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1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 13 de marzo de 2002, el Letrado de la Junta de Extremadura, en representación procesal del Consejo de Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria: art. 2; art. 3.1, en el inciso relativo a que las Comunidades Autónomas “vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”; art. 5, en el segundo inciso relativo a que tanto el Consejo de Política Fiscal y Financiera “como a las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria”; art. 6, apartados 3 y 4; art. 8, apartados 2, 3, 4, 5, 7 y 8; disposición adicional única, apartado uno, que modifica el artículo 2.1 b) de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en el inciso “A estos efectos se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales”; disposición adicional única, apartado 2, en cuanto a la nueva letra b) que añade el artículo 3.2 LOFCA, modificando las competencias que hasta ahora le correspondían al Consejo de Política Fiscal y Financiera; disposición adicional única, apartado tres, en la modificación que realiza de los párrafos primero y tercero del artículo 14.3 LOFCA; y apartado cuatro de la misma disposición adicional única, que modifica el artículo 21.1 LOFCA, en la expresión “atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”.

La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.

a) En primer lugar la representación procesal de la Junta de Extremadura justifica la necesidad de acumular en un solo recurso las pretensiones de inconstitucionalidad de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, en el hecho de que, tal y como establece el preámbulo de la segunda, la “interpretación y aplicación de ambas leyes deberá producirse siempre de forma unitaria, siendo las dos normas instrumentos al servicio de idénticos objetivos de política económica”.

b) La demanda del recurso de inconstitucionalidad se articula en torno a la quiebra de los principios de autonomía financiera [art. 156.1 CE y 54 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAExt)], proporcionalidad, suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, igualdad, y coordinación, aunque sin asociar cada uno de los preceptos impugnados con la lesión independiente de cada uno de estos principios, con la sola excepción de la impugnación del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, que se asocia a la quiebra del principio de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia financiera. Es decir, la argumentación del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura relativa a la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados se refiere a la totalidad de los mismos, y se sustenta en cada uno de los siguientes argumentos jurídicos.

1) El principio de autonomía financiera que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE) se vería limitado por la regulación que hacen los preceptos impugnados de la limitación del déficit público. A juicio del recurrente, los compromisos que se derivan para el Estado de la entrada de España en la Unión Económica y Monetaria, usados como argumento del legislador estatal para justificar su intervención en la materia, no justifican el alcance de la regulación estatal puesto que la misma transgrede, por exceso, las normas europeas. Dicho de otro modo, para el recurrente la restricción de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas más allá de lo que establecen los propios acuerdos internacionales que comprometen al Estado supone para este último excederse de los límites que la Constitución le otorga, en el art. 149.1.13, para proceder a esa restricción de la autonomía financiera, teniendo siempre en cuenta la interpretación que del art. 149.1.13 CE hace la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 171/1996 (FJ 3).

2) Las relaciones entre los arts. 149.1.13 y 156.1 CE se rigen por el principio de proporcionalidad, de modo que cuando el ejercicio de la competencia derivada del primero incida en la autonomía financiera contemplada en el segundo es preciso que las medidas que se adopten al amparo del art. 149.1.13 CE se limite a los aspectos indispensables para la consecución de los fines de política económica que persigan esas medidas. A juicio del recurrente, en la normativa impugnada se verifica la ausencia del principio de proporcionalidad, puesto que para conseguir la estabilidad presupuestaria existen otras medidas menos limitativas de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura que las impugnadas, como lo demuestran tres hechos: que desde el año 1992 las Comunidades Autónomas hayan consensuado con el Gobierno del Estado unos límites singulares para sus deudas y déficits respectivos; que la situación real de endeudamiento de las Comunidades Autónomas no justifique la intervención estatal; y que en materia de coordinación del endeudamiento no hayan existido problemas, hasta la fecha de presentación del recurso, entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

3) Al limitar la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas, los preceptos impugnados producen una quiebra del principio de suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas. A juicio del recurrente el recurso al crédito público ha sido consagrado por la Constitución, por la LOFCA y por el Estatuto de Autonomía de Extremadura con apenas algunos límites. Por un lado los que establece la Constitución y que se refieren a la reserva de ley (art. 135.1 CE) y a la exigencia de que los créditos necesarios para satisfacer el pago de la deuda se incorporen en el estado de gastos de la ley, partida que será inmodificable (art. 135.2 CE). Por otro lado los que establecen los arts. 14 LOFCA y 58 c) y d) EAExt, que establecen distintas cautelas de carácter cuantitativo, de contenido y de naturaleza procedimental. Dentro de los citados límites, siempre según el recurrente, las Comunidades Autónomas poseen amplio margen de autonomía para decidir los estados de ingresos y de gastos de sus presupuestos y para decidir las estrategias de mayor o menor endeudamiento o presión fiscal, así como las que afecten a los aspectos cualitativos y cuantitativos del gasto público, por lo que no resulta constitucionalmente aceptable que el legislador estatal condicione la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas mediante la imposición de un modelo presupuestario en la que los gastos deban ser sufragados de forma casi exclusiva mediante tributos por la imposición de un déficit cero. A juicio del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura las leyes impugnadas no contienen limitaciones concretas de naturaleza cuantitativa o cualitativa, lo que podría ser constitucionalmente admisible en el marco de las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario, sino que de facto implican una exclusión general del recurso de endeudamiento como forma parcial de cubrir los gastos de las Comunidades Autónomas, relegando el endeudamiento a la condición de instrumento excepcional cuya utilización por las Comunidades Autónomas comportaría la sumisión a unos procedimientos de tutela y control incompatibles con la autonomía que tienen constitucionalmente reconocida.

4) Las medidas previstas en las leyes impugnadas no recogen ninguna referencia a la distinta situación de partida de las Comunidades Autónomas, lo que supone, a juicio de la Comunidad Autónoma recurrente, una situación de desigualdad y de desequilibrio derivada no sólo de la distinta situación económica de las regiones y nacionalidades españolas, sino del uso más o menos amplio que cada Comunidad Autónoma haya hecho al endeudamiento hasta el año 2003, momento de entrada en vigor de las disposiciones al respecto.

5) Por último, y por lo que hace a la quiebra del principio de coordinación, el recurrente lo asocia a la redacción del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, que parte de la consideración de superioridad jerárquica del Consejo de Política Fiscal y Financiera respecto del Parlamento, quien tiene estatutariamente atribuida la potestad de aprobar el presupuesto autonómico [art. 19.1 c) EAExt], al entender que las potestades atribuidas por la ley al Consejo le permiten modificar el presupuesto aprobado por la Comunidad Autónoma, atribuyéndole “facultades decisorias que constitucionalmente no le corresponden”, puesto que van más allá de las funciones de coordinación propias de este órgano, invadiendo de ese modo el principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura (art. 156.1 CE).

2. Mediante providencia de 23 de abril de 2002 la Sección Primera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los arts. 2, 3.1, 5, 6.3, 6.4, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.7, 8.8, disposición adicional única en sus apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”, publicación que se haría efectiva en el “BOE” núm. 112, de 10 de mayo de 2002.

3. El día 8 de mayo de 2002 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se dirige al Tribunal personándose en el proceso y solicita una prórroga de ocho días para formular sus alegaciones.

4. El día 14 de mayo de 2002 la Sección Primera acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 8 de mayo de 2002 y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.

5. Con fecha de 14 de mayo de 2002 se registra un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso ni formular alegaciones y poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.

6. El día 6 de mayo de 2002 se registra en el Tribunal un escrito de la Presidenta del Senado mediante el cual se comunica el Acuerdo de la Cámara de personarse en el procedimiento sin formular alegaciones en relación con el recurso de inconstitucionalidad que nos ocupa (núm. 1488-2002) así como en relación con el recurso de inconstitucionalidad núm. 1473-2002, promovido por la Diputación General de Aragón, el recurso de inconstitucionalidad núm. 1487-2002, promovido por las Cortes de Aragón, y el recurso de inconstitucionalidad núm. 1522-2002, promovido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Asimismo solicita, al amparo de lo dispuesto en el art. 83 LOTC, la acumulación de cada uno de los recursos mencionados con los recursos de inconstitucionalidad núms. 1460-2022, 1455-2002, 1454-2002 y 1451-2002.

7. Con fecha de 3 de junio de 2002 se registra el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1488-2002, alegaciones que coinciden en gran medida con las presentadas frente a la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2002, resumidas ya en el antecedente 7 de la STC 157/2011, y a las que ahora se hace sucinta referencia, separándose de aquéllos tan sólo en lo que hace a las alegaciones relativas a la proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones impugnadas, a la quiebra del principio de igualdad y a la constitucionalidad de la medida consistente en la elaboración de un plan de saneamiento y su sometimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera.

a) Antes de examinar los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte demandante, el Abogado del Estado se detiene en la exposición del “verdadero contenido y finalidad de las leyes recurridas”, afirmando que en el escrito de demanda no permite deducirlo en sus justos términos [antecedente 7 a) STC 157/2011].

b) A continuación el Abogado del Estado se detiene para explicar el contenido del principio de estabilidad presupuestaria y en su relación con la normativa y las recomendaciones de la Unión Europea [antecedente 7 b) STC 157/2011].

c) Seguidamente el Abogado del Estado se refiere a la constitucionalidad de las leyes impugnadas en relación con el título competencial del Estado contenido en el art. 149.1.13 CE, respondiendo al argumento de la demanda que afirmaba que la imposición del equilibrio presupuestario o superávit sin ningún criterio de flexibilización no es proporcionada al objetivo y vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas [antecedente 7 c) STC 157/2011].

d) En cuarto lugar el Abogado del Estado rechaza que la normativa recurrida vulnere la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas [antecedente 7 d) STC 157/2011].

e) A partir de aquí, el Abogado del Estado introduce alegaciones distintas de las vertidas en relación con la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2002, para dar respuesta a impugnaciones que previamente no habían sido planteadas contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre y contra la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. En primer lugar el Abogado del Estado se refiere a la proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones impugnadas, afirmando que las particulares circunstancias de España , en relación con el envejecimiento de la población, la necesaria convergencia económica real con otros países del entorno más desarrollados o el necesario crecimiento del empleo, justifican una política económica de equilibrio presupuestario, siendo las medidas impugnadas idóneas para alcanzar los objetivos perseguidos, necesarias para alcanzar el fin que persiguen y proporcionadas para el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Así, según el Abogado del Estado concurre la idoneidad porque la aplicación de las disposiciones impugnadas llevará a una situación de equilibrio presupuestario o superávit, siendo inaceptable el argumento de la demanda relativo al hecho de que se permite al Estado endeudarse limitando así la idoneidad de la medida de límite del endeudamiento autonómico, puesto que la voluntad de las leyes recurridas es evitar también el endeudamiento del Estado mediante la inclusión de garantías como la imposición del equilibrio presupuestario a la Administración estatal. Por último, a juicio del Abogado del Estado, concurre la necesidad de las medida adoptadas e impugnadas por el recurrente porque, siendo el objetivo de las normas impugnadas alcanzar una situación presupuestaria de equilibrio o superávit en todo el sector público, resulta necesario que todas las administraciones aprueben y liquiden sus presupuestos respetando el equilibrio presupuestario, no sirviendo para alcanzar el objetivo apuntado los escenarios de consolidación presupuestaria que tuvieran efectos positivos en otras fases previas.

f) Respecto de la quiebra del principio de igualdad el Abogado del Estado afirma que nuestra Constitución no ha reconocido el principio de igualdad de las Comunidades Autónomas de manera expresa, no siendo aplicable a las personas jurídico-publicas el derecho a la igualdad del art. 14 CE. Sin perjuicio de esta afirmación, el Abogado del Estado también refiere los argumentos de que la regulación contenida en las leyes recurridas respecto de la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria a las Comunidades Autónomas no es tan uniforme, puesto que se prevé que cada Comunidad Autónoma pueda adoptar las decisiones que considere oportunas para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria; de que el objetivo de estabilidad presupuestaria no tiene que ser el mismo para todas las Comunidades Autónomas, puesto que es el Consejo de Política Fiscal y Financiera el órgano de coordinación que deberá determinar o concretar el objetivo de cada una de ellas, y de que en caso de llegar a una situación de desequilibrio la Ley prevé que cada Comunidad Autónoma elabore su propio plan económico-financiero, lo que también se aparta de la existencia de un régimen único.

g) Por último, y respecto de la constitucionalidad de la medida consistente en la elaboración de un plan de saneamiento y su sometimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el Abogado del Estado centra la cuestión recordando que la previsión impugnada, relativa a la elaboración de un plan de corrección del desequilibrio y su aprobación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, tiene por objeto que, a través del principio de coordinación, se cumpla en la medida de lo posible el objetivo de estabilidad presupuestaria, para lo cual la Ley Orgánica 5/2001 prevé que: 1) con informe previo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el cual las Comunidades Autónomas pueden manifestar sus posiciones, el Gobierno aprobará el objetivo de estabilidad presupuestaria globalmente para todas las Comunidades Autónomas; 2) determinado el objetivo global el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobará, también con la participación de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo, el objetivo concreto para cada una de ellas; 3) aprobado el objetivo de cada Comunidad Autónoma corresponderá a cada una de ellas su cumplimiento a través de la propia ley de presupuestos; 4) en caso de falta de acuerdo en el seno del Consejo respecto de la determinación individual del objetivo corresponderá a todas las Comunidades Autónomas aprobar sus respectivos presupuestos en situación de equilibrio; y 5) en caso de que las Comunidades Autónomas no aprueben sus presupuestos en cumplimiento de lo señalado anteriormente deberán presentar un plan económico-financiero al Consejo de Política Fiscal y Financiera que podrá no aprobarlo, debiendo en ese caso las Comunidades Autónomas presentar uno nuevo.

A juicio del Abogado del Estado el iter descrito pone de manifiesto que la aplicación del objetivo de estabilidad presupuestaria se basa en un principio de coordinación de las Administraciones autonómicas con la del Estado, pues se prevén distintos momentos en que las Comunidades Autónomas pueden emitir su parecer sobre la cuestión. El Abogado del Estado entiende que, al final del proceso, no existe una imposición forzosa ex lege a las Comunidades Autónomas de la configuración de su presupuesto, dicho lo cual no es posible aplicar a este caso la doctrina constitucional evocada por el recurrente y contenida en la STC 76/1983 referida a algunos supuestos de cumplimiento obligatorio impuesto por el Estado a la Comunidad Autónoma en relación con decisiones controvertidas, o de decisiones necesarias y vinculantes del órgano de coordinación. En conclusión, el Abogado del Estado afirma que no existe vulneración de la autonomía política y financiera de la Comunidad Autónoma porque tenga que remitir su plan económico-financiero al Consejo de Política Fiscal y Financiera en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, puesto que en este caso estamos ante una medida de coordinación, y no ante una medida para lograr el cumplimiento forzoso o vinculante.

Como consecuencia de todo lo argumentado, el Abogado del Estado concluye su escrito solicitando del Tribunal que declare la constitucionalidad de los preceptos recurridos.

8. Mediante providencia de 4 de junio de 2002, el Pleno del Tribunal acordó tener por personado al Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, en el presente recurso de inconstitucionalidad, así como en los registrados con los números 1451-2002, 1455-2002, 1460-2002, 1461-2002, 1462-2002, 1463-2002, 1467-2002, 1471-2002, 1473-2002, 1487-2002, 1488-2002, 1505-2002, 1506-2002 y 1522-2002, según interesa en su escrito de 16 de mayo de 2002, accediendo a la suspensión que pide del plazo para hacer alegaciones en los correspondientes recursos hasta tanto se resuelva sobre la acumulación de los mismos. Asimismo, acordó oír a los recurrentes y demás partes personadas para que en el plazo de diez días aleguen lo que estimen oportuno sobre la petición de acumulación. Por último, acordó llevar testimonio del citado escrito y de esta resolución a los recursos de inconstitucionalidad antes relacionados.

9. El Abogado del Estado, en escrito registrado el día 21 de junio de 2002, manifiesta que no se opone a la acumulación solicitada por la representación del Senado.

10. Por ATC 215/2002, de 29 de octubre, el Pleno del Tribunal denegó la acumulación solicitada.

11. Por providencia de 13 de diciembre de 2011 se señaló para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

1. Se impugnan con este recurso de inconstitucionalidad, de un lado, los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria, y, de otro lado, los arts. 2, 3.1, 5, 6.3, 6.4, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.7, 8.8, disposición adicional única en sus apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.

2. La representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura considera que ambas leyes están estrechamente conectadas entre sí y plantea fundamentalmente que los preceptos recurridos vulneran la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma consagrada en el art. 156.1 CE y en el art. 54 del Estatuto de Autonomía en su redacción entonces vigente (actual art. 77.2), el principio de proporcionalidad, la suficiencia financiera de las Comunidades autónomas, la igualdad y el principio de coordinación.

El Abogado del Estado rechaza que ambas leyes incurran en las infracciones constitucionales que se le achacan al haber sido dictadas en ejercicio de las competencias que al Estado le atribuye el art. 149.1.13 CE y complementariamente, para aspectos concretos, las reglas 11, 14 y 18 del mismo art. 149.1 CE.

Y es de indicar que las cuestiones planteadas en este proceso han sido ya resueltas en las SSTC 134/2011, de 20 de julio y 157/2011, de 18 de octubre, a cuyos textos nos remitiremos sucintamente, destacando ya que la reforma constitucional de 27 de septiembre pasado, que entró en vigor ese mismo día —disposición final única—, ha dado una nueva redacción al art. 135 CE con la que se ha llevado a cabo la “consagración constitucional” del principio de estabilidad presupuestaria.

3. Ante todo, hemos de plantearnos la posible extinción de este proceso por virtud de que tanto la Ley 18/2001, de 12 de diciembre como la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, hayan sido objeto de sucesivas modificaciones.

Así, la Ley 18/2001 ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001 ha sido modificada por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo.

A la cuestión de la posible extinción del proceso, la citada STC 134/2011, ha dado, en su fundamento jurídico 2, una respuesta negativa: “carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya” del ordenamiento, pero “constituyen una excepción a esta regla general aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se traba en realidad es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

Y en este caso ocurre que la derogación y modificación de las normas impugnadas supone su sustitución por otra normativa que reproduce las mismas cuestiones objeto de controversia. Por tanto, tal como dijimos en la STC 134/2011, FJ 2 b), “ha de alcanzarse la conclusión de que, pese a su modificación o derogación, el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, mantiene vivo su objeto”.

4. Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la “consagración constitucional” —exposición de motivos de la Reforma— del “principio de estabilidad presupuestaria”, resulta claro que “es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que ‘en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.’” (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3, 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).

Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135.1 CE establece que “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”. Estamos, pues, como ya dijimos en la STC 157/2011, de 18 de octubre, “ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido”. Desarrollo que la nueva redacción del art. 135 CE en su apartado 3 encomienda a una ley orgánica, obviamente estatal.

5. Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011, ya citada, y ratificamos en la STC 157/2011, la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, “deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)” (STC 134/2011, ya citada, FJ 7).

6. Llegando así, como acabamos de indicar, al examen de los concretos preceptos impugnados, habrá que comenzar por el art. 3.2 de la Ley 18/2001 cuyo tenor es el que sigue:

“Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria.

…

2. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1 de esta Ley, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas.”

Para juzgar su conformidad con la Constitución, bastará con remitirnos a la STC 134/2011, FJ 8 b), en la que se desestimó su impugnación con fundamento en las siguientes apreciaciones y conclusiones:

a) “La definición de ‘estabilidad presupuestaria’ se configura como una orientación de la política económica general que el Estado puede dictar ex art. 149.1.13” de la Constitución.

b) “Este Tribunal en su STC 62/2001, de 1 de marzo, reiterando anterior doctrina, ha considerado legítimo el establecimiento de límites presupuestarios en materias concretas.”

c) “La legitimidad constitucional de que el Estado, ex arts. 149.1.13 y 156.1 en conexión con el art. 149.1.14 CE, establezca topes máximos en materias concretas a las Comunidades Autónomas en la elaboración de sus presupuestos se extiende, con igual fundamento, a la fijación de topes generales para dichos presupuestos, toda vez que la política presupuestaria es un instrumento de la política económica de especial relevancia, a cuyo través incumbe al Estado garantizar el equilibrio económico general (STC 62/2001, FJ 4).”

d) “En conclusión, la impugnación del art. 3.2 de la Ley 18/2001 debe ser desestimada, pues el precepto no contiene ninguna otra prescripción complementaria del límite general examinado que suponga una vulneración de la autonomía financiera.”

7. A la misma conclusión hemos de llegar respecto del resto de preceptos impugnados que se remiten al concepto de estabilidad utilizado en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 y que han sido impugnados por tal motivo.

Así, en efecto, por los mismos motivos señalados para desestimar la impugnación del art. 3.2 de la Ley 18/2001 debe ser ahora desestimada la impugnación del art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001.

“Artículo 2. Principios generales.

Los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, tal como aparecen definidos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, serán aplicables a las Comunidades Autónomas en la forma prevista en esta Ley Orgánica.”

Pues como dijimos en la STC 134/2001, FJ 8 b), “una vez desestimada la impugnación del artículo 3.2 de la Ley 18/2001, que contiene el alcance de dicho principio de estabilidad, procede hacer lo mismo respecto del art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 y desestimar su impugnación”.

8. Igualmente debe ser desestimada la impugnación del inciso del artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001 que se refiere al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaría por las Comunidades Autónomas, precepto que no fue impugnado en el recurso que dio lugar a la STC 134/2011, pero al que le son aplicables también los mismos argumentos reproducidos en fundamentos anteriores.

“Artículo 3. Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaría por las Comunidades Autónomas.

1. … En todo caso, vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.”

9. Y lo mismo procede, la desestimación con la misma argumentación, respecto del segundo inciso del artículo 5 de la Ley Orgánica 5/2001 que establece.

“Artículo 5. Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.

…Tanto el Consejo como las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria.”

Precepto que tal como se sostuvo en la STC 134/2001, FJ 8 c), supone “una reiteración del contenido del art. 3.2 de la Ley 18/2001 de manera que, por consecuencia de lo dicho respecto de este último precepto, debemos desestimar también la impugnación”

10. A la misma conclusión desestimatoria hemos de llegar respecto de la impugnación de la disposición adicional única, apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001:

“Disposición adicional única. Modificación de la Ley Orgánica 8/198O, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

Uno. Se modifica la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Ley Orgánica 8/1 980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que queda redactado en los siguientes términos:

b) La garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general, de acuerdo con lo establecido en los artículos 40.1, 131 y 138 de la Constitución, corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa y la estabilidad presupuestaria, así como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español. A estos efectos, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Dos. El apartado 2 del artículo 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, pasa a tener la siguiente redacción:

2. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, como órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera, entenderá de las siguientes materias:

a) La coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado.

b) La emisión de los informes y la adopción de los acuerdos previstos en la Ley Orgánica 18/2001, Complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

c) El estudio y valoración de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Compensación.

d) El estudio, la elaboración, en su caso, y la revisión de los métodos utilizados para el cálculo de los costos de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas.

e) La apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la percepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación.

f) La coordinación de la política de endeudamiento.

g) La coordinación de la política de inversiones públicas.

h) En general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada.

Tres. El apartado 3 del artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, queda redactado en los siguientes términos:

3. Para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público, las Comunidades Autónomas precisarán autorización del Estado. Para la concesión de la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria definido en el artículo 2.1 b) de la presente Ley. Con relación a lo que se prevé en el párrafo anterior, no se considerarán financiación exterior, a los efectos de su preceptiva autorización, las operaciones de concertación o emisión denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea.

En todo caso, las operaciones de crédito a que se refieren los apartados uno y dos anteriores precisarán autorización del Estado cuando, de la información suministrada por las Comunidades Autónomas, se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Cuatro. Se modifica el apartado 1 del artículo 21 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en los siguientes términos:

1. Los presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la misma, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades.”

Como ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), respecto al apartado 1 de la disposición adicional, “la concepción de la estabilidad presupuestaria en términos de equilibrio o superávit que tiene el precepto impugnado se aviene con las competencias del Estado previstas en el art. 149.1.13 y 14 CE, competencias que se ejercen en el marco multilateral de coordinación y cooperación previsto por el legislador orgánico. Por tanto, debemos desestimar la impugnación de este apartado uno de la disposición adicional única de la Ley Orgánica 5/2001”.

Tal como argumentamos en la STC 134/2011, FJ 11, respecto al apartado 2 de la disposición adicional “la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de la facultad de emitir informes y de adoptar acuerdos en relación con la aplicación efectiva del objetivo de estabilidad presupuestaria se adecua a las competencias de coordinación y cooperación que son propias de dicho Consejo”, por lo que debe ser desestimada la impugnación.

Nos remitimos, asimismo, para la desestimación de la impugnación del apartado 3 de la disposición adicional a la STC 134/2011, FJ 8 e), y a lo argumentado entonces “la necesaria autorización del Estado de las operaciones de crédito que pretendan realizar las Comunidades Autónomas cuando se constate a través de la información suministrada por éstas el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, según prevé el precepto impugnado, no vulnera la autonomía política y financiera de la Generalitat, pues ambas encuentran su límite en las competencias del Estado del art. 149.1.11 y 13 CE”.

En relación con el apartado 4 de la disposición adicional ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), que “el principio de estabilidad es el único aspecto sobre el que se contiene una argumentación de reproche, debiendo desestimarse con la misma fundamentación que en los casos anteriores”.

11. 11. Por los mismos motivos se impugna el art. 6 (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001.

“Artículo 6. Objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas.

…

3. En el plazo de un mes desde la aprobación por parte del Gobierno del objetivo de estabilidad presupuestaria en las condiciones establecidas en el artículo 8.1 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas determinará el objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas.

4. Si en el plazo previsto en el apartado anterior el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas no alcanzase un acuerdo sobre los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria, cada una de ellas estará obligada a elaborar y liquidar sus presupuestos en situación, al menos, de equilibrio presupuestario, computada en los términos previstos en el artículo 3.2 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria.”

Debemos remitirnos tanto a lo argumentado en los anteriores fundamentos jurídicos como a lo específicamente establecido en la tantas veces citada STC 134/2011, FJ 8 d), respecto a los dos concretos apartados del precepto impugnado:

a) “ninguna vulneración de la autonomía política y financiera … supone la fijación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas del “objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas” [pues] es una cuestión que por su naturaleza y alcance afecta, sin duda, a “la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general” [art. 2.1 b) LOFCA] y ha de ser adoptada, de acuerdo con nuestra doctrina “con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema.”

b) “Lo propio acaece respecto del art. 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, que se limita a establecer que, si no se alcanzase un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas acerca de “los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria” de cada Comunidad Autónoma, éstas deben elaborar y liquidar sus presupuestos “en situación, al menos de equilibrio”, pues al precepto le es de aplicación todo lo que se acaba de razonar.”

c) “En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 6.3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001”.

12. El recurrente considera vulnerado el principio de coordinación y la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura por el art. 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) de la Ley Orgánica 5/2001, por suponer la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de “facultades decisorias que constitucionalmente no le corresponden”.

“Artículo 8. Corrección de las situaciones de desequilibrio.

1. Las Comunidades Autónomas que no hayan aprobado sus presupuestos en situación de equilibrio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.3 de esta Ley Orgánica, vendrán obligadas a elaborar un plan económico-financiero de saneamiento a medio plazo para la corrección de esta situación. Dicho plan será aprobado, en su caso, por la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma si su normativa propia así lo exige.

2. El plan económico-financiero contendrá la definición de las políticas de ingresos y de gastos que habrá de aplicar la Comunidad Autónoma para corregir la situación de desequilibrio en los tres ejercicios presupuestarios siguientes.

3. El plan económico-financiero para la corrección del desequilibrio se remitirá al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en el plazo de un mes desde la aprobación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma que incurra en posición de desequilibrio.

4. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas comprobará la idoneidad de las medidas contenidas en el plan a que se refieren los apartados anteriores, y la adecuación de sus previsiones al objetivo de estabilidad que se hubiera fijado para las Comunidades Autónomas.

5. Si el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas considerase que las medidas contenidas en el plan presentado no garantizan la corrección de la situación de desequilibrio, el Consejo, a través de su Secretaría Permanente, requerirá a la Comunidad Autónoma la presentación de un nuevo plan, en el plazo de veinte días.

…

7. En el supuesto de que una Comunidad Autónoma liquide sus presupuestos, incumpliendo el objetivo de estabilidad presupuestaria, deberá presentar un plan de saneamiento económico-financiero, en los veinte días siguientes a la aprobación de la liquidación. Si el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas considerase que las medidas contenidas en el plan no garantizan la corrección de la situación de desequilibrio, se requerirá la presentación de un nuevo plan.

8. Cuando concurran condiciones económicas, imprevistas en el momento de la aprobación del plan económico-financiero, la Comunidad Autónoma podrá remitir al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas un plan rectificativo del plan inicial, que se tramitará de acuerdo con el procedimiento previsto en este artículo.”

Debemos igualmente aplicar la doctrina recogida en la ya mencionada STC 134/2011, FJ 11, a la hora de desestimar la impugnación del art. 8, pudiendo extender la argumentación a la desestimación de la impugnación de la disposición adicional única. apartado 2 de la Ley Orgánica 5/2001 que disponen el procedimiento de corrección de las situaciones de desequilibrio, pues tal como afirmamos:

a) “partiendo de la legitimidad del establecimiento por el Estado del principio de estabilidad presupuestaria, debemos atribuir igual legitimidad al criterio de que cuando dicho principio no se atienda en el momento de la aprobación del presupuesto o se constate su incumplimiento en la liquidación del mismo, el Estado imponga ex art. 149.1.13 CE la elaboración por las Comunidades Autónomas correspondientes de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio, pues de no hacerse así quedaría sin efecto el objetivo de estabilidad y, por consecuencia, la citada competencia del Estado, a cuyo través éste ha de garantizar el equilibrio de la política económica general (STC 62/2001, FJ 4, con remisión a otras).”

b) “no vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la necesaria elaboración por las Comunidades Autónomas del plan económico-financiero cuando los presupuestos autonómicos se aprueben o liquiden con desequilibrio, ni tampoco lo hace su examen por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y la presentación de un nuevo plan cuando el anterior no garantice el cumplimiento del objetivo de estabilidad. Lo mismo ocurre cuando, concurriendo las circunstancias imprevistas a que se refiere el apartado 8 del art. 8, la propia Comunidad Autónoma remita un plan rectificativo al Consejo de Política Fiscal y Financiera.”

13. Se recurre igualmente el artículo 8.1 de la Ley 18/2001 de estabilidad presupuestaria que dispone:

“Artículo 8. Establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

1. En el primer cuatrimestre de cada año, el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y de Hacienda, y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley.”

Como ya recordamos en la STC 134/2011, FJ 8 d), el acuerdo del Gobierno sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria tiene, según el art. 8.1 de la Ley 18/2001, una doble referencia, pues ha de fijarse el objetivo de estabilidad “para el conjunto del sector público”, de un lado, y “para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el art. 2.1 de esta Ley”, de otro. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, interviene, en este segundo supuesto de la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para “el conjunto de las Comunidades Autónomas” mediante informe. No obstante una vez fijado el objetivo de estabilidad para “el conjunto de las Comunidades Autónomas” corresponde al propio Consejo de Política Fiscal y Financiera ex arts. 6.3 y 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, mediante acuerdo, determinar “el objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas”. Es al fijar el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma donde se podrán tener en cuenta las distintas situaciones de partida de las Comunidades Autónomas que recordemos que era uno de los motivos que alegaban los recurrentes para impugnar las leyes de estabilidad.

No obstante, la impugnación en este caso se refiere a la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para “el conjunto de las Comunidades Autónomas” con una previsión de intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera, mediante mero informe. Y en este punto debemos desestimar la impugnación recordando que en la STC 134/2011, FJ 8 b), admitimos la legitimidad constitucional de que el Estado, ex arts. 149.1.13 y 156.1 en conexión con el art. 149.1.14 CE, establezca topes generales máximos a las Comunidades Autónomas en la elaboración de sus presupuestos, “toda vez que la política presupuestaria es un instrumento de la política económica de especial relevancia, a cuyo través incumbe al Estado garantizar el equilibrio económico general (STC 62/2001, FJ 4)”.

14. La misma argumentación realizada en fundamentos anteriores debe servir para desestimar la impugnación del artículo 9.1 de la Ley 18/2001.

“Artículo 9. Informes sobre cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

1. Con anterioridad al 1 de septiembre de cada año, la Intervención General de la Administración del Estado, elevará al Gobierno, a través del Ministro de Hacienda, un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior. Dicho informe será remitido al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.”

Partiendo de la legitimidad del establecimiento por el Estado del principio de estabilidad presupuestaria, debemos atribuir igual legitimidad a la elaboración por parte del Gobierno de un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

15. Impugna, asimismo, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura el art. 11 de la Ley 18/2001.

“Artículo 11. Responsabilidad financiera derivada del incumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaría.

Los sujetos enumerados en el artículo 2 de la presente Ley que, incumpliendo las obligaciones en ella contenidas o los acuerdos que en su ejecución fuesen adoptados por el Ministerio de Hacienda o por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.

En el proceso de asunción de responsabilidad financiera a que se refiere el párrafo anterior, se garantizará, en todo caso, la audiencia de la Administración o entidad afectada.”

Este Tribunal ha afirmado que la responsabilidad ad extra de la Administración estatal por incumplimientos del Derecho de la Unión Europea “no justifica la asunción de una competencia que no le corresponde, aunque tampoco le impide repercutir ad intra, sobre las Administraciones públicas autonómicas competentes, la responsabilidad que en cada caso proceda” (SSTC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 5; 148/1998, de 2 de julio, FJ 8, o 96/2002, de 25 de abril, FJ 10). De acuerdo con nuestra jurisprudencia corresponde al Estado, no solo establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa europea, sino también “los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias” (STC 148/1998, FJ 8). Con base en esta doctrina se debe desestimar la impugnación del art. 11 de la Ley 18/2001.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso.