Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 19 de julio de 2001, doña Rosalía Rosique Samper, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don José Toledo Sobrón y de don Miguel González de Legarra, interpuso recurso de amparo contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento de la Rioja a los que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) Los recurrentes fueron elegidos Diputados al Parlamento de la Rioja en la candidatura del Partido Riojano, tomando posesión del cargo en la sesión constitutiva de dicho Parlamento celebrada el 2 de julio de 1999. Con arreglo al reglamento vigente en ese momento, se constituyeron en grupo parlamentario del Partido Riojano, integrado por dos diputados, lo que fue aceptado por la Mesa del Parlamento por acuerdo de 6 de julio de 1999.

b) El 7 de marzo de 2001 el “Boletín Oficial del Parlamento de la Rioja” publicó una proposición de Ley de reforma del Parlamento de la Diputación General de La Rioja que fue tomada en consideración por el Pleno del Parlamento en su sesión de 15 de marzo de 2001. El 3 de abril de 2001 el citado boletín publicó las enmiendas parciales calificadas a la proposición de Ley. La enmienda número 69 es de modificación, instando a la modificación del número mínimo de diputados precisos para la constitución de un grupo parlamentario propio, elevándolo de 2 a 3. Aparecía motivada en intentar recuperar el texto inicial reglamentario modificado en su momento (año 1998) por circunstancias derivadas de la gobernabilidad y adaptarlo al resto de Parlamentos autonómicos. El 18 de abril de 2001 se publica el nuevo Reglamento de la Cámara, cuyo artículo 22 establece que los diputados en número no inferior a tres, podrán constituirse en grupo parlamentario.

c) El 19 de abril de 2001, la Mesa de la Cámara acordó aplicar el nuevo Reglamento de tal manera que aquellos grupos que incumplieran el requisito del número mínimo de miembros establecido en su art. 22.1 habían de entenderse disueltos, siendo éste el caso del hasta entonces grupo parlamentario del Partido Riojano. En consecuencia acuerda abrir un plazo de ocho días para que los diputados que integraban el grupo parlamentario del Partido Riojano puedan, si lo desean, asociarse a alguno de los grupos parlamentarios que integran la cámara. Transcurrido ese plazo sin formalizarse tal asociación o puesta de manifiesto su voluntad de no asociarse a ninguno de los grupos existentes serían incorporados al grupo mixto. Contra el mismo, los recurrentes presentaron ante la Mesa de la Cámara un escrito solicitando su reconsideración. Ésta, en su sesión de 26 de abril de 2001 acordó inadmitir las solicitudes de reconsideración. Lo funda en que el nuevo Reglamento sólo prevé la reconsideración respecto a los acuerdos de la Mesa de la Cámara calificando escritos y documentos de índole parlamentaria, por lo que no contempla la posibilidad de solicitar la reconsideración del acuerdo de 19 de abril de 2001 antes referido, que declara susceptible únicamente de recurso de amparo ante este Tribunal Constitucional, de conformidad con el art. 42 LOTC.

d) Posteriormente, el 30 de abril de 2001, los recurrentes presentaron ante la Mesa sendos escritos denunciando la vulneración de sus derechos fundamentales y comunicando su intención de seguir perteneciendo al grupo parlamentario del Partido Riojano legalmente constituido. En sesión del 2 de mayo de 2001 la Mesa del Parlamento acordó incorporar a los recurrentes al grupo parlamentario mixto. También, el mismo día, acordó designar a don Miguel González de Lejarra como portavoz del grupo parlamentario mixto. En posterior sesión de 9 de mayo de 2001 se aprobó la “Resolución de la Presidencia sobre funcionamiento del grupo mixto”. En la misma se establece su composición, el lugar del hemiciclo parlamentario donde han de sentarse, la rotación semestral en el cargo de portavoz en tanto no designaran uno por sí mismos, su representación en las comisiones parlamentarias, el tiempo de intervención en los debates, la cuantificación de la subvención fija del grupo en razón de su número de miembros y el despacho que habían de utilizar. Asimismo, su apartado décimo dispone que el grupo mixto podrá asumir la tramitación de las iniciativas parlamentarias del grupo parlamentario del partido riojano que se encontraban pendientes de sustanciación a la entrada en vigor del nuevo Reglamento.

e) Por último, el 31 de mayo de 2001 la Mesa del Parlamento resolvió la petición que le había sido dirigida por el Sr. González de Legarra comunicando su nombramiento como portavoz del grupo mixto y la plena dedicación a la Cámara, a efectos de que dispusiera el abono de sus cotizaciones a la Seguridad Social. Lo hizo por acuerdo en el que razonaba que a pesar de que el art. 15.3 del Reglamento permitía esa posibilidad en aquel momento el abono de las cotizaciones a la Seguridad Social de los diputados con plena dedicación corría por cuenta de los grupos parlamentarios, y por ello denegó la solicitud de abono de las cotizaciones a la Seguridad Social.

3. En la demanda de amparo, los recurrentes fundan su recurso en los siguientes argumentos de Derecho:

A su entender, la disolución del grupo parlamentario del partido riojano conculca directamente su derecho a participar en los asuntos públicos como diputados en representación de los ciudadanos riojanos. Han sido integrados en el grupo parlamentario mixto y como consecuencia de ello han visto reducidos sus derechos económicos y limitadas sus intervenciones en los órganos parlamentarios, infringiendo el clásico principio de proporcionalidad.

Su pertenencia al grupo parlamentario del Partido Riojano formaba parte de su estatuto representativo como diputados que, conforme a la jurisprudencia constitucional, no puede ser modificado o alterado en plena legislatura por una decisión política.

La Mesa de la Cámara, a su entender, carece de potestad para declarar la disolución de un grupo parlamentario. Las causas de disolución posibles son únicamente las previstas en el art. 24.7 del Reglamento de la Cámara (reducción de los componentes de un grupo a menos de la mitad de los exigidos para su constitución). A estos efectos, la intervención de la Mesa de la Cámara sólo puede ser declarativa, de certificación de que se han cumplido los requisitos para constituir un grupo parlamentario. En esta ocasión tales requisitos eran los previstos en el art. 17 del anterior Reglamento y conforme a los cuales se constituyó el grupo parlamentario del Partido Riojano. Por su parte, el art. 23 del Reglamento establece que los grupos se constituyen dentro de los ocho días siguientes a la sesión constitutiva del Parlamento. La mesa ha incurrido en un error de derecho al pretender dictar una resolución constitutiva del derecho, en vez de meramente declarativa, que no tiene encaje legal alguno. El Reglamento del Congreso de los Diputados prevé en su disposición transitoria segunda un supuesto similar al actual que establece textualmente que “lo dispuesto en el art. 23 será de aplicación a partir de la legislatura siguiente a la entrada en vigor del presente reglamento”. El Reglamento del Parlamento de la Rioja de 2001 no establece ninguna disposición sobre régimen transitorio en materia de constitución de grupos parlamentarios. El Acuerdo de la Mesa del parlamento de 19 de abril de 2001 resuelve aplicar los requisitos de constitución de un grupo parlamentario previstos en el art. 22 del Reglamento a un grupo parlamentario ya constituido, transformando un requisito de constitución en una causa de extinción que se aplica con efectos retroactivos.

En consecuencia, el referido acuerdo y las decisiones consecuentes al mismo lesionan los artículos 23, 24 y 9 CE, infringiendo el principio de legalidad y de irretroactividad. El art. 9.3 CE no garantiza un principio de irretroactividad absoluta o total, sino un principio de retroactividad relativa o parcial. La Constitución proscribe la retroactividad de las leyes sancionadoras y las restrictivas de derechos. El acuerdo de la Mesa, sin amparo normativo alguno, produce una restricción en los derechos que como diputados integrantes de un grupo parlamentario tenían reconocidos los recurrentes, afectando así al derecho de participación y el ejercicio del pluralismo político. La eficacia normal de una Ley se despliega únicamente pro futuro, es decir con respecto a situaciones que nazcan con posterioridad a su entrada en vigor. En derecho español la irretroactividad constituye la regla general, de forma que la retroactividad sólo se aplicará cuando el legislador así lo disponga (art. 2.3 CC).

La doctrina del Tribunal Supremo es clara: la nueva ley sólo afecta a los actos que se producen con posterioridad a su entrada en vigor de modo que la norma derogante no afectará ni a las situaciones jurídicas creadas al amparo de la norma precedente ni a los efectos derivados de las mismas (STS de 19 de octubre de 1982). El Tribunal Constitucional, por su parte, establece la no incidencia de la ley en las situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley (SSTC 42/1986, 126/1987, 199/1990). La nueva ley puede incidir en los derechos en curso de adquisición pero no en los derechos consolidados, asumidos e integrados en la esfera jurídica de los diputados intervinientes y del propio grupo parlamentario.

En virtud de todo ello, suplican que se otorgue el amparo solicitado; se declare la nulidad de los acuerdos de referencia; se restablezca el derecho fundamental del art. 23 CE, ordenando el restablecimiento de los recurrentes en sus derechos y la reposición con todos los derechos de carácter parlamentario y económico del grupo parlamentario del Partido Riojano y el pago de las retribuciones y percepciones correspondientes dejadas de percibir; se condene en costas a la Mesa del Parlamento de la Rioja si se opusiere a estas pretensiones.

Por otrosí se solicita la suspensión de los citados acuerdos y la reposición provisional de los recurrentes en su condición de integrantes del grupo parlamentario del Partido Riojano.

4. Mediante providencia de 10 de diciembre de 2001 la Sección Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y tener por personada y parte en nombre y representación de los recurrentes a la Procuradora de los Tribunales referida en el encabezamiento de esta Sentencia. Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC ordena se dirija comunicación al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de La Rioja a fin de que en el plazo de diez días remita testimonio de los expedientes correspondientes a los acuerdos recurridos en amparo, acompañándose copia de la demanda para conocimiento de la Mesa del Parlamento de la Rioja, a efectos de su personación en el presente proceso constitucional. Además, que conforme solicita la parte actora se forme la correspondiente pieza separada de suspensión.

5. El 14 de enero de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Presidente del Parlamento de La Rioja remitiendo copia del acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se solicita que se tenga por personado al Parlamento en el proceso constitucional y designando al Letrado Mayor para su representación y defensa. El 25 de febrero de 2002 tuvo entrada escrito de don Jorge Apellániz Barrio, Letrado Mayor del Parlamento de la Rioja, presentando sus alegaciones en el proceso.

En ellas suscita en primer lugar la inadmisibilidad de la demanda de amparo por formularse contra un acto no susceptible de impugnación por esta vía por dirigirse contra una norma con rango de ley como es el Reglamento del Parlamento de La Rioja, siendo los acuerdos de la mesa impugnados meramente declarativos de la aplicación de la norma. También invoca la inadmisibilidad del motivo de amparo sustentado en la violación del art. 9.3 CE por no ser susceptible de este recurso. Resalta también el escrito que los demandantes han intentado reiteradamente alargar de forma artificial la vía intra parlamentaria.

En cuanto al fondo de la cuestión, en opinión del Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja sólo las personas físicas pueden ser titulares de los derechos contenidos en el art. 23 CE, por lo que debe rechazarse que se haya producido vulneración alguno del derecho del grupo parlamentario del Partido Riojano a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. En cuanto al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria de los diputados recurrentes, no ha sufrido restricción alguna como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento del Parlamento aprobado el 10 de abril de 2001 ni de los acuerdos de la Mesa de la Cámara recurridos. Destaca el escrito las numerosas iniciativas presentadas por los recurrentes desde el grupo parlamentario mixto. Señala que tienen asignados escaños en el salón de sesiones igual que el resto de diputados, designaron portavoz, tienen derecho a participar en las comisiones que se constituyan en el Parlamento con al menos un diputado del grupo parlamentario mixto, ambos son miembro de la Diputación Permanente y tienen derecho sin ninguna limitación a participar mediante la formulación de la correspondiente propuesta en los procesos de elección y designación de personas que deba efectuar el Parlamento. También tienen derecho a intervenir en los debates que se desarrollen en los órganos parlamentarios de los que forman parte, si bien les corresponde sólo el uso de la palabra por las dos terceras partes del tiempo que tengan asignado el resto de los grupos parlamentarios, de acuerdo con el art. 26.1 del Reglamento de la Cámara, en la medida en que el grupo parlamentario mixto no alcanza el número mínimo de miembros exigidos para formar grupo parlamentario propio. En relación a esta cuestión, la STC 44/1995 ha admitido la aplicación de cierta proporcionalidad cuando se trata de grupos parlamentarios muy reducidos.

Por lo que hace a los derechos económicos, el nuevo Reglamento de la Cámara establece, igual que el anterior, que cuando el número de integrantes del grupo parlamentario mixto no alcanza el mínimo de miembros exigidos para formar grupo parlamentario propio sus derechos económicos serán proporcionales a su importancia numérica. Se trata de una disposición plenamente acorde con la doctrina sentada en la STC 214/1990. En esta ocasión la Mesa de la Cámara estableció que su subvención fija debía ser de dos terceras partes de la correspondiente al resto de los grupos, mucho más numerosos. La cuantía de la subvención variable, que se otorga de acuerdo con el número de diputados, es idéntica a la de los demás grupos parlamentarios.

Todas estas cantidades no han experimentado variación alguna con la entrada en vigor del nuevo Reglamento de la Cámara, teniendo además en cuenta que el derecho fundamental contenido en el art. 23.2 CE no comprende el derecho a percibir cantidades económicas (SSTC 28/1984, 96/1988). Como añadido se hace referencia a que desde noviembre de 1999 no existen diputados en régimen de plena dedicación al Parlamento de la Rioja que perciban cantidades anuales fijas, salvo lo establecido para el Presidente de la Cámara.

Se refiere luego el escrito a las argumentaciones de los demandantes de amparo sobre la eficacia retroactiva de la entrada en vigor del Reglamento de la Cámara. Insiste en que el artículo 9.3 CE queda al margen del ámbito del recurso de amparo, aunque entiende que en todo caso no se ha producido ninguna disposición retroactiva lesiva de derechos individuales puesto que el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria de los recurrentes está intacto. Ellos pretenden que se mantenga su situación al comienzo de la legislatura, ajena a cualquier modificación de la norma que concreta la configuración legal de sus derechos como parlamentarios, como si se tratara de unos derechos adquiridos se tratara. En la STC 23/1999, que sería aplicable por analogía con el supuesto actual, el Tribunal Constitucional rechazó que el funcionario que ingresa en la Administración puede exigir que su situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso. Junto a ello, hay que tomar en cuenta el legítimo derecho a la autoorganización que reconoce al parlamento el art. 18.2 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, de tal modo que de establecer la inmodificabilidad de la norma reglamentaria se estaría poniendo en duda el principio de autonomía parlamentaria.

En última instancia, en el caso actual, los efectos de la entrada en vigor del Reglamento de la Cámara y los acuerdos que se dice impugnar se proyectan hacia el futuro, sin afectar a situaciones anteriores, por todo lo cual suplica a la Sala dicte en su día Sentencia por la que se deniegue en su totalidad el amparo solicitado.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de febrero de 2002 formula sus alegaciones el Fiscal. En ella señala en primer lugar que los recurrentes sólo pueden intervenir en el presente proceso en nombre propio, no como grupo parlamentario del Partido Riojano, pues dicho grupo no existía en el momento de interponerse el recurso ni aparece como demandante en el encabezamiento de la demanda o el otorgamiento de poder. También delimita el objeto del recurso en el sentido de señalar que aparte de la mención en su encabezamiento, la demanda en ningún momento especifica la supuesta lesión del art. 24 CE, ni ha intervino en el proceso órgano judicial alguno, por lo que este punto ha de ser desestimado.

En cuanto a la alegación referente a la vulneración de los derechos contenidos en el art. 23.2 CE, hay que señalar que dicho artículo no constitucionaliza toda la legalidad parlamentaria. Lo estrictamente parlamentario tan sólo adquiere relevancia constitucional cuando por un acto de la Cámara se apliquen de manera desigual las normas que rigen su vida interior o se lesione la función representativa constitucionalmente encomendada a los parlamentarios.

Los parlamentarios electos no tienen un derecho absoluto a constituir grupo parlamentario identificado con el partido o agrupación por los que fueron elegidos si no es con los requisitos legalmente establecidos, notablemente el número mínimo de componentes. Tampoco tienen derecho a que se mantenga el grupo una vez constituido pues en los Reglamentos suelen establecerse situaciones que determinan la disolución del grupo. A juicio del Fiscal, desde ese punto de vista, y habida cuenta de que los recurrentes son ahora los únicos integrantes del grupo parlamentario mixto, no tienen contenido constitucional las dos primeras lesiones denunciadas por ellos, relativas a la disolución del grupo parlamentario del partido riojano y su integración forzosa en el grupo parlamentario mixto.

En cuanto a la reducción y supresión de los derechos del grupo parlamentario disuelto, considera que a efectos constitucionales la repercusión en la función representativa de los recurrentes ha de verse comparando la situación anterior y la existente al formular la demanda de amparo. Conforme al art. 26 del Reglamento han resultado reducidos la subvención fija y el tiempo de intervención del grupo parlamentario mixto en relación con los de los restantes grupos por razones de proporcionalidad teniendo en cuenta el número de componentes de cada grupo. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cuando no se trata de una privación total sino proporcional de la subvención fija, atendiendo al número de miembros, no puede reputarse contraria al art. 23.2 CE (STC 44/1995, FJ 4).

Respecto a la reducción o supresión de la representación de los parlamentarios demandantes de amparo en los órganos de la Cámara, ésta no resulta del contenido del acuerdo impugnado: los demandantes siguen teniendo sus escaños en el hemiciclo, forman parte de la Junta de Portavoces, forman parte de las mismas comisiones en las que participaban anteriormente. No hay variación en su intervención en la Diputación Permanente ni en la elección y designación de personas y se ha previsto que puedan asumir la tramitación de las iniciativas parlamentarias del grupo parlamentario del Partido Riojano. En definitiva, en nada han sido afectados sus derechos. No ha sido acreditada una reducción en los derechos de los diputados y la desestimación de la petición de abono de las cotizaciones a la Seguridad Social se hace para no variar el criterio respecto a los diputados con dedicación plena de los otros grupos parlamentarios.

En cuanto a la retroactividad en la aplicación del Reglamento, es necesario recordar que el art. 9.3 CE queda al margen del recurso de amparo (STC 10/1983) y su pretendida vinculación con los derechos del art. 23.2 CE carece de cobertura. Desde otro punto de vista, puesto que no se han restringido derechos individuales, no es de aplicación el propio art. 9.3 CE. Por todo ello, el Fiscal interesa a la Sala que dicte Sentencia que deniegue el amparo solicitado.

7. En el plazo concedido por la providencia de 10 de diciembre de 2001 para alegaciones en relación con la petición de suspensión, mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de diciembre de 2001, los recurrentes presentan sus alegaciones que, en buena medida, reiteran el contenido del otrosí por el que se solicitaba la suspensión de la demanda de amparo. En esencia, los argumentos en los que basan su petición son: el fumus boni iuris de la petición de amparo, el perjuicio cierto de los derechos económicos (en los que se insiste especialmente tanto en relación con las labores parlamentarias —así, respecto del control parlamentario en supuestos tales como el traspaso de competencias de la sanidad pública—, como en relación con la financiación del partido político al que pertenecen los recurrentes) y representativos, el que no se ocasionan perjuicios graves para el ejercicio de la función parlamentaria de los otros grupos y, sobre todo, el que la denegación de la suspensión ocasionaría la pérdida de la finalidad del amparo solicitado caso de ser concedido, al no resultar posible la restauración de los derechos conculcados una vez finado el mandato parlamentario ni durante el tiempo que no se ejercieren.

Por escrito registrado en este Tribunal el 8 de enero de 2002, el Ministerio Fiscal da a conocer sus alegaciones, oponiéndose a la suspensión solicitada en razón, por un lado, de que el actual status de los parlamentarios recurrentes no incide en la esencia de su labor representativa parlamentaria, pues el grupo mixto es tan grupo parlamentario como los demás de la Cámara, con la única especificidad, establecida en el art. 26.1 del Reglamento, de la reducción del tiempo de intervención en las sesiones, reducción proporcional a la importancia numérica del grupo; y, por otro, en cuanto a las consecuencias de contenido económico se refiere, en razón de que la consolidada doctrina de este Tribunal de que los perjuicios económicos son reparables a posteriori si se concede el amparo solicitado, se ha venido aplicando ya en varias ocasiones en el ámbito de los derechos de los parlamentarios (AATC 589/1989 y 254/1994).

Por escrito registrado en este Tribunal el 4 de febrero de 2002, el Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja, en nombre y representación del mismo, presenta alegaciones sobre la suspensión por si la Sala tuviera a bien su estimación en la sustanciación del incidente. En esencia, se opone a la misma afirmando, primero, que lo que realmente se recurre por los demandantes es un precepto (el art. 22.1) del Reglamento parlamentario, norma que tiene valor de ley, de modo que la concesión de la medida cautelar supondría la suspensión del propio Reglamento de la Cámara y, después, que ni sus derechos parlamentarios ni sus derechos económicos han sufrido perjuicios irreparables, aportando como demostración de ello minucioso detalle de las actividades parlamentarias llevadas a cabo por los recurrentes desde que pasaron a formar parte del grupo mixto, los extremos concretos de su nuevo status (adscripción a las Comisiones, a la Diputación Permanente, tiempos de intervención en los debates, etc.) y las subvenciones y asignaciones económicas que han venido percibiendo tanto en su condición de Grupo como en la de parlamentarios.

El 11 de febrero de 2002, este Tribunal dictó el ATC 18/2002 denegando la suspensión solicitada.

8. Por providencia de 26 de febrero de 2007 la Sala Primera de este Tribunal acordó solicitar del Parlamento de La Rioja la certificación comprensiva de las modificaciones legislativas sufridas por el Reglamento de la Diputación General de La Rioja, hoy Parlamento de La Rioja, en lo concerniente al número de Diputados necesarios para constituir grupo parlamentario, desde el primer Reglamento aprobado hasta la actualidad, explicitando las fechas de aprobación, si ésta se ha producido tras la constitución de una nueva Asamblea Legislativa y haciendo constar si la modificación ha tenido lugar al inicio durante el desarrollo de las diferentes legislaturas, especificando su fecha de entrada en vigor y aplicación, en su caso, por la Mesa de la Asamblea Legislativa.

9. En escrito presentado ante el Registro General de este Tribunal el día 3 de abril de 2007 don Jorge Apellániz Barrio, Letrado mayor del Parlamento de La Rioja y representante de dicha Cámara, libró certificación referida a la totalidad de reformas del Reglamento del Parlamento de La Rioja. Conforme a la misma resulta que el día 23 de diciembre de 1982 entró en vigor el Reglamento provisional de la Cámara que establecía un mínimo de cinco Diputados para constituir grupo parlamentario. Durante el desarrollo de la primera legislatura se aprobó el Reglamento definitivo de la Diputación General que fijaba el número mínimo de Diputados necesarios para constituir grupo parlamentario en cuatro. El 14 de julio de 1988, durante el desarrollo de la segunda legislatura, entra en vigor una reforma del Reglamento aprobada exclusivamente con el fin de reducir el número mínimo de diputados exigido para la constitución de grupo parlamentario, el cual pasa de cuatro a dos. La norma se mantuvo en estos términos hasta 18 de abril de 2001 cuando, ya en la quinta legislatura, se aprobó la reforma del Reglamento cuya aplicación se cuestiona en el presente recurso de amparo, que entre otras cosas amplia el número mínimo de diputados exigidos para la constitución de grupo parlamentario de dos a tres miembros.

10. Recibida la certificación anterior, por diligencia de ordenación de 17 de abril de 2007 se concedió un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que con vista de las actuaciones complementarias recibidas pudieran efectuar las alegaciones que sus derecho convinieran respecto a las mismas.

El Parlamento de La Rioja formuló sus alegaciones mediante escrito ingresado en este Tribunal el 16 de mayo de 2007. En las mismas reiteran los argumentos realizados en el anterior trámite de alegaciones, insistiendo en que la reforma de 2001 del Reglamento modificó un total de 139 artículos, de manera que no puede aislarse en la misma la variación del número de diputados necesarios para formar grupo parlamentario como si se tratara de una norma específica dictada ad hoc.

Los recurrentes en amparo presentaron escrito de alegaciones el 9 de mayo del 2007. En las mismas realizan una relación cronológica del devenir del presente recurso de amparo, aducen que la petición realizada por la providencia antes reseñada no guarda relación con el objeto del recurso e insisten en los argumentos de la demanda de amparo.

El Fiscal ante el Tribunal Constitucional ratificó, por escrito ingresado el 24 de mayo de 2007, su dictamen de alegaciones de fecha 28 de febrero de 2002, estimando que de la relación de modificaciones del Reglamento de la Cámara no parece derivarse argumentación bastante que signifique la variación de la denegación del amparo solicitada en su día.

11. Por providencia de 9 de marzo de 2006 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 de dicho mes y año en que comenzó habiendo terminado en el día de hoy.

1. El presente recurso de amparo tiene por objeto varias resoluciones de la Mesa del Parlamento de La Rioja en aplicación de las disposiciones del nuevo Reglamento de la Cámara, de 10 de abril de 2001, relativas al número de diputados exigidos para formar grupo parlamentario propio. En concreto se trata del Acuerdo de 19 de abril de 2001, por el que se acuerda la disolución del grupo parlamentario del Partido Riojano y se concede un plazo de ocho días para que, si lo desean, se asocien a alguno de los grupos parlamentarios que integran la Cámara y, en caso de no hacerlo, serían incorporados al grupo mixto; 26 de abril de 2001, de no reconsideración del Acuerdo anterior; 2 de mayo de 2001, de incorporación de los recurrentes al grupo mixto; 2 de mayo de 2001, de designación del Sr. González de Legarra como portavoz del grupo mixto; 9 de mayo de 2001, relativo a la Resolución de la Presidencia sobre funcionamiento del grupo mixto; 22 de mayo de 2001, de libramiento de subvenciones a los grupos parlamentarios; 31 de mayo de 2001, que inadmite solicitud de abono de cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes al Diputado Sr. González de Legarra.

A juicio de los dos demandantes, que integraban el grupo parlamentario disuelto, estos acuerdos vulneran su derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos representativos (art. 23.2 CE), en la medida en que restringen indebidamente y con carácter retroactivo algunas de las facultades incluidas en la configuración concreta de sus estatuto representativo parlamentario, en especial la de constituirse en grupo parlamentario y la de disfrutar de sus derechos como parlamentarios en situación de igualdad con el resto de diputados del Parlamento de La Rioja.

Frente a ello, el Fiscal y el Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja, que ha comparecido en su representación, solicitan la denegación del amparo por no haberse producido merma alguna de los derechos parlamentarios que constituyen el núcleo básico de su función representativa.

2. Antes de entrar en el fondo de la cuestión es necesario resolver diversas objeciones procedimentales planteadas por el Fiscal y el Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja.

En primer lugar ponen en evidencia la falta de legitimidad del grupo parlamentario del partido riojano para ser parte en el presente recurso de amparo e incluso la misma imposibilidad de esta circunstancia tratándose de un grupo parlamentario disuelto que en estos momentos no existe legalmente, por lo que carece de capacidad jurídica para actuar en Derecho, en defensa de cualesquiera derechos o intereses, propios o ajenos (ATC 520/2005, de 20 de diciembre, FJ 3). A este respecto, la demanda de amparo señala que los recurrentes “actúan en nombre propio y en su condición de integrantes del suprimido grupo parlamentario del partido riojano”, de modo que en ningún momento se deduce de ella la pretensión de que se tenga por interpuesta en nombre del grupo parlamentario suprimido, limitándose a indicar los recurrentes que las alegadas lesiones del derecho que les garantiza el art. 23.2 CE las sufrieron de modo vinculado a su indiscutida integración en el indicado grupo parlamentario, que por sí mismo no es parte en el recurso de amparo.

Por otro lado, el Letrado Mayor considera que se trata de un recurso de amparo dirigido directamente contra el Reglamento de la Cámara, lo cual implicaría que, en virtud del art. 42 LOTC que se refiere exclusivamente a disposiciones o actos normativos sin fuerza de ley, no deba ser admitido a trámite. La objeción no puede acogerse. La demanda de amparo no aparece dirigida contra el Reglamento sino contra diversos actos de la Mesa de la Cámara dictados en su aplicación como seguidamente se razona.

3. En cuanto al fondo de la cuestión, los demandantes de amparo consideran, en esencia, que su estatuto parlamentario previo a los acuerdos impugnados venía delimitado por su pertenencia al grupo parlamentario del Partido Riojano, de modo que la disolución del citado grupo habría restringido sus derechos garantizados por el art. 23.2 CE. A su entender, la lesión del derecho fundamental trae causa en que dicha disolución resulta ilegítima desde el punto de vista del art. 9.3 CE. Frente a ello, el Ministerio público y el Parlamento de La Rioja niegan la idoneidad de la alegación en esta sede de amparo del principio de irretroactividad del art. 9.3 CE y consideran, en todo caso, que la disolución en cuestión del grupo parlamentario no ha supuesto ninguna restricción relevante del núcleo de los derechos parlamentarios de los recurrentes.

De acuerdo con nuestra reiterada jurisprudencia, el derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE, junto al que reconoce el apartado 1 del mismo precepto constitucional, encarna el derecho de participación política en el sistema democrático consagrado por el art. 1 CE y es la forma esencial de ejercicio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos (SSTC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2; 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 64/2002, de 11 de marzo, FJ 2; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2; 90/2005, de 18 de abril, FJ 2). En este sentido, el art. 23.2 CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga. Esta garantía añadida resulta de particular relevancia cuando la petición de amparo se formula por los representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el art. 23.1 CE (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 181/1989, de 3 de noviembre, FJ 4; 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 4; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2; 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4). Esta faceta del derecho fundamental hace que lo hayamos definido como un derecho de configuración legal, en el sentido de que compete a los Reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden. Una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren (por todas, STC 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4).

En definitiva, para apreciar que existe vulneración de los derechos fundamentales de los parlamentarios contenidos en el art. 23.2 CE, en el sentido al que se refiere la presente demanda de amparo, es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de los derechos que les reconocen las normas internas de la Cámara. No obstante, tampoco cualquier acto que infrinja el estatuto del parlamentario en la Cámara lesiona el derecho fundamental, pues a estos efectos sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3 ; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y ATC 118/1999, de 10 de mayo).

Procede, pues, examinar si efectivamente se ha producido en esta ocasión una restricción de los derechos que configuran el núcleo esencial de la representación política y, en caso afirmativo, si ésta encuentra o no justificación constitucional.

4. La demanda de amparo descansa sobre la consideración de que los recurrentes han visto vulnerado su derecho a constituir grupo parlamentario y es esta restricción inicial la causante de que se les haya privado también de diversas facultades propias de la función representativa a las que se alude en las decisiones recurridas y que ocupan gran parte de las alegaciones del Ministerio público y del Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja.

Conforme a nuestra doctrina, no cabe duda alguna de que la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el Reglamento establece, corresponde a los diputados, y que dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria. Dada la configuración de los grupos parlamentarios en los actuales Parlamentos, como entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisición de tal status, aquella facultad constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante (STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 3).

En esta ocasión la facultad de constituir grupo parlamentario se ha visto gravemente afectada con la aplicación del nuevo Reglamento, en la medida en que la elevación del número mínimo de parlamentarios necesario priva a los recurrentes de ella. A este respecto, no se discute el contenido de la norma reglamentaria, sino la legitimidad de su aplicación una vez iniciada la legislatura, pues resulta evidente que, en ausencia de un régimen transitorio en el Reglamento del Parlamento de La Rioja aprobado el 10 de abril de 2001, fue el primero de los acuerdos impugnados el que determinó su aplicabilidad inmediata a los recurrentes, estableciendo la analogía —a efectos de la constitución de grupos parlamentarios— entre el momento de la entrada en vigor de la norma reglamentaria y el de comienzo de la legislatura.

La demanda de amparo se dirige también directamente contra diversas resoluciones de la Mesa del Parlamento de la Rioja a las que les reprocha la lesión del derecho garantizado por el art. 23.2 CE a los recurrentes, invocando para ello dos grupos de derechos parlamentarios como indebidamente reducidos y limitados: derechos de participación parlamentaria y derechos económicos de los parlamentarios. Respecto a los segundos, de acuerdo con nuestra doctrina, sentada en la STC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 7, “resulta evidente que la finalidad de las diversas clases de subvenciones, establecidas en beneficio de los grupos parlamentarios, no es otra que la de facilitar la participación de sus miembros en el ejercicio de las funciones institucionales de la Cámara a la que pertenecen, para lo cual se dota a los grupos en que los Diputados, por imperativo reglamentario, han de integrarse, de los recursos económicos necesarios. Desde esta perspectiva, la graduación de la cuantía de las subvenciones exclusivamente en atención al carácter más o menos numeroso de los grupos constituye una exigencia de equidad, si bien cabe que la proporcionalidad del reparto de las cantidades destinadas a este objeto sufra las correcciones que se estimen precisas para garantizar el funcionamiento adecuado de los grupos más pequeños. Lo que no cabe es pretender o sostener la tesis de que la reducción de las subvenciones correspondientes al grupo mixto dificulte o impida gravemente el cumplimiento de las funciones representativas propias, garantizadas por el art. 23 CE”. Aplicándola al presente caso, ha de concluirse que la posible reducción de las subvenciones y aportaciones económicas al grupo mixto del Parlamento de la Rioja, respecto a las que recibía el grupo parlamentario del Partido Riojano, no afecta al núcleo esencial de las funciones representativas propias de los demandantes de amparo, por lo que en ese punto no se ha producido lesión alguna de los derechos que les garantiza el art. 23.2 CE. En cuanto a los derechos estrictamente parlamentarios, la demanda de amparo alude a las facultades relacionadas con la participación mediante el nombramiento de representantes en la Mesa de la Cámara, en la Junta de Portavoces, las comisiones parlamentarias y la Diputación Permanente y a la participación en los debates del pleno o las comisiones parlamentarias.

El nuevo estatuto jurídico de los recurrentes tras la decisión de la Mesa de aplicarles inmediatamente las disposiciones del Reglamento de la Cámara de 10 de abril de 2001 relativas a la composición de los grupos parlamentarios viene configurado en especial por el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de 9 de mayo de 2001 que aprueba la “resolución de la Presidencia sobre funcionamiento del Grupo Mixto”. El mismo mantiene en sus mismos términos la participación de los diputados recurrentes en la Junta de Portavoces, las comisiones parlamentarias y la Diputación Permanente, así como en la elección y designación de personas que corresponda efectuar al Parlamento de La Rioja y en la tramitación de las iniciativas pendientes de sustanciación, por lo que en estos aspectos no cabe apreciar ninguna restricción de las facultades que integran el ius in officium parlamentario.

Respecto a los tiempos de intervención en los debates, sin embargo, la supresión del grupo parlamentario sí ha producido cambios en las facultades atribuidas a los demandantes de amparo. En aplicación del art. 26.1 del Reglamento de la Cámara, la indicada resolución de la Mesa establece que al grupo parlamentario mixto, en el que forzosamente se integran, le corresponderá el uso de la palabra por las dos terceras partes del tiempo que tengan asignado el resto de grupos parlamentarios. No cabe duda de que la posibilidad de intervenir en los debates parlamentarios está directamente relacionada con el núcleo de la función representativa, como instrumento de deliberación, expresión de las propias posturas y control del Gobierno. Sin embargo hay que tomar en cuenta también que se trata de un ámbito en el que cobra especial relevancia la autonomía parlamentaria (recogida, por lo que hace a las Cortes Generales, en el art. 72.1 CE) y la facultad que la Constitución reserva a las Cámaras de establecer, interpretar y aplicar las normas de organización de sus debates (AATC 614/1988, de 23 de mayo, FJ 2; 9/1998, de 12 de enero, FJ 1). Por ello, en esta materia nuestra jurisdicción sólo puede extenderse de manera excepcional y de conformidad con el principio de mínima intervención, para la estricta garantía de los derechos fundamentales de los parlamentarios. En ocasiones anteriores hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la legitimidad constitucional de las cláusulas reglamentarias que supeditan la participación de los grupos en las comisiones parlamentarias a lo que resulte del reparto de los puestos disponibles en ellas de manera proporcional a la importancia numérica de cada grupo (SSTC 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 6; 93/1998, de 4 de mayo, FJ 3) concluyendo que las Cámaras pueden regular la manera en que dicha participación se produce, especialmente modulando su duración en razón del número de parlamentarios que integran cada grupo, siempre y cuando dicha modulación no introduzca elementos de discriminación especialmente vedados por el art. 23.2 CE. Así, el art. 26.1 del Reglamento del Parlamento de La Rioja, que ha sido aplicado en este caso, establece una modulación de los tiempos de intervención plenamente legítima desde el respeto al principio de autonomía parlamentaria. Sin embargo, su aplicación una vez comenzada la legislatura les ha supuesto a los recurrentes la pérdida de parte de las facultades parlamentarias que como diputados autonómicos disfrutaban anteriormente en el seno del grupo parlamentario del Partido Riojano, pues es evidente que, en cuanto parlamentarios individuales, han pasado a disponer de menos tiempo en los debates para la defensa de sus intereses.

5. Constatado así que las resoluciones impugnadas afectan a las facultades de los recurrentes para crear grupo parlamentario propio y participar en los debates de la Cámara, procede analizar el fundamento y la legitimidad jurídica de tales medidas. Los recurrentes discuten la legitimidad de la aplicación inmediata del nuevo Reglamento y el régimen específico asignado tras su integración en el grupo mixto, alegando que se trata de decisiones discriminatorias y que contrarían los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad previstos en el art. 9.3 CE, al haberse aplicado retroactivamente.

Así pues, se hace preciso resolver si resultaba jurídicamente razonable la aplicación a los recurrentes, inmediatamente tras su entrada en vigor ya avanzada la legislatura, de las normas sobre número mínimo de diputados necesario para constituir un grupo parlamentario contenidas en el Reglamento de 10 de abril de 2001, tal y como hizo la decisión de la Mesa del Parlamento de La Rioja de 19 de abril de 2001, y en consecuencia ordenar su integración en el grupo mixto con el régimen específico previsto en los subsiguientes acuerdos de la Mesa.

A este respecto, hay que señalar en primer lugar que, a pesar de las alegaciones de los recurrentes, no ha quedado demostrado que la aplicación del nuevo Reglamento a partir del 19 de abril de 2001 fuera discriminatoria. Eso es así porque nuestra doctrina viene considerando discriminatorios los actos normativos de las Cámaras que se aplican exclusivamente a algunos parlamentarios (STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 6) o aquellos otros dictados ad casum, que introducen un criterio de diferenciación, después de iniciada la legislatura y mediante una utilización con fines normativos de las circunstancias del caso concreto (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 5). En el caso actual, de los debates parlamentarios no se deduce una intención expresa de adecuar las normas sobre constitución de grupos parlamentarios a la situación de los demandantes sino más bien de adaptar las previsiones del Reglamento del Parlamento de La Rioja a las de la mayoría de normas parlamentarias similares. Por otro lado, tratándose de la aplicación de una norma de carácter general, no puede considerarse que se aplicara exclusivamente a algunos parlamentarios por la única razón de que sólo ellos estuvieran incluidos en ese momento en el supuesto establecido por el Reglamento. Finalmente, los recurrentes tampoco aportan término alguno de comparación a los efectos de apreciar una desigualdad de trato en los términos prohibidos por el art. 23.2 CE.

En segundo lugar, aducen los recurrentes que la ilegitimidad de la aplicación del nuevo Reglamento a su situación como miembros del grupo parlamentario del Partido Riojano viene dada por el sentido retroactivo en el que se les restringen sus derechos parlamentarios. Consideran así que al pretender que el nuevo Reglamento afecte a situaciones consolidadas antes de su entrada en vigor se les coloca de manera ilegítima y vedada por el propio art. 9.3 CE en situación de inferioridad respecto al resto de representantes políticos que mantienen los grupos parlamentarios que han constituido.

Frente a ello, el Fiscal y la representación del Parlamento de la Rioja destacan el paralelismo de la decisión impugnada con el art. 24.7 del Reglamento de la Cámara que establece que “cuando los componentes de un Grupo Parlamentario, distinto del mixto, se reduzcan durante el transcurso de la legislatura a menor número del exigido para su constitución, el Grupo quedará disuelto y sus miembros pasarán automáticamente a formar parte de aquél”, considerando que la nueva normativa sobre grupos no es retroactiva, pues sólo se aplica para el futuro, sin que se afecten los actos realizados por los grupos parlamentarios constituidos conforme a la regla anterior. Sin embargo, no cabe duda de que, efectivamente, la aplicación del Reglamento de la Cámara que efectúa la mesa del Parlamento de La Rioja tiene efectos sobre una situación consolidada anteriormente como es la existencia del grupo parlamentario del Partido Riojano, por más que ni invalide sus actos anteriores ni despliegue su eficacia hacia el pasado.

Es cierto, como opone el Letrado Mayor del Parlamento de La Rioja, que el principio de autonomía parlamentaria recogido en el art. 71.2 CE dota a las Cámaras parlamentarias de una esfera de decisión propia (ATC 52/1994, de 16 de febrero, FJ 2) que se plasma especialmente en la autonomía reglamentaria (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 12). Esta capacidad autoorganizativa exige que la Cámara disponga de la posibilidad de modificar las “reglas del juego que institucionalizan el debate político” (SSTC 226/2004 y 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 6), siendo contraria a ella la total petrificación del ordenamiento parlamentario interno a lo largo de la legislatura. Sin embargo estas facultades de autodeterminación organizativa encuentran su límite en el respeto a los derechos de los parlamentarios. Como hemos reiterado en diversas ocasiones, aunque compete también a los Reglamentos parlamentarios fijar y ordenar, en determinadas materias, los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicas y que integran el derecho garantizado por el art. 23.1 CE, una vez creados quedan integrados en el estatus representativo. En efecto, conforme a la doctrina de este Tribunal, la Constitución veta la privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. (SSTC 10/1983, de 21 de febrero; 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2). El respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido sólo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción. Pero es también respeto a las reglas mismas, incluso frente a quienes son los protagonistas del juego político que en ellas se desarrolla, a los que no puede estar permitida su alteración fuera del margen reglamentariamente establecido (STC 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 6).

En esta ocasión la restricción de los derechos en juego carece de específica cobertura legal o reglamentaria. En ausencia de disposiciones relativas a la aplicación transitoria del nuevo Reglamento de la Cámara, los acuerdos cuestionados optaron por la interpretación más lesiva de los derechos a constituir grupo parlamentario y participar en los debates parlamentarios, alterando las normas que hasta el momento regían su ejercicio. En estas condiciones, la alteración, una vez iniciada la legislatura, y con eficacia inmediata de dichas normas, resulta lesiva del derecho fundamental garantizado en el art. 23.2 CE, pues viene a privar ilegítimamente a los parlamentarios de los derechos básicos que integran la esencia de su función representativa.

6. La anterior conclusión conduce necesariamente al otorgamiento del amparo, si bien es necesario precisar el alcance de nuestro fallo. Al dictarse éste nos encontramos, en efecto, con que la disolución del grupo parlamentario del Partido Riojano y la adopción de los acuerdos subsiguientes a la misma tuvieron lugar en una legislatura ya finalizada. Por ello, al igual que hemos hecho y explicado en las SSTC 107/2001, de 23 de abril, FJ 10; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 6; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 11; y 90/2005, de 18 de abril, FJ 8, respecto a supuestos similares, no cabe adoptar en el fallo de nuestra Sentencia una medida destinada al pleno restablecimiento del derecho vulnerado por la Mesa del Parlamento de la Rioja, de suerte que la pretensión del grupo parlamentario demandante de amparo ha de quedar satisfecha mediante la declaración de la lesión de su derecho recogido en el art. 23.2 CE y la nulidad de los acuerdos que impidieron su ejercicio.