencia obligatoria).

En la otra vertiente de la institución se encuentra la representación y defensa de la profesión, tanto colectivamente como en relación a los colegiados individualmente considerados con ocasión del desempeño de sus funciones [arts. 1.3 y 5 g) Ley de colegios profesionales]. Pero estos cometidos pierden todo su significado y alcance cuando se pretende predicarlos de funcionarios públicos. Así, los Secretarios, Interventores y Tesoreros tienen sus profesiones ordenadas por la Administración pública, que los representa y establece cauces de representación y defensa para ellos; en tal sentido baste recordar que la Ley 9/1987, de 12 de julio, regula los órganos de representación y determinación de las condiciones de trabajo y participación de los funcionarios públicos. De modo que el legislador y la Administración han instrumentalizado los cauces adecuados a la representación de estos profesionales, por lo que queda vedado al colegio profesional el ejercicio de esta función que corresponde a una Administración en razón de la relación funcionarial.

Del reconocimiento de la función ordenadora de la actividad profesional surge la necesidad de conferir a estas corporaciones otra función esencial: la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial [art. 5 i) Ley de colegios profesionales; también STS de 23 de noviembre de 1998]. Esto es, como corolario de la existencia de unas normas deontológicas que ordenan la profesión, debe existir una correlativa función de hacer cumplir esas disposiciones a través del ejercicio de la potestad sancionadora o disciplinaria. Sin embargo en el caso del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional no se da el presupuesto de hecho necesario para el ejercicio de la potestad sancionadora, que no es otro que el de la ordenación de la profesión por el colegio, ya que esta ordenación está regulada por distintas normas legales y reglamentarias, incluido el régimen disciplinario (art. 46 Real Decreto 1174/1987). En definitiva: está previsto un régimen disciplinario de la profesión que han de ejercer las corporaciones locales o las Comunidades Autónomas y que incluye un particular régimen sancionador.

Junto a las mencionadas funciones esenciales de los colegios profesionales pueden resaltarse, también, otras conexas referidas a la regulación de honorarios, intrusismo profesional y defensa de la competencia, las cuales son impensables e imposibles jurídicamente cuando de funcionarios públicos se trata. En efecto, el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional no puede fijar las retribuciones de los funcionarios públicos, ni determinar ni exigir cuotas colegiales, que es una de las atribuciones típicas de todo colegio profesional [art. 5 ñ) Ley de colegios profesionales]. En este sentido los Tribunales han declarado que la determinación de las retribuciones funcionariales es competencia exclusiva de la Administración pública, así como la improcedencia de tomar en cuenta los ingresos percibidos por los colegiados a la hora de determinar las cuotas colegiales (SSTS de 16 de febrero de 1987; 13 de marzo de 1987).

El art. 5 i) de la Ley de colegios profesionales establece entre las funciones de los colegios profesionales "adoptar las medidas conducentes a evitar el intrusismo profesional". Pues bien, esta función resulta impensable en el caso de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, que ejercen una profesión que no tiene paralelo en el ámbito privado, sin que exista posibilidad de ejercicio libre de la profesión, ni despachos o establecimientos abiertos al público desde donde pueda desarrollarse alguna actividad competitiva.

También constituye una función de los colegios profesionales "procurar la armonía y colaboración de los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos" [art. 5 k) Ley de colegios profesionales]. En este sentido la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales, dio una nueva redacción al art. 2.1 de la Ley de colegios profesionales en los siguientes términos: "El ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia y estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la Ley sobre defensa de la competencia y a la Ley sobre competencia desleal. Los demás aspectos del ejercicio profesional continuarán rigiéndose por la legislación laboral y específica sobre la ordenación sustantiva propia de cada profesión". Tales disposiciones carecen de toda razón de ser en relación con los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que ejercen como funcionarios públicos al servicio exclusivo de la Administración en la que prestan servicios.

Así pues, con base en los argumentos precedentes es evidente que, no sólo no tiene sentido, sino que tampoco tiene cobertura constitucional, la existencia de un Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, y mucho menos que sea exigible la colegiación obligatoria en él de los funcionarios públicos.

d) En esta línea argumental el demandante de amparo entiende que, si las antes indicadas son las funciones típicas y esenciales de todo colegio profesional, justificativas de la pertenencia obligatoria al mismo de quienes desarrollan una profesión, resulta que una comparación con las que se prevén en los estatutos de la organización colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local permite concluir que en estas últimas no puede sustentarse una consecuencia tan excepcional como es la de colegiación obligatoria. Es decir, no se trata de negar que el colegio no pueda desarrollar otras funciones, sino de afirmar que, con base en las funciones encomendadas, no puede justificarse una excepción al derecho fundamental de asociación en su vertiente negativa. Así la lectura de los arts. 2 y 14 del Real Decreto 1912/2000, por el que se aprueban los mencionados estatutos, permite constatar que ningún fin esencial de todo colegio es cumplido por aquél, dado que lo esencial del desarrollo de la función pública que desempeñan sus componentes, como funcionarios públicos que son, es competencia exclusiva de la Administración pública. Tampoco ninguna de las funciones encomendadas, que se encuentran más en un plano de relaciones institucionales que en el plano de ejercicio de potestades o funciones que requieran ineludiblemente la colegiación obligatoria del colectivo que las ejerce, justifican tal restricción a una libertad individual.

En apoyo de su argumentación el demandante de amparo cita y reproduce la doctrina recogida las SSTC 132/1989, de 8 de julio, 139/1989, de 20 de julio, 113/1994, de 14 de abril, 197/1994, de 4 de julio, y 106/1996, de 2 de junio, de la que infiere el criterio de que la adscripción obligatoria a las corporaciones públicas, "en cuanto tratamiento excepcional respecto del principio de libertad, debe encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigan, de las que resulte, cuando menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo". De conformidad con dicho criterio es claro y evidente que, por un lado, ha de valorarse el principio general de libertad, la libertad negativa de asociación (arts. 10.1 y 22 CE) y la legitimidad constitucional de la Administración corporativa, en la que se asignan funciones jurídico-públicas a ciertas agrupaciones sociales (arts. 9.2, 36 y 52 CE), y, por otro, la naturaleza de los fines públicos encomendados a estas corporaciones. Su aplicación al presente supuesto permite resaltar, en primer término, que no existe una manifestación del legislador sobre la necesidad de la colegiación obligatoria para el cumplimiento de los fines asignados al colegio; en segundo lugar, que un análisis casuístico de los fines encomendados confirma, sin el menor género de dudas, que pueden ser cumplidos sin necesidad de la pertenencia obligatoria al colegio de todo el colectivo de funcionarios al que afectan sus Estatutos generales; y, en fin, que éstos no contemplan funciones jurídico-públicas de trascendencia, en la medida en que esas funciones corresponden en exclusiva a las Administraciones públicas.

e) El art. 1.3 de la Ley de colegios profesionales, al relacionar los fines esenciales de los colegios profesionales, subraya que todo ello se entiende "sin perjuicio de la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial". Al interpretar este último inciso la doctrina ha venido distinguiendo dos supuestos: el de los colegios de funcionarios en sentido estricto (como sería el caso del Colegio Oficial de los Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local) y los colegios de ejercientes privados de funciones públicas (por ejemplo, los Notarios).

En opinión del demandante de amparo el límite que supone la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial no se refiere a los colegios de funcionarios públicos, sino exclusivamente a los colegios de ejercientes privados de funciones públicas, ya que los colegios de funcionarios públicos no se rigen por la Ley de colegios profesionales, puesto que las dudas que al respecto pudieran existir han sido despejadas por la Ley 6/1999, de 16 de abril, al circunscribir la aplicación de la legislación en materia de colegios profesionales a aquellos colegios profesionales de ejercientes privados de funciones públicas (disposición adicional segunda). Esta disposición sustituye la expresión "Colegios de funcionarios" por la de "Colegios de Notarios, Corredores de Comercio...". Parece claro, pues, que la voluntad del legislador ha sido la de reaccionar frente a las interpretaciones extensivas de los conceptos que han permitido la existencia de unos anacrónicos colegios de funcionarios públicos. Y, si este dato no fuera lo suficientemente elocuente, ha de recordarse que la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales ha modificado el art. 2.1 de la Ley de colegios profesionales para establecer que el ejercicio de las profesiones colegiales se realizará en libre competencia (art. 5), lo que indica cuál es el concepto de la Ley sobre "profesiones colegiadas", aquéllas que sólo pueden ejercerse en libre competencia, lo que no es el caso de los Secretarios, los Interventores y los Tesoreros de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.

Lo anterior no significa que haya desaparecido la posibilidad de que un funcionario público pueda integrarse en un colegio profesional, sino que, conforme a nuestra legislación vigente, esa posibilidad solo puede darse respecto de colegios que agrupan en su seno a todos los ejercientes de una profesión, con independencia de que la forma en la que éstos la desempeñen: libre, en régimen de dependencia laboral o al servicio de la Administración pública. Por tanto no son Colegios que agrupan de forma homogénea, o en exclusiva, a empleados públicos.

En conclusión, la salvedad del art. 1.3 de la Ley de colegios profesionales en cuanto a la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial se refiere a los colegios de ejercientes privados de funcionarios públicos y a los colegios profesionales de profesiones libres en cuyo seno se encuentran funcionarios públicos que ejercen tanto privada como públicamente su actividad profesional; y quedan excluidos del ámbito de la Ley los colegios profesionales integrados únicamente por funcionarios públicos, que son sólo una reminiscencia histórica del pasado y que hoy carecen de toda justificación constitucional y legal.

f) A continuación el demandante de amparo examina la doctrina constitucional sobre la colegiación obligatoria (con referencia expresa a las SSTC 69/1985, de 30 de mayo, 131/1989, de 19 de julio, y 35/1993, de 15 de febrero), de la que, a su juicio, se desprende que no es contrario a la Constitución que se exija la colegiación obligatoria del personal al servicio de la Administración cuando éste ejerce para ella una profesión que requiere dicha colegiación en el ámbito privado (v.g., caso de los médicos), pero que sí resulta contrario a la Constitución exigir la colegiación obligatoria para el ejercicio de profesiones que sólo pueden desempeñarse para la Administración pública y por el personal funcionario a su servicio.

En relación con la mencionada doctrina constitucional precisa, respecto a la desestimación de los recursos de amparo promovidos contra la colegiación obligatoria por médicos que prestaban sus servicios en la Administración (SSTC 131/1989, de 19 de julio; 35/1993, de 15 de febrero), que no debe servir de justificación para considerar exigible la colegiación obligatoria en el presente caso, pues al fin y al cabo médicos pueden existir en el ámbito privado y público, mientras que Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (o Secretarios Judiciales o Jueces, que, en definitiva, sería el mismo supuesto) sólo pueden existir ejerciendo funciones públicas para la Administración pública. La diferencia es tan importante que incluso ha tenido reflejo en la doctrina del Tribunal Constitucional, el cual ha admitido que no es obligatoria la colegiación en relación con un profesor de educación física que ejercía su actividad en un colegio público (STC 194/1998, de 1 de octubre).

g) Con la derogación del art. 1.2 de la Ley de colegios profesionales de 1974 por la Ley 74/1978 se ha roto el nexo de unión que pudiera existir entre los colegios anteriores a la Constitución y los colegios que se han constituido conforme al nuevo ordenamiento constitucional, por lo que, para justificar la colegiación obligatoria, resulta insuficiente acudir al simple argumento de que el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios tiene una honda tradición en nuestro país, así como aducir que desde siempre ha existido aquella obligación. De hecho los Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional no constituyen desde 1987 una profesión colegiada y, por lo tanto, ni siquiera desde la perspectiva del tracto sucesivo habido desde la creación de estos colegios puede fundamentarse la pertenencia obligatoria a los mismos.

En efecto, el Real Decreto 1174/1987 derogó expresamente el Decreto de 30 de mayo de 1952 "en todo lo que afecte específicamente al régimen jurídico de los funcionarios locales con Habilitación de Carácter Nacional", incluidos, por lo tanto, sus arts. 99 y 203, que establecían la colegiación obligatoria para dichos funcionarios. De modo que puede concluirse que el desempeño de funciones públicas por Secretarios, Interventores o Tesoreros de la Administración Local desde el mencionado Real Decreto no puede conceptuarse como una profesión colegiada cuyo ejercicio requiera la colegiación obligatoria. Lo que, evidentemente, no empece a que pueda existir un Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local para quien libre y voluntariamente desee incorporarse al mismo.

Además no puede configurarse por vía estatuaria la colegiación obligatoria sin una previa determinación legal específica para la organización colegial, pues, como se ha indicado, la única norma anterior a la Constitución que amparaba la colegiación obligatoria era el art. 203 del Reglamento de 30 de mayo de 1952, el cual se encuentra derogado por el mencionado Real Decreto 1174/1987, y ha sido inaplicado por el Tribunal Supremo cuando se ha ejercitado idéntica pretensión por la vía de aquel precepto. De conformidad con la Ley de colegios profesionales (art. 4) y la Constitución, la creación del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros debía de efectuarse por Ley.

Tampoco puede entenderse suficiente la previsión genérica del art. 3.2 de la Ley de colegios profesionales, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales, que establece que "es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente", ya que los Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional no constituyen una profesión colegiada. Ni tampoco el art. 12.2 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales de la Comunidad Valenciana, que reitera el mencionado precepto de la Ley estatal.

En definitiva la pertenencia obligatoria al colegio se ha impuesto sin respetar la exigencia de que la norma que la impone revista rango legal, por lo que deviene inconstitucional al vulnerar el art. 22 CE.

h) El demandante de amparo estima que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado también el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE). Aduce al respecto que en algunas Comunidades Autónomas, como es el caso de las Comunidades Autónomas de Canarias, Aragón y Galicia, la normativa en materia de colegios profesionales excluye del requisito de la colegiación obligatoria a los funcionarios públicos y al personal al servicio de las Administraciones públicas para el ejercicio de sus funciones administrativas y la realización de actividades propias de la profesión por cuenta de aquéllas cuando el destinatario de tales actividades sea la Administración; resultando, en consecuencia, obligatoria la colegiación sólo cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional sean particulares (arts. 22.4 Ley de Aragón 2/1988, de 12 de marzo, de colegios profesionales; 18 Ley de Aragón 12/1998, de 22 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas; 9.3 Ley de Canarias 10/1990, de 23 de mayo, de colegios profesionales; 3 Ley de Galicia 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales).

Si el demandante de amparo ejerciese su función pública en Aragón, Galicia o Canarias, para lo que está habilitado, no tendría que estar colegiado, de modo que la exigencia de la colegiación obligatoria depende de que su destino se encuentre en una u otra Comunidad Autónoma.

Concluye el escrito de demanda suplicando del Tribunal Constitucional que, tras los trámites oportunos, dicte Sentencia en la que se otorgue el amparo solicitado, se declare la nulidad de la Sentencia núm. 98/2002, de 19 de febrero, dictada por la Audiencia Provincial de Valencia, y se le absuelva del pago de las cuotas colegiales al que fue condenado, como consecuencia de la indebida aplicación de las normas que prevén la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.

4. Mediante providencia de 25 de septiembre de 2003 la Sala Segunda acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación al Juzgado de Primera Instancia núm. 21 de Valencia y a la Audiencia Provincial de dicha localidad a fin de que, en plazo no superior a diez días, remitiesen certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al juicio verbal núm. 187-2001 y al rollo de apelación núm. 489-2001 respectivamente, con emplazamiento de las partes, salvo el demandante de amparo, para que pudieran comparecer en el presente recurso en el término de diez días.

5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional de 19 de febrero de 2004, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente y al Ministerio Público por plazo común de veinte días para que formulasen las alegaciones que tuvieran por conveniente.

6. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 24 de febrero de 2004 la representación procesal del demandante de amparo formuló alegaciones interesando que se tuviesen por reproducidas las contenidas en la demanda de amparo.

7. El Fiscal, mediante escrito registrado el día 22 de mayo del mismo año, interesó el otorgamiento del amparo solicitado. A tal efecto argumenta en el siguiente sentido:

a) En relación con la supuesta vulneración del derecho de asociación como consecuencia de la imposición de la colegiación obligatoria, tras reproducir la doctrina constitucional recogida al respecto en las SSTC 89/1989, de 11 de mayo, 35/1993, de 8 de febrero, 74/1994, de 14 de marzo, 207/1996, de 16 de diciembre, y 194/1998, de 1 de octubre, se refiere a la exigencia de la reserva de Ley consagrada en este caso en el art. 36 CE, sin el alcance del art. 53.1 CE. En este extremo llega a la conclusión de que el examen de la legislación aplicable en este supuesto permite afirmar que dicho requisito aparece observado de manera suficiente, ya que, datando la creación del colegio en cuestión de fecha anterior a la entrada en vigor de la Constitución, aquélla no deviene nula por el hecho de que la norma que la impone no sea del rango exigido por el Texto constitucional, porque ello implicaría la aplicación retroactiva de dicho requisito, la cual no viene exigida por la Constitución, como viene proclamando este Tribunal desde la STC 11/1981, de 8 de abril. Basta, por tanto, para el cumplimiento del mencionado requisito que, como acontece en este caso, exista previsión legislativa sobre la creación del colegio y sobre la adscripción obligatoria a él, previsión que aparece cumplida por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, [arts. 2 b) y 3.2], aunque dicha norma no sea la que creó el colegio (puesto que ello se produjo por otra de rango inferior, que igualmente contempló la obligatoriedad de la colegiación).

El Ministerio público no comparte el argumento del demandante de amparo de que, desaparecida la obligatoriedad de la adscripción en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, que derogó el Decreto de 30 de mayo de 1952, no puede encontrar fundamento en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, porque se dejó sin efecto por la legislación posterior, en concreto, por el Real Decreto Ley 6/1999, de 16 de abril, cuyo art. 1 modificó la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, ratificando así lo dispuesto en la Ley 7/1997, de 14 de abril. En opinión del Fiscal la obligatoriedad de la adscripción a un colegio profesional para el ejercicio de determinadas profesiones no se contenía en la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que sólo establecía la obligación de adaptar a dicha norma los estatutos de los colegios existentes a su entrada en vigor, sino en su art. 3.2, que, no sólo no fue modificado por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, sino que resultó ratificado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, cuyo art. 5.3, que modificó aquel art. 32, establece que "[e]s requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente", así como por el art. 12.2 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales, que dispone que "el ejercicio de las profesiones colegiadas requerirá la incorporación al Colegio correspondiente en los términos que dispone el art. 3, apartado 2, de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y, en su caso, la comunicación establecida en el art. 3, apartado 3, de dicha Ley".

En consecuencia, existiendo previsión legislativa sobre la creación del colegio, y siendo obligatoria la adscripción a éste en virtud de lo dispuesto en la legislación de colegios profesionales, la pretensión de amparo que se funda en este motivo tiene que desestimarse.

b) La segunda de las cautelas que debe de ser observada para que la creación de un colegio profesional y la adscripción obligatoria a él no sea incompatible con el art. 22 CE es la de que el colegio en cuestión cumpla fines públicos relevantes, extremo que necesariamente tiene que ser examinado por este Tribunal para concluir si la adscripción obligatoria entraña o no una vulneración del derecho del demandante de amparo.

Ninguna de las dos resoluciones judiciales impugnadas contiene mención alguna a esta cuestión, por lo que la pretensión de amparo tendría que estimarse por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, cuya conexión con el derecho material en juego determinaría la vulneración de éste, razón por la cual debe examinarse, en opinión del Ministerio público, si dicha vulneración tiene su origen, además, en otros aspectos que los estrictamente procesales, porque de ser así ello tendría su repercusión en el alcance del amparo que pudiera otorgarse. Para realizar dicha tarea hay que tomar en consideración tanto los fines que se asignan en sus estatutos al colegio, como los que se asignan a tales corporaciones, con carácter general, en los arts. 2 y 16 de los Estatutos generales aprobados por Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre.

Dichos fines no son otros que los de colaborar con la Administración en la ordenación de la profesión y en el mantenimiento del correcto ejercicio profesional por parte de los colegiados, de un lado, y la defensa de los intereses de éstos, de otro. Descartado que la defensa de los intereses de los colegiados tenga relevancia pública, el cumplimiento del primero de los fines mencionados se traduce en asesorar a la Administración en cuestiones relacionadas con los cuerpos que integren el colegio, en hacer cumplir a los miembros del colegio las obligaciones que pesan sobre ellos, en aprobar los estatutos del colegio y en facilitar el perfeccionamiento profesional mediante la organización de actividades de interés común para los colegiados o mediante la divulgación de las disposiciones de carácter general que les afecten.

Ahora bien, tomando en consideración que el colegio en cuestión solamente puede estar integrado por Secretarios, Tesoreros e Interventores de la Administración Local, y que éstos solamente pueden desempeñar sus funciones en los órganos de la Administración local, a cuya potestad quedan sometidos en el ejercicio de sus funciones (arts. 89-104 Ley 7/1985, de 2 de abril; 126-175 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; Real Decreto 1174/1987), la conclusión que cabe extraer es que la parte esencial de tales funciones tiene que ser desempeñada por la Administración, correspondiendo al colegio un hipotético deber genérico de colaboración, que carece de entidad suficiente para que aquél pueda calificarse de público, al menos con la intensidad necesaria para imponer la colegiación obligatoria, por cuya razón hay que estimar vulnerado, también materialmente, y no solo por su conexión con el art. 24.1 CE, la libertad de no asociarse del recurrente, que forma parte del contenido del derecho de asociación ex art. 22 CE.

En consecuencia, la conclusión que cabe extraer es que la Sentencia impugnada, en la medida en que ha condenado al recurrente en amparo al pago de las cuotas colegiales reclamadas, ha vulnerado el derecho fundamental reconocido en el art. 22 CE. Es más, tal ha sido el criterio seguido en la STC 76/2003, de 23 abril, dictada por el Pleno de este Tribunal, seguida luego en otras que igualmente cita y cuya doctrina extracta.

c) En relación con la denunciada infracción del principio de igualdad y de no discriminación (art. 14 CE) el Fiscal entiende que la queja del recurrente en amparo ha incumplido el requisito procesal previsto en el art. 44.1 a) LOTC, ya que, invocada dicha vulneración en el escrito de interposición del recurso de apelación, no fue resuelta por la Audiencia Provincial, por lo que, antes de acudir a la vía de amparo, era preceptivo agotar la vía judicial interponiendo el correspondiente incidente de nulidad de actuaciones (STC 74/2002, de 8 de abril), carga que no fue cumplida por el demandante de amparo.

No obstante considera, a la vista de lo argumentado en relación con la supuesta vulneración del art. 22 CE, que resulta innecesario el examen de esta pretensión, la cual en todo caso debe de ser desestimada, ya que, estando reconocida competencia normativa sobre la materia a las Comunidades Autónomas, las diferentes regulaciones que puedan observarse entre unas y otras no entraña necesariamente una vulneración del art. 14 CE, como así lo viene declarando este Tribunal desde la STC 37/1981, de 16 de noviembre. Máxime cuando, como ocurre en este caso, resulta imposible establecer si la diferencia en el tratamiento normativo entraña una discriminación prohibida, dado que ello no depende exclusivamente de que se establezca o no la obligatoriedad de la colegiación, sino, como antes se ha dicho, de las funciones que en las legislaciones que se ofrecen como término de comparación se asignen a los colegios en cuestión, funciones a las cuales en ningún momento se ha referido el recurrente, por lo que resulta imposible determinar si existe o no la identidad requerida como presupuesto de la vulneración denunciada.

d) En cuanto a la extensión del amparo que debe otorgarse el Ministerio Fiscal señala que, habida cuenta que la vulneración del derecho de asociación se ha producido por las resoluciones de los órganos del Poder Judicial dictadas con ocasión de la reclamación del pago de las cuotas efectuado al demandante por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional de la Provincia de Valencia, del que el demandante de amparo no consta que haya solicitado la baja ni que haya impugnado su eventual denegación, debe limitarse a la anulación de la condena al pago de las cuotas, en la media en que dicho pago tiene su causa en la obligatoriedad de la pertenencia del demandante de amparo a dicho colegio.

8. Por providencia de 15 de abril de 2004 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.

1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia de 19 de febrero de 2002 que, revocando la del Juzgado de Primera Instancia núm. 21 de Valencia de 14 de junio de 2001, condenaba al demandante de amparo a pagar al Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia la cantidad de 150.000 pesetas en concepto de cuotas colegiales, con los intereses legales desde la interpelación judicial.

2. Ante todo debe ponerse de relieve que el problema planteado en el presente recurso es idéntico al que fue objeto del recurso de amparo resuelto por Sentencia del Pleno de este Tribunal núm. 76/2003, de 23 de abril (con doctrina reiterada en las SSTC 96/2003, de 22 de mayo, 108/2003, de 6 de junio, 120/2003, de 16 de junio, y 149/2003, de 14 de julio). En consecuencia han de traerse aquí los argumentos que fundamentaron el fallo pronunciado en aquella ocasión por ser perfectamente aplicables al caso que nos ocupa, lo que conduce a la estimación del presente recurso de amparo.

3. Se alega, en primer lugar, que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado el derecho del recurrente en amparo a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE).

Según se afirma en la citada STC 76/2003, en relación con el requisito de la reserva de ley para imponer la colegiación obligatoria, el cumplimiento o no de dicha reserva no puede ser por sí sólo el elemento directamente determinante de la solución que deba darse a la cuestión atinente a la alegada vulneración de la libertad negativa de asociación. De la síntesis efectuada en los antecedentes respecto de la evolución del régimen específico de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, y, en concreto, del propio del Colegio de Valencia, resulta que la existencia del colegio y la previsión de la colegiación obligatoria en él derivan, como ocurre en otros casos, de normas preconstitucionales. Pero, ello no implica, de conformidad con una doctrina constitucional consolidada, la nulidad de las referidas disposiciones infralegales por el hecho de que posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias.

La solución de la cuestión planteada requiere traer a colación la doctrina constitucional, perfilada por el Pleno de este Tribunal en la STC 194/1998, de 1 de octubre, sobre la relación entre los colegios profesionales, la exigencia de la colegiación obligatoria y el derecho de asociación que garantiza el art. 22 CE (FFJJ 3 y 4). A tal efecto ha de tenerse en cuenta que, en definitiva, los miembros del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia son funcionarios públicos que ejercen su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública y están integrados en una organización administrativa (por tanto, de carácter público), sin poder desempeñar sus funciones privadamente, siendo la propia Administración pública la destinataria inmediata de los servicios que prestan. A las precedentes consideraciones debe añadirse que el poder público ha procedido a una completa delimitación y regulación, tanto del ejercicio de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional, como del estatuto propio de estos funcionarios.

Por otra parte la lectura de los fines esenciales de la concreta organización colegial de que se trata y la del elenco de funciones, plasmación de aquellos fines, que corresponden a los colegios, lleva a la conclusión de que, aun reconociendo su importancia y alcance, no presentan una relevancia tal en la ordenación del ejercicio de la profesión (a fin de garantizar el correcto desempeño de ésta), que permita identificar, al menos con la intensidad suficiente, la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que pudieran justificar la exigencia de la colegiación obligatoria.

Así pues, a diferencia de otros casos que han sido objeto de la consideración de este Tribunal, la exigencia de colegiación obligatoria no se presenta como un instrumento necesario para la ordenación de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional a fin de garantizar su correcto desempeño y la tutela tanto de éstos mismos como de los intereses de quienes son los destinatarios de los servicios prestados por ellos.

En atención a las precedentes consideraciones ha de concluirse que la resolución judicial impugnada, al aceptar como dato determinante para la solución de la reclamación de cantidad objeto del proceso a quo la adscripción obligatoria del recurrente al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, lesionó el derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), lo que conduce a la necesidad de proceder a su anulación.

4. El demandante de amparo considera que también ha resultado vulnerado el derecho a la igualdad y no discriminación (art. 14 CE), dado que la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local no es exigida en todas las Comunidades Autónomas, pues en la normativa de algunas de ellas se exceptúa el cumplimiento de tal requisito en relación con los funcionarios o personal que preste servicios en sus Administraciones.

Para desestimar en este extremo la queja del recurrente en amparo es suficiente con recordar, como este Tribunal ya tiene declarado, y sin necesidad de entrar en otro tipo de consideraciones, que el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de cada Comunidad para decidir cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y de su específico Estatuto. Por tal razón no resulta necesariamente infringido el principio de igualdad y de no discriminación (art. 14 CE) si, en virtud del ejercicio de las competencias autonómicas llegan a introducirse desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades constituidas en el Estado.