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1. Con fecha 25 de agosto de 2023 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid y, en su representación y defensa, por el letrado de la misma, contra los artículos 8 a); 15.1; 16.1 d); 17.4; 18.2, 3 y 4; 19.3; 27.1 y 3 y 28.1 y el apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (publicada en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 124, de 25 de mayo de 2023).

2. El recurso denuncia la extralimitación competencial del Estado y la correlativa invasión de las competencias exclusivas de la Comunidad de Madrid; muy especialmente, de la competencia sobre vivienda y urbanismo del art. 26.1.4 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM). La demanda desglosa con detalle dicha denuncia para cada uno de los preceptos impugnados, tal y como se sintetiza a continuación.

a) Impugnación del art. 8 a): derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada

Señala la demanda que este precepto, aun cuando pudiera parecer que se limita a reproducir el tenor del art. 47 CE, introduce importantes novedades que no pueden obviarse, pues (i) extiende el ámbito subjetivo del derecho (de “todos los españoles” a “todos los ciudadanos”); (ii) al positivizarlo en una ley, lo transforma de principio rector en verdadero derecho subjetivo; y (iii) el derecho se configura “en los términos dispuestos en esta ley”, sin remisión alguna a la legislación autonómica, a diferencia de lo que sucede con otros preceptos de la propia ley. Según el recurrente, tales innovaciones no pueden ser introducidas por el Estado ya que la vivienda es competencia exclusiva de las distintas comunidades autónomas, lo que explica que varias de ellas hayan regulado expresamente (a nivel estatutario o legal) un derecho subjetivo a la vivienda.

Se denuncia que el precepto impugnado incurre, así, en un exceso competencial, pues no encuentra cobertura en ninguno de los títulos competenciales invocados en la disposición final séptima de la Ley 12/2023, a saber: (i) bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), debido a su falta de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3), y (ii) regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), porque el precepto crea ex novo el derecho, sin concretar su contenido ni las condiciones para su ejercicio, y sin armonizar tampoco su ejercicio a nivel nacional (pues establece que ha de disfrutarse “en los términos dispuestos por esta ley”, con absoluta omisión de las competencias autonómicas en la materia).

b) Impugnación del art. 15.1: criterios básicos de ordenación territorial y urbanística

Este precepto establece diversas posibilidades, mandatos y condicionantes a la legislación y a los instrumentos de ordenación territorial o urbanística. La demanda denuncia que tales previsiones carecen de cobertura en los títulos competenciales del art. 149.1.1 y 13 CE, por las siguientes razones: (i) en algunos casos, porque se limitan a establecer criterios de cumplimiento potestativo (“podrán establecer”), de modo que no garantizan un mínimo común denominador a nivel nacional ni pueden tener incidencia en la planificación de la actividad económica [apartados a) y b) del art. 15.1]; (ii) porque se prohíbe modificar la calificación del suelo reservado para vivienda de protección pública, invadiendo con ello las facultades autonómicas y municipales, pues el art. 149.1.1 y 13 CE solo permite al Estado establecer determinados criterios básicos para la utilización del suelo, pero no usos concretos de este (STC 16/2021, de 28 de enero, FJ 8) [apartado c) del art. 15.1]; (iii) porque se establecen porcentajes de suelo reservado para vivienda de protección pública en régimen de alquiler que son demasiado elevados sin justificación suficiente, con lo que se estaría imponiendo a las comunidades autónomas una opción de política legislativa que restringe extraordinariamente su margen de actuación [apartado d) del art. 15.1]; y (iv) porque, al establecer condicionantes que en principio encontrarían cobertura en la competencia del art. 149.1.13 CE, lo hace estableciendo reglas exhaustivas que imposibilitan cualquier concreción o desarrollo normativo ulterior por parte de las comunidades autónomas [apartado e) del art. 15.1].

c) Impugnación del art. 16.1 d): principios aplicables a la vivienda protegida (vocación de permanencia de su calificación)

Señala la demanda que el contenido de este precepto, que por su formulación genera serias dudas acerca de su carácter potestativo o imperativo, sería en todo caso inconstitucional. En el primer caso, por limitarse a establecer una norma de derecho supletorio. Y, en la segunda alternativa, por fijar una regla taxativa que va más allá de lo necesario para establecer “condiciones básicas” del art. 149.1.1 CE y que no es susceptible de modulación ni desarrollo alguno por las comunidades autónomas, además de aplicarse indistintamente a las viviendas públicas de financiación estatal y autonómica.

d) Impugnación del art. 17.4: “viviendas asequibles incentivadas”

El recurso indica que el art. 17 de la Ley, al regular las viviendas asequibles incentivadas, introduce una nueva categoría de viviendas, a medio camino entre la vivienda protegida y la vivienda libre, pero sin imponer su establecimiento o desarrollo a las comunidades autónomas, sino simplemente posibilitándolo y remitiendo los detalles de su regulación a la normativa autonómica. Según la demanda, cabría entender que dichas previsiones se dictan bajo la cobertura de las competencias estatales invocadas al efecto por la Ley 12/2023, teniendo en cuenta que nos encontraríamos ante una figura equivalente a efectos competenciales a la determinación de las clases de suelo en materia urbanística o a la categoría de los grandes establecimientos comerciales, cuya creación por la legislación estatal fue entendida acorde con el sistema de distribución de competencias por las SSTC 61/1997, de 20 de marzo, y 124/2003, de 19 de junio, respectivamente.

Ahora bien, el apartado 4 del art. 17 sí incurriría en exceso competencial, y ello por dos motivos. De una parte, porque se configura como una norma meramente potestativa, pues se articula como una habilitación a los instrumentos de ordenación urbanística, y por lo tanto no contiene más que “sugerencias” de posibles opciones de la ordenación urbanística que son de adopción voluntaria por los distintos municipios mediante la modificación de us instrumentos de planeamiento, que por su naturaleza y características no pueden servir para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos ni como base de la planificación general de la actividad económica. Por otro lado, el art. 17.4 incurriría en exceso competencial porque regula un aspecto de detalle netamente urbanístico, regulando cuestiones relativas al contenido de los instrumentos de ordenación urbanística, cuya elaboración corresponde a los municipios y su regulación a la comunidad autónoma. Regulación contenida, en el caso de la Comunidad de Madrid, en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo, cuyo art. 35 establece, además, que los incrementos de edificabilidad, densidad o asignación de usos forman parte de las llamadas “determinaciones pormenorizadas de la ordenación urbanística”, que constituyen aspectos de mayor detalle y concreción en el planeamiento municipal que las determinaciones estructurantes y sobre las que, según la demanda, no puede ni debe descender un legislador estatal que carece de competencias al respecto.

e) Impugnación del art. 18, apartados 2 a 4: procedimiento para la declaración de zonas de mercado residencial tensionado

La demanda aduce que, para el caso en que las administraciones competentes decidan declarar la existencia de “zonas de mercado residencial tensionado”, los apartados 2 a 4 del art. 18 de la Ley 12/2023 introducen una serie de trámites y condiciones muy específicos y exhaustivos que, como tales, exceden de unas meras bases; y que en todo caso, por referirse a un procedimiento ratione materiae (y no al procedimiento administrativo común), no encuentran cobertura en el art. 149.1.18 CE, careciendo por lo tanto de toda cobertura competencial.

f) Impugnación del art. 19.3: deberes de información y colaboración de los grandes tenedores de vivienda en las zonas de mercado residencial tensionado

Señala el recurso que, aunque el art. 19.1 atribuye a estos “deberes” carácter potestativo, el art. 19.3 predetermina el plazo y el contenido de la información que los grandes tenedores de vivienda deben proporcionar a las administraciones autonómicas, con un nivel de detalle impropio de unas bases y que vulnera la competencia autonómica sobre procedimiento administrativo derivado de las especializades de la organización propia [art. 26.1.3 EAM].

g) Impugnación de los arts. 27.1 y 3: régimen básico de los parques públicos de vivienda

Respecto del art. 27.1, que regula la finalidad y los bienes mínimos que integran los parques públicos de vivienda, la demanda comienza señalando que, siguiendo la doctrina constitucional sobre patrimonios públicos de suelo (STC 61/1997, FJ 36), puede entenderse que el Estado puede determinar el concepto y la finalidad de la referida categoría de activos, así como el destino de sus bienes, pero que no puede concretar los bienes que han de integrarla. La determinación de cuáles hayan de ser esos bienes constituye una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las comunidades autónomas y, por ello, el tercer párrafo del art. 27.1 de la Ley 12/2023 incurre en extralimitación competencial.

Por su parte, el art. 27.3 obliga a destinar a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda dos partidas de recursos propios de las administraciones competentes en cada caso: (i) los ingresos derivados de las sanciones por incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, y (ii) los ingresos procedentes de la gestión de bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda. Al predeterminar el destino de tales recursos propios, la norma vulneraría la autonomía financiera de la comunidad autónoma (art. 156.1 CE) y la competencia autonómica sobre dichos recursos (art. 51 EAM), según ha señalado en casos similares la doctrina constitucional (STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 15).

h) Impugnación del art. 28.1: criterios orientadores en la gestión de los parques públicos de vivienda

Nuevamente se denuncia en este punto la vaguedad de la norma en cuanto a su carácter potestativo o imperativo, así como la imposibilidad de encuadrarla en las competencias del art. 149.1.1 y 13 CE por no restablecer una regulación uniforme en todo el territorio ni tener incidencia en la planificación de la actividad económica. En particular, se denuncia que el último de los “criterios orientadores” recogidos en el art. 28.1 -que sí parece dotado de carácter imperativo-, al establecer que los bienes patrimoniales integrantes de los parques públicos de vivienda solo podrán enajenarse a otras administraciones públicas o a personas jurídicas sin ánimo de lucro, introduce un límite a la facultad de enajenación de bienes propios de las comunidades autónomas, lo que afecta a su capacidad de gestionar su propio patrimonio, a su competencia exclusiva en materia de vivienda, y a su competencia en relación con los bienes de dominio público y patrimoniales de su titularidad (art. 27.13 EAM).

i) Impugnación del apartado 4 de la disposición final quinta: modificación del art. 441.5 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC)

Finalmente, se impugna la modificación del art. 441.5 LEC, operada mediante el apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023 y aprobada con invocación de la competencia exclusiva estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE). La nueva redacción del art. 441.5 LEC impone al órgano jurisdiccional, en los casos de los números 1, 2, 4 y 7 del apartado 1 del art. 250 LEC y siempre que el inmueble objeto de la controversia constituya la vivienda habitual de la parte demandada, comunicar “a las administraciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” la existencia del procedimiento de recuperación posesoria, a fin de que tales administraciones “puedan verificar la situación de vulnerabilidad y, de existir esta, presentar al juzgado propuesta de alternativa de vivienda digna en alquiler social a proporcionar por la administración competente para ello y propuesta de medidas de atención inmediata a adoptar igualmente por la administración competente, así como de las posibles ayudas económicas y subvenciones de las que pueda ser beneficiaria la parte demandada”. Según la demanda, se establece con ello un deber sustantivo o material de las administraciones autonómicas que no guarda relación con la ordenación del proceso, con la consiguiente invasión de las competencias autonómicas. Dicha invasión existiría también porque, según la demanda, la norma no puede entenderse dictada al amparo de los arts. 149.1.1 ni 149.1.13 CE -preceptos que ni siquiera ha invocado para esta disposición el legislador estatal-, porque tiene un alto grado de concreción y por lo tanto no puede ser considerada como una “condición básica” ni como una “base y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.

3. Por providencia de 26 de septiembre de 2023, a propuesta de la Sección Cuarta, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidencias, y al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo, se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se verificó en el núm. 236, de 3 de octubre de 2023.

4. Mediante escrito registrado el 5 de octubre de 2023, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara, por el que se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este tribunal el mismo día.

5. El abogado del Estado se personó en el proceso mediante escrito registrado el día 18 de octubre de 2023, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. La prórroga le fue concedida por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia del Pleno de esa misma fecha.

6. En el escrito de alegaciones del abogado del Estado, registrado en el Tribunal el 31 de octubre de 2023, se solicita la íntegra desestimación del recurso, por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:

A) Consideraciones previas de carácter general

La Abogacía del Estado dedica las primeras alegaciones de su escrito a formular un conjunto de consideraciones generales sobre el objeto y finalidad de la ley impugnada, los títulos competenciales en conflicto y la doctrina del Tribunal Constitucional que estima relevante. Se alega, en esencia, lo siguiente:

a) El recurso tiene por objeto varios preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que tiene por objetivos: (i) establecer una regulación básica de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, así como de los asociados a la propiedad de vivienda, aplicable a todo el territorio nacional; (ii) facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a las personas que tienen dificultades para ello en condiciones de mercado, prestando especial atención a jóvenes y colectivos vulnerables y favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles y adaptada a las realidades de los ámbitos urbanos y rurales; (iii) dotar de instrumentos efectivos para asegurar la funcionalidad, la seguridad, la accesibilidad universal y la habitabilidad de las viviendas, garantizando así la dignidad y la salud de las personas que las habitan; (iv) definir los aspectos fundamentales de la planificación y programación estatales en materia de vivienda, con objeto de favorecer el ejercicio del derecho constitucional en todo el territorio; (v) regular el régimen jurídico básico de los parques públicos de vivienda, asegurando su desarrollo, protección y eficiencia para atender a aquellos sectores de la población con mayores dificultades de acceso; (vi) favorecer el desarrollo de tipologías de vivienda adecuadas a las diferentes formas de convivencia y de habitación, favoreciendo la adaptación a las dinámicas y actuales exigencias de los hogares, y (vii) mejorar la protección en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda, introduciendo unos mínimos de información necesaria para dar seguridad y garantías en el proceso. Según el abogado del Estado, estas finalidades se concretan en previsiones normativas amparadas en los títulos competenciales que corresponden al Estado.

b) Dado que el recurso tiene un eminente carácter competencial, el abogado del Estado aborda las competencias que concurren en el caso. Señala que la comunidad autónoma esgrime su competencia exclusiva en materia de vivienda, asumida conforme al art. 148.1.3 CE, a cuyo amparo puede formular completos programas normativos de la acción pública en la materia, a diferencia del Estado, que solo puede incidir en la materia, a través de títulos competenciales diversos y con distinto alcance. Sin embargo, se dice, todos están abocados a articular sus actuaciones de acuerdo con el principio de cooperación de modo que puedan desplegarse en un marco normativo coherente, estable y seguro que haga posible la realidad del derecho reconocido en el art. 47 CE.

Se resalta que, como recuerda la exposición de motivos de la Ley 12/2023, el Tribunal Constitucional ha formulado una suerte de reproche al legislador estatal al poner en evidencia la inexistencia de una regulación estatal sobre vivienda que pudiera servir como parámetro de constitucionalidad para la elevada producción normativa autonómica en la materia y se citan las SSTC 16/2018, de 28 de febrero, FJ 8 a); 32/2018, de 12 de abril; 43/2018, de 26 de abril, y 80/2018, de 5 de julio.

Se expone, a continuación, la doctrina constitucional sobre la naturaleza del art. 47 CE (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), sobre el título competencial del art. 149.1.1 CE (reproduciendo extractos de las SSTC 37/1987, de 26 de marzo; 61/1997, de 20 de marzo; 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; 178/2004, de 21 de octubre, FJ 7; 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4b; 16/2018, de 22 de febrero, y 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4) y del art. 149.1.13 CE (con referencia a las SSTC 152/1998, de 20 de julio; 93/2015, de 14 de mayo, y 100/2020, de 22 de julio), llamando la atención sobre la incidencia de la política de vivienda en la actividad económica. Se recuerda que el deber impuesto por el art. 47 CE atañe a todos los poderes públicos; también, por lo tanto, al Estado en el ejercicio de sus competencias. Se subraya igualmente que el derecho constitucional a la vivienda incide en el ejercicio de otros derechos constitucionales, algunos de ellos fundamentales, como los que se recogen en los arts. 15, 18, 33.2, 43 o 45 CE. Todos ellos guardan una relación estrecha con los valores de la calidad de vida y del libre desarrollo de la personalidad en sociedad (art. 10 CE). Lo anterior modula tanto el derecho de propiedad como la libertad de empresa cuando operan en el sector de la vivienda, desde el punto de vista de la función social y el interés general, sobre el trasfondo de la igualdad, en particular de quienes están en situación de especial desventaja.

c) Las alegaciones del abogado del Estado se ocupan después de la materia de urbanismo (referenciando la doctrina de la STC 143/2017, de 14 de diciembre) y del resto de títulos competenciales en que se apoya la Ley 12/2023 de conformidad con su disposición final séptima (arts. 149.1.8, 6 y 14 CE). A la vista de la jurisprudencia que se cita, se considera que la Ley 12/2023 no incurre en invasión de las competencias autonómicas en materia de política de vivienda. Su función, se resalta, es establecer las condiciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales mencionados, especialmente el derecho a la propiedad y a la vivienda, vinculado a la planificación de la actividad económica y a la vertiente social del derecho de propiedad.

d) Este apartado de las alegaciones concluye con una reflexión respecto a la presunta aplicación de la cláusula de supletoriedad. Básicamente, se niega que la Ley 12/2023 pretenda dictar derecho supletorio. Es ejercicio de legítimas competencias, que habilitan al Estado a regular aspectos relativos a las materias de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio. Argumenta el abogado del Estado que las cláusulas utilizadas en diversos artículos son cláusulas de salvaguardia de las competencias autonómicas dirigidas precisamente a garantizar el respeto de estas.

B) Alegaciones individuales a las tachas de inconstitucionalidad que la demanda imputa a cada uno de los preceptos impugnados

a) Impugnación del art. 8 a)

El abogado del Estado comienza recordando que el derecho a la vivienda no es una invención de la Ley 12/2023, sino que se encuentra ya consagrado en el art. 47 CE y que su extensión a todos los ciudadanos se encuentra ya prevista en otras normas (en particular, el art. 5 a) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), sin haber recibido tacha de inconstitucionalidad alguna. La formulación que se hace en el precepto impugnado constituye una manifestación de las condiciones que puede fijar el legislador estatal en virtud del art. 149.1.1 y 13 CE. Nada hay por otra parte en este precepto que interfiera o menoscabe la competencia autonómica, puesto que no prejuzga concreciones del ejercicio del derecho, ni la remisión efectuada a “los términos dispuestos por esta ley” atribuye en exclusiva al Estado la concreción o desarrollo del derecho, que debe producirse dentro de sus límites competenciales.

b) Impugnación del art. 15.1

El abogado del Estado se opone, en primer lugar, a la impugnación de los apartados a) y b), que según la demanda no pueden considerarse reguladores de condiciones básicas ex art. 149.1.1 ni 13 CE en la medida en que no contienen reglas imperativas, pues utilizan las expresiones “podrán” o “promoverán”. El abogado del Estado alega que tales tipos de mandatos han sido ya validados por la jurisprudencia constitucional, con cita de la STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 8, relativa a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Señala que los apartados a) y b) del art. 15.1 establecen unas directrices básicas de la planificación en materia de vivienda comunes para todo el territorio, con la finalidad de orientar y coordinar la planificación en todas las comunidades autónomas pero dejando un claro margen de actuación a estas, lo que resulta natural en el ámbito del art. 149.1.1 y 13 CE.

Por lo que respecta a la impugnación del resto de apartados [c), d) y e)] del art. 15.1 de la Ley 12/2023, fundada por los demandantes en su supuesto carácter exhaustivo y por lo tanto no cubierto por el art. 1491.1 y 13 CE, el abogado del Estado señala, por una parte, que estamos ante previsiones complementarias de la regulación de los criterios básicos de utilización del suelo del art. 20.1 b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, precepto cuya constitucionalidad fue validada por la STC 141/2018, de 20 de diciembre, FJ 8 A) b). De otro lado, argumenta que las concreciones que acomete la Ley 12/2023 se integran dentro de las competencias estatales, dejando margen de actuación a las comunidades autónomas.

Según el abogado del Estado, el apartado c), que impide modificar la calificación del suelo de reserva para vivienda pública, constituye un criterio básico de planificación económica justificado en la escasez de vivienda pública en España y no agota el ámbito de desarrollo y/o modificación por las comunidades autónomas y los entes locales, pues su último inciso deja a salvo la introducción de excepciones en casos justificados de innecesariedad o imposibilidad sobrevenida.

A continuación, argumenta que el apartado d), que fija en un 50 por 100 el volumen de vivienda pública que deberá ser dedicada al alquiler, sería constitucional aplicando la doctrina de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, que validó la fijación de porcentajes en el marco de la planificación general económica. Señala asimismo que el concreto porcentaje previsto en la norma se corresponde con las necesidades de la sociedad española tal y como describe la exposición de motivos de la Ley 12/2023.

Por último, el abogado del Estado defiende la constitucionalidad del apartado e), que obliga a que todo el suelo reservado en las zonas de mercado residencial tensionado se destine a viviendas sociales o dotacionales. Indica que no constituye una imposición que suponga una extralimitación competencial, ya que tiene su justificación clara en zonas en que se declara existente un especial riesgo de oferta insuficiente, la declaración se realiza por la comunidad autónoma de forma justificada y sujeta a plazo, y además admite sustitución en ciertos casos.

c) Impugnación del art. 16.1 d)

Las alegaciones ubican la interpretación de la previsión legal como directrices que el Estado puede emitir en el marco de la planificación económica debido a su incidencia en el mercado de vivienda en atención a las necesidades de la sociedad en este momento histórico. El carácter “básico” de la normativa contenida en el art. 16.1 d) de la Ley 12/2023 se considera validado por la doctrina contenida en las SSTC 59/1995, de 17 de marzo; 112/2013, de 9 de mayo, FJ 5, y 141/2014, y se razona que el artículo impugnado fija unos principios de actuación en materia de vivienda protegida que no excluyen un amplio campo de decisión por parte de las comunidades autónomas. Indica también el abogado del Estado que la cláusula “sin perjuicio” y el carácter “prevalente” de la norma no suponen que el precepto tenga naturaleza supletoria, sino que ha de considerarse aquejado de una posible deficiencia de técnica legislativa y que en todo caso es susceptible de una interpretación conforme con la Constitución española.

d) Impugnación del art. 17.4

El abogado del Estado niega que el art. 17.4 de la Ley 12/2023 sea inconstitucional por limitarse a crear una nueva categoría de vivienda (la “vivienda asequible incentivada”) pero remitir los detalles de su regulación a la normativa autonómica, así como por contener una mera “sugerencia” y por exceder de las competencias estatales al regular un extremo relativo a los instrumentos de ordenación urbanística, que serían de exclusiva competencia de la comunidad autónoma. Con cita de la STC 61/1997, señala que la competencia estatal en materia de planificación económica puede cubrir la mera creación estatal de una figura como la del patrimonio municipal del suelo, jurisprudencia que podría trasladarse al presente caso (en el que el legislador prevé la existencia de la categoría “vivienda asequible incentivada”, sin imponerla, únicamente permitiendo que los instrumentos de ordenación urbanística promuevan este tipo de vivienda). Según el abogado del Estado, estamos ante una clara directriz de coordinación en la planificación económica cubierto por el art. 149.1.13 CE, dentro de la finalidad de promover la existencia de viviendas en alquiler, debido al impacto en la economía general que genera el déficit en el mercado del alquiler de vivienda.

e) Impugnación del art. 18, apartados 2,3 y 4

Se rebate que la finalidad de los apartados impugnados sea diseñar un completo procedimiento para la declaración de zonas de mercado residencial tensionado porque (i) se trata de reglas determinadas “a los efectos de la aplicación de las medidas específicas contempladas en esta ley” (entre ellas, las medidas estatales previstas en el apartado 5), y (ii) no son solo medidas procedimentales, también sustantivas.

No se cuestiona la competencia autonómica sobre procedimiento administrativo, pero se trata de reglas en todo caso básicas, que permiten ulterior desarrollo autonómico, que se refieren a una de las técnicas fundamentales de la Ley 12/2023 para la adecuada protección del derecho a la vivienda (las zonas de mercado residencial tensionado) y que, además, afectan a un conjunto de deberes de carácter civil y procesal, siendo coherentes con la efectividad de la declaración de estas zonas. Forman pues, parte de la competencia estatal ex art. 149.1.1 y 13 CE.

f) Impugnación del art. 19.3

La Abogacía del Estado recuerda que este precepto establece un procedimiento para ejercer el deber de colaboración y suministro de información de los grandes tenedores de vivienda en zonas de mercado residencial tensionado, deber previsto en los apartados previos del art. 19 que no han sido objeto de impugnación. Entiende que la concreción procedimental de este deber que realiza el art. 19.3 forma parte de las condiciones básicas, cuyo establecimiento compete al Estado, para que se garantice la efectividad de la declaración de las zonas de mercado residencial tensionado.

g) Impugnación del art. 27, apartados 1 y 3

Tras poner en relación el establecimiento de un régimen de parques públicos de vivienda con la exposición de motivos de la Ley, se concluye que todo el art. 27 es expresión del art. 149.1.1 y 13 CE.

En relación con el art. 27.1, se indica que (i) el párrafo primero, al establecer una definición de parque público de vivienda, constituye una condición básica para garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la vivienda, cubierto por el art. 149.1.1 CE; (ii) el párrafo segundo es subsumible en el art. 149.1.13 CE de conformidad con la doctrina de la STC 152/1988; y (iii) el párrafo tercero, que contiene una relación de los tipos de vivienda que al menos deben formar parte de los parques públicos, está también cubierta por el art. 149.1.1 CE y deja un margen a las comunidades autónomas al incluir la cláusula “al menos”, teniendo una incidencia clave en el mercado de la vivienda como subsector económico. Recuerda también el abogado del Estado que, según las SSTC 61/1997, FJ 36, y 17/2016, la regulación del destino de los bienes del patrimonio público de suelo puede considerarse regulación básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE) en relación con la vivienda (art. 47 CE).

Respecto al art. 27.3, se dice que nada puede objetarse a que la Ley 12/2023 otorgue un destino finalista a los ingresos procedentes de sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, así como a los ingresos procedentes de la gestión y enajenación de los bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda, cuando los ingresos procedan de viviendas promovidas por planes del Estado. En las de carácter autonómico no se incide en su titularidad, solo en la finalidad. Deben destinarse a los parques públicos de vivienda para garantizar su sostenibilidad.

h) Impugnación del art. 28.1

El abogado del Estado contextualiza este precepto, que establece los criterios orientadores de la gestión de los parques públicos de vivienda por parte de las administraciones competentes, poniéndolo en relación con el art. 27, para sostener que merece su mismo tratamiento competencial. Tras señalar que en la demanda solo se desarrolla mínimamente la impugnación del apartado d), que establece limitaciones a la enajenación de los bienes patrimoniales integrantes de estos parques, señala que no cabe dudar del carácter imperativo del precepto. Se dice que estamos ante una condición básica para el ejercicio de los derechos vinculados con la vivienda siguiendo una opción legítima del legislador que se ampara en el art. 149.1.1 CE (SSTC 152/1998, FJ 1, y 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5) y en el art. 149.1.13 CE (como de contrario se razonó en las SSTC 61/1997, FJ 36, y 141/2014).

i) Impugnación del apartado 4 de la disposición final quinta

Por último, el abogado del Estado se opone a la impugnación del apartado 4 de la disposición final quinta de la Ley 12/2023, mediante la cual se modifica el art. 441.5 LEC. Señala que el conjunto de la disposición final quinta, y muy especialmente su apartado 4, constituye una norma de naturaleza procesal, que viene a regular una fase del procedimiento judicial de desahucio de ocupantes y un requisito concreto para la procedibilidad de la acción (la aportación por la comunidad autónoma de determinada información ante el órgano judicial), sin entrar a regular el modo en que dicho requisito ha de ser cumplido por la comunidad autónoma. No se afecta, por lo tanto, a la competencia de autoorganización de las comunidades autónomas, sino que el legislador estatal actúa en legítimo ejercicio de su competencia general en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) en conexión con la regulación sustantiva establecida en la propia Ley 12/2023.

7. Mediante providencia de 18 de febrero de 2026 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 24 del mismo mes y año.

1. Objeto del recurso y posiciones de las partes

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid impugna varios preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, a saber, los arts. 8 a); 15.1; 16.1 d); 17.4; 18, en sus apartados 2, 3 y 4; 19.3; 27, en sus apartados 1 y 3 y 28.1 y el apartado 4 de la disposición final quinta, en cuanto modifica el art. 441.5 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC).

El recurso de inconstitucionalidad es de carácter íntegramente competencial. Como con mayor detalle consta en los antecedentes, la demanda reprocha a los preceptos impugnados su falta de cobertura en los títulos competenciales invocados por el Estado para su aprobación [relativos, según los casos, a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), a la legislación procesal (art. 149.1.6 CE), a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y al procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE)], así como la correlativa invasión de las competencias exclusivas de la Comunidad de Madrid; muy especialmente, de la competencia sobre vivienda y urbanismo (art. 26.1.4 EAM) y, respecto del impugnado art. 15.1 c), la invasión de las competencias municipales en materia de urbanismo.

El abogado del Estado se opone al recurso, solicitando su íntegra desestimación, por las razones que constan en los antecedentes y que, en síntesis, sostienen la adecuación de los preceptos impugnados al orden constitucional de distribución de competencias.

2. Delimitación y pervivencia del objeto del proceso

El recurso de inconstitucionalidad que ahora examinamos es el cuarto de los interpuestos contra la Ley 12/2023, lo que hace necesario determinar la incidencia que en el objeto del presente proceso tienen las sentencias mediante las cuales este tribunal ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad previos, interpuestos por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía (recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023), más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados (recurso de inconstitucionalidad núm. 5514-2023) y el Consejo de Gobierno de las Illes Balears (recurso de inconstitucionalidad núm. 5516-2023). Se trata, respectivamente, de las SSTC 79/2024, de 21 de mayo; 26/2025, de 29 de enero, y 190/2025, de 16 de diciembre, a resultas de las cuales el objeto de nuestro pronunciamiento queda delimitado del modo que a continuación se indica.

A) El presente recurso impugna, por una parte, previsiones que ya han sido declaradas inconstitucionales y nulas por este tribunal; expulsión del ordenamiento jurídico que determina, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, la pérdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones correspondientes a ellos [por todas, STC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 2 a)].

Este es el caso, en primer lugar, de la impugnación relativa al art. 16.1 d) de la Ley 12/2023, en tanto que la totalidad del art. 16 de dicha ley fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 79/2024. En segundo lugar, tampoco será objeto de examen la queja atinente al art. 19.3 de la Ley 12/2023 por lo que respecta al contenido de la información que los grandes tenedores de vivienda en zonas de mercado residencial tensionado deben proporcionar a las administraciones competentes en materia de vivienda, al haber sido declarado inconstitucional y nulo el último inciso de dicho art. 19.3, en el que se regulaba esta específica cuestión, mediante la STC 79/2024. Y, en tercer lugar, pierden también objeto las tachas de inconstitucionalidad que la demanda dirige contra los arts. 27.1 y 27.3 de la Ley 12/2023, ya que la STC 79/2024 declaró la inconstitucionalidad y nulidad tanto del tercer párrafo del art. 27.1 (al que se ciñe en este punto el recurso de inconstitucionalidad) como del art. 27.3 de dicha ley.

B) De otro lado, el presente recurso de inconstitucionalidad incluye determinados motivos de impugnación que son idénticos, tanto en su objeto como en su fundamentación, a otros que fueron desestimados por este tribunal en sus pronunciamientos anteriores sobre la Ley 12/2023, de modo que las correspondientes quejas han de entenderse ahora desestimadas por remisión a aquellos.

Se trata, en concreto, de las siguientes impugnaciones: (i) del art. 8 a) en cuanto al inciso “en los términos dispuestos por esta Ley”, cuya cobertura por la competencia estatal prevista en el art. 149.1.1 CE confirmó la STC 79/2024, FJ 4; (ii) de los apartados b), c) y d) del art. 15.1, así como de su apartado e), y también de su apartado a), que establecen una serie de “criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística” cuya adecuación al orden constitucional de distribución de competencias fue asimismo confirmada, respectivamente, por las SSTC 79/2024, FJ 5; 26/2025, FJ 3, y 190/2025, FJ 3; (iii) de los apartados 2, 3 y 4 del art. 18, relativos al procedimiento para la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, declarados conformes con el orden constitucional de distribución de competencias por la STC 79/2024, FJ 5; (iv) del art. 19.3 en lo relativo al plazo en que debe cumplirse la obligación de suministro de información a que alude el art. 19, plazo para cuya fijación el Estado dispone de competencias según lo indicado en la STC 79/2024, FJ 6; (v) del art. 28.1, en cuanto a la previsión relativa a la limitación de los titulares en favor de quienes se podrán enajenar los bienes patrimoniales integrantes de los parques públicos de vivienda, en tanto que esta regulación fue considerada como legítimamente dictada por el Estado al amparo del art. 149.1.1 CE por la STC 79/2024, FJ 8; y (vi) de la disposición final quinta, apartado 4, cuya cobertura por la competencia estatal para dictar la legislación procesal del art. 149.1.6 CE fue confirmada por la STC 190/2025, FJ 6.

C) También procede desestimar por remisión a lo decidido en la STC 79/2024 la impugnación del art. 28.1 de la Ley 12/2023 fundada en la vaguedad del precepto en cuanto a su carácter potestativo o imperativo, así como en la imposibilidad de encuadrarla en las competencias del art. 149.1.1 y 13 CE por no restablecer una regulación uniforme en todo el territorio ni tener incidencia en la planificación de la actividad económica. En el fundamento jurídico 8 B) c) de la referida sentencia, al examinar la impugnación del mismo precepto por la alegada falta de cobertura en los títulos competenciales estatales del art. 149.1.1 y 13 CE (que se fundamentaba por el recurso entonces resuelto en su carácter imperativo, su contenido excesivamente detallado y su aplicabilidad también a las entidades locales), este tribunal concluyó que el art. 28.1, que “regula unos criterios orientadores en la gestión de los meritados parques [parques públicos de vivienda] dirigidos a las administraciones competentes en materia de vivienda y sus entes adscritos o dependientes, que se establece ‘de conformidad con lo dispuesto en su legislación y normativa de aplicación, y sin perjuicio de los criterios específicos que esta establezca’”, respondía a la competencia estatal del art. 149.1.1 CE. Para ello tuvo en cuenta, entre otras consideraciones, que dicho art. 28.1 “comprende medidas vinculantes no desplazables” y que “[n]o se trata, además, de medidas uniformes, pues el art. 28.2 prevé que al desarrollar esas actuaciones deba prestarse especial atención a las peculiaridades de cada entorno […], sin que pueda verse en ello afección posible a las competencias autonómicas en materia de ordenación territorial o régimen local, que en nada se agotan”.

D) Finalmente, existen en el presente recurso de inconstitucionalidad impugnaciones de preceptos de la Ley 12/2023 sobre las que hemos ahora de pronunciarnos ex novo, bien porque se refieren a previsiones legales que no fueron objeto de impugnación en los recursos de inconstitucionalidad núm. 5491-2023, 5514-2023 y 5516-2023, o bien porque, refiriéndose a preceptos que han sido ya impugnados en alguno de los citados procesos, se fundamentan en una posible causa de inconstitucionalidad distinta a la entonces examinada y que no puede considerarse tampoco rechazada por este tribunal en virtud de las SSTC 79/2024, 26/2025 y 190/2025.

En el primer supuesto se encuentra el art. 17.4 de la Ley 12/2023, que se impugna por vez primera mediante el presente recurso de inconstitucionalidad, en el que se reprocha al precepto su falta de cobertura en las competencias del art. 149.1.1 y 13 CE, invocadas por el legislador estatal para su aprobación. Por su parte, en la segunda de las situaciones referidas está la impugnación del art. 8 a), en la medida en que el presente recurso denuncia la falta de competencia del legislador estatal, también ex art. 149.1.1 y 13 CE, para modificar la naturaleza jurídica y extender el ámbito subjetivo de aplicación del principio rector enunciado en el art. 47 CE.

3. Doctrina constitucional sobre la vivienda y las competencias estatales del art. 149.1.1 y 13 CE

A) Según doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), la vivienda “puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda (‘económica’ y ‘social’, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)” [STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4 a)]. En el caso ahora sometido a nuestro enjuiciamiento cobran especial relevancia las competencias exclusivas reservadas al Estado por el art. 149.1.1 y 13 CE, por ser las invocadas por el legislador estatal para la aprobación de los preceptos impugnados, a tenor de la disposición final primera de la Ley 12/2023.

B) En la STC 79/2024, FJ 3, este tribunal ha recordado que, de conformidad con reiterada doctrina constitucional, el art. 47 CE “no reconoce un derecho fundamental a la vivienda, ni constituye un título competencial autónomo en favor del Estado”, sino que enuncia, como consecuencia de su ubicación constitucional, “un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6, con cita de otras muchas)”. Ahora bien, también indicamos entonces que esta configuración constitucional del art. 47 CE “no es óbice para que al mismo tiempo se despliegue como derecho constitucional, con sus vertientes competenciales”, confirmando así que el título competencial del art. 149.1.1 CE puede proyectarse sobre el art. 47 CE, posibilidad que nuestra doctrina ya había avalado respecto de otros principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución que contienen mandatos específicos como los establecidos en el art. 50 CE, en relación con las personas mayores, o en el art. 49 CE, en relación con las personas discapacitadas [SSTC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4, y 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7 b)].

En cuanto al alcance de la competencia exclusiva del Estado prevista en el art. 149.1.1 CE hemos ahora de remitirnos, para evitar reiteraciones innecesarias, a la síntesis de la doctrina constitucional recogida en el fundamento jurídico 3 de la STC 79/2024. Con todo, y para resolver las impugnaciones ahora planteadas, conviene hacer mención expresa de dos aspectos de dicha doctrina. El primero de ellos es “el carácter finalista de esta competencia transversal, al servicio de la garantía de la igualdad”, que “más que establecer una reserva material exclusiva a favor del Estado, lo que le permite es introducir condicionamientos normativos vinculantes para las comunidades autónomas en aras de asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles” (STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 4). El segundo aspecto de nuestra doctrina sobre la competencia del art. 149.1.1 CE que cobra ahora relevancia es su extensión a las “condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, entendidas como las que “afectan a su contenido primario” o a sus “posiciones jurídicas fundamentales”, pero también como “los criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquellas”, que sean “absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho” (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4, y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8), tales como el “ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho”, las “condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho” o “el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8), teniendo a tal fin el legislador estatal “un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional” (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3).

C) Por lo que respecta a la competencia estatal sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (art. 149.1.13 CE), hemos ahora de recordar, como hicimos en la STC 79/2024, FJ 3, que desde la STC 152/1988, de 20 de julio, que avaló la competencia estatal para aprobar planes de vivienda al amparo del art. 149.1.13 CE, ha quedado claro que el mismo “‘es también aplicable al sector de la vivienda […] dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo’ (FJ 2). Ha sido, por ello, un título competencial de invocación constante en el control de la legislación autonómica sobre vivienda, dado que ‘es un subsector importante de la economía, admitiéndose como constitucionalmente legítimo que, aun cuando la competencia en materia de vivienda corresponda a las comunidades autónomas, el Estado señale, si lo considera necesario, ciertas líneas directrices de la ordenación de este segmento de la economía’ (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 17, con cita de otras muchas)”.

El art. 149.1.13 CE contiene “una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y que ‘exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores’” [por todas, SSTC 186/1988, FJ 2, y 100/2020, FJ 3 B) b)]. Esta competencia “alcanza, además, no solo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado ‘una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas […] que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación […] (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4)” [STC 79/2024, FJ 3B) b)]

Por lo demás, este tribunal ha insistido en que “el art. 149.1.13 CE, como regla de carácter transversal en el orden económico, se proyecta sobre los distintos sectores de la economía, pero con el importante matiz de que las normas estatales dictadas al amparo de este título pueden fijar ‘las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ […]. De lo cual deriva que no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’” (STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, y otras allí citadas). En atención a esto último es necesario, además, que el uso que haga el Estado de esta competencia horizontal no agote la regulación de la materia objeto del título competencial autonómico específico afectado (SSTC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 12, y 93/2015, de 14 de mayo, FJ 17).

4. Impugnación del art. 8 a): derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada

A) Objeto y posiciones de las partes

Hemos de comenzar nuestro enjuiciamiento examinando la constitucionalidad del art. 8 a) de la Ley 12/2023, cuya impugnación subsiste, según acabamos de indicar, en lo relativo a la denunciada falta de competencia del legislador estatal para modificar la naturaleza jurídica y extender el ámbito subjetivo de aplicación del principio rector enunciado en el art. 47 CE. El tenor literal del precepto es el siguiente:

“Artículo 8. Derechos del ciudadano en relación con la vivienda.

Todos los ciudadanos tienen derecho a:

a) Disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos dispuestos por esta ley, ya sea en régimen de propiedad, de arrendamiento, de cesión de uso, o de cualquier otro régimen legal de tenencia”.

Sostiene la demanda que esta previsión, aun cuando pudiera parecer que se limita a reproducir el tenor del art. 47 CE, introduce dos importantes novedades sin cobertura competencial suficiente, a saber, (i) extiende el ámbito subjetivo del derecho -de “todos los españoles” a “todos los ciudadanos”-, y (ii) lo transforma de principio rector en verdadero derecho subjetivo. Se trataría, según el planteamiento de la demanda, de innovaciones que no pueden ser introducidas por el Estado, por no encontrar soporte en ninguno de los títulos competenciales invocados al respecto en la disposición final séptima de la Ley 12/2023 y por ser la vivienda una competencia exclusiva de las comunidades autónomas que resulta, en consecuencia, vulnerada por el precepto impugnado. En particular, se aduce en el recurso que la previsión controvertida no regula una “condición básica” que garantice la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), porque se limita a crear ex novo el derecho, sin concretar su contenido ni las condiciones para su ejercicio, y sin armonizar tampoco su ejercicio a nivel nacional. Asimismo, se denuncia que el precepto impugnado no encuentra cobertura en la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), debido a su falta de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general.

El abogado del Estado se ha opuesto a la impugnación indicando, en síntesis, que (i) el derecho a la vivienda se encuentra ya reconocido a nivel legislativo a todos los ciudadanos en otras normas de rango legal, sin que las mismas hayan suscitado reparos competenciales; (ii) el precepto controvertido encuentra cobertura competencial suficiente en el art. 149.1.1 y 13 CE, y (iii) nada hay en el art. 8 a) que interfiera o menoscabe las competencias de las comunidades autónomas.

B) Enjuiciamiento

a) Comenzando nuestro enjuiciamiento desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE y del reparto competencial en la materia, lo que debe aquí examinarse es si el precepto impugnado contribuye teleológicamente a la igualdad, sin invadir competencias ajenas porque proceda a la “normación completa” de un derecho como el relativo a la vivienda, materia que es de competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid (art. 26.1.14 EAM).

Hemos de partir de la constatación de que nada más trascendental puede haber, en punto a garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, que la determinación de la existencia misma de tal derecho como derecho subjetivo en sentido técnico-jurídico, así como la delimitación del círculo de sus titulares, máxime cuando tales decisiones normativas se refieren -como sucede con el derecho a la vivienda- a principios rectores que, por mandato del art. 53.3 CE, “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, pero que “[s]olo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

Proyectada esta idea inicial sobre el precepto concretamente impugnado, cabe advertir, en cuanto a la naturaleza del derecho en él proclamado, que la norma se limita a calificarlo como “derecho”, aunque sin dotarlo de contenido específico, pues tal contenido resulta de las previsiones contenidas en el resto de la Ley 12/2023 y de las que, en el ámbito de sus competencias, hayan aprobado o aprueben las comunidades autónomas, como ya indicamos en la STC 79/2024, FJ 4 B). La alusión que el impugnado art. 8 a) hace al “derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada” resulta así sistemáticamente coherente con el contenido de la Ley en la que se integra; y de su interpretación en el marco de dicho texto legal resulta, efectivamente, la configuración del derecho constitucional a la vivienda como derecho subjetivo que, en cuanto tal, encuentra su correlato pasivo en distintas obligaciones impuestas sobre los poderes públicos para su promoción y protección. Estamos, en definitiva, ante una previsión legal constitutiva de una “condición básica” en el sentido del art. 149.1.1 CE, lo que conduce a la desestimación de la queja en este punto.

b) Por lo que respecta a la determinación legal de que el aludido derecho corresponde a “todos los ciudadanos”, cabe advertir que la norma se aparta aquí, para determinar el círculo de titulares del derecho, del concepto de “españoles” que utiliza no solo el art. 47 CE -como denuncian los recurrentes- sino también el art. 149.1.1 CE, lo que resulta de mayor relevancia desde la perspectiva competencial, puesto que la doctrina constitucional ha descartado que este título competencial pueda resultar de aplicación directa a los extranjeros (STC 227/2012, de 29 de noviembre, FJ 5, y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4).

El de “ciudadano” es un término polisémico que puede referirse, según el contexto en el que se utilice y como recuerda el diccionario panhispánico del español jurídico, tanto a quien es “[t]itular del derecho de sufragio y de otros derechos políticos”, como al “[h]abitante nacional, capaz y mayor de edad”, al “[h]abitante de un país, cuando tiene reconocida la totalidad de los derechos fundamentales consagrados en la respectiva Constitución”, o, más ampliamente, a “[c]ualquier persona física, persona jurídica y ente sin personalidad que se relacione, o sea susceptible de relacionarse, con las administraciones públicas”. No resulta sencillo discernir el alcance con el que el impugnado art. 8 a) pretende utilizar el concepto de “ciudadanos”, aunque sí cabe presumir, dada la vocación tuitiva de la Ley y como asume la demanda, que el legislador estatal ha optado por este concepto -en lugar de por el de “españoles”- con una finalidad no restrictiva, sino ampliatoria, y por tanto con el objetivo de que las condiciones básicas de igualación fijadas en la Ley 12/2023 alcancen a quienes residen legalmente en España aun sin tener la condición de españoles.

Esta comprensión del precepto impugnado conduce necesariamente a la conclusión, conforme a la doctrina antes reseñada, de que el mismo goza de cobertura competencial conforme al art. 149.1.1 CE en la medida en que pretende garantizar condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda para todos los españoles, pero que carece de cobertura en dicha competencia estatal en la medida en que extiende esas condiciones básicas también a los ciudadanos extranjeros.

c) La conclusión expuesta conduce a la necesidad de examinar si la parte del precepto que puede entenderse referida a los ciudadanos extranjeros puede encontrar cobertura en algún otro título competencial del Estado, teniendo en cuenta que, conforme a reiterada doctrina, corresponde en todo caso a este tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca, en su caso, cobertura a los preceptos impugnados, sin que en dicha tarea se encuentre vinculado por “las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento” ni tampoco por “el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso” (por todas, STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10).

A la vista del contenido del precepto impugnado cobra aquí relevancia el art. 149.1.2 CE, que, en una lectura integrada con el art. 13 CE, atribuye al Estado la competencia exclusiva para fijar el “estatuto jurídico del ciudadano extranjero”, tal y como indicamos en la STC 87/2017, de 4 de julio, FJ 4. Según recordó entonces este tribunal, “la propia Constitución se remite a la ‘ley’ para determinar los contenidos del título I que sean aplicables a los extranjeros -más allá, evidentemente, de los que ya les corresponden ex Constitutione por ser inherentes a su condición de personas y a la dignidad consustancial a esa condición”, de modo que “habrá de ser la ley -estatal o autonómica, de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias- la que, fuera de los contenidos que directamente les atribuye la Constitución, establezca aquellos otros contenidos del título I aplicables a los extranjeros”.

Como quedó establecido en la STC 87/2017, FJ 4, en este ámbito corresponden al Estado, en virtud de su competencia sobre extranjería del art. 149.1.2 CE, fundamentalmente dos aspectos. Por una parte, la determinación de “aquellos derechos que corresponden a los extranjeros en su condición de tales”, esto es, los que “les corresponderían, no como consecuencia de su potencial situación de necesidad social y que les puede convertir en beneficiarios de determinadas políticas sectoriales asistenciales (políticas de vivienda, de asistencial social etc.), sino como consecuencia de la específica y particular posición en la que se encuentra el ciudadano extranjero de cara a su integración en la sociedad española”. Y, de otro lado y por lo que ahora especialmente interesa, corresponde al Estado “la determinación, en cuanto cuestión más primordial del régimen jurídico del extranjero en España, de los derechos que, correspondiendo, en principio, a los españoles, deben ser extendidos a los ciudadanos de otras nacionalidades radicados en nuestro país”, de modo que “el Estado, a través de su competencia para determinar el ‘estatuto del extranjero’, puede establecer los ámbitos del título I de la Constitución que no admiten diferencia de trato por la mera presencia de la nota de la ‘extranjería’”.

En este concreto punto, debemos ahora reiterar que “el ‘estatuto del extranjero’, como parte integrante del título competencial estatal del artículo 149.1.2 CE, no incluye […] la fijación de unas condiciones básicas de igualdad entre todos los extranjeros radicados en el territorio del Estado, sino que tiene, más bien, el objetivo de fijar las condiciones de igualdad entre extranjeros y españoles en la titularidad de los derechos constitucionales”, con las implicaciones y límites fijados en la propia STC 87/2017, FJ 4, dirigidos a evitar que la competencia del art. 149.1.2 CE se convierta en “un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las comunidades autónomas de carácter sectorial” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 83; doctrina reiterada en las SSTC 26/2013, de 31 de enero, FJ 5, y 154/2013, de 10 de septiembre, FJ 5).

d) A la luz de lo expuesto hemos de concluir que el impugnado art. 8 a) de la Ley 12/2023, en la medida en que alude a “todos los ciudadanos” como titulares del derecho a una vivienda digna y adecuada, viene a fijar las condiciones de igualdad en el ejercicio de este derecho constitucional tanto entre los españoles (art. 149.1.1 CE) como entre los extranjeros y los españoles (art. 149.1.2 CE), lo que, sumado al hecho de que ni el precepto ni la Ley en que se integra proceden a una normación completa del régimen de ejercicio del Derecho que invada las competencias sectoriales autonómicas, conduce a desestimar el presente motivo de impugnación.

5. Impugnación del art. 17.4: viviendas asequibles incentivadas

A) Objeto y posiciones de las partes

El recurso impugna, dentro del art. 17 de la Ley 12/2023 (intitulado “vivienda asequible incentivada”), el apartado 4, cuyo tenor literal es el siguiente:

“Los instrumentos de ordenación urbanística podrán promover la puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler durante períodos de tiempo determinados y a precios asequibles permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas, incluidos en ámbitos delimitados al efecto”.

La demanda sostiene que este precepto incurre en exceso competencial ex art. 149.1.1 y 13 CE por dos motivos. En primer lugar, por configurarse como una norma puramente potestativa, pues contiene una mera habilitación a los instrumentos de ordenación urbanística, a los que se limita a sugerir posibles opciones de ordenación que son de adopción voluntaria por los distintos municipios mediante la modificación de sus instrumentos de planeamiento, que por su naturaleza y características no pueden servir para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos ni como base de la planificación general de la actividad económica. En segundo lugar, el art. 17.4 excedería de las competencias estatales invocadas para su aprobación porque regula un aspecto de detalle netamente urbanístico (propio, de hecho, de la llamada ordenación urbanística pormenorizada), regulando cuestiones relativas al contenido de los instrumentos de ordenación urbanística, cuya elaboración y regulación corresponde, respectivamente, a los municipios y las comunidades autónomas.

El abogado del Estado se opone a la impugnación alegando que el art. 17.4 de la Ley 12/2023 sienta una clara directriz dirigida a promover la puesta en el mercado de viviendas de alquiler y, con ello, a paliar el impacto que en la economía general provoca el déficit de vivienda en régimen de alquiler, de modo que la norma encontraría cobertura en la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Argumenta al efecto que la STC 61/1997 avaló la creación, bajo dicho título competencial, de una figura -en aquel caso, la del patrimonio municipal del suelo-, sin imponer su uso a los instrumentos de ordenación urbanística, sino solamente posibilitándolo, por lo que debe entenderse que puede hacer otro tanto con la figura de la vivienda asequible incentivada.

B) Enjuiciamiento

El de “vivienda asequible incentivada” es, según el preámbulo de la Ley 12/2023, un concepto normativo nuevo, introducido por dicha ley como figura necesaria para incrementar la oferta a corto plazo de vivienda a precios asequibles. En consonancia con ello, el art. 3 g) de la Ley 12/2023 la define como “aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado. Los beneficios públicos que se asignen a estas viviendas estarán vinculados a las limitaciones de uso, temporales y de precios máximos que, en cada caso, determine la administración competente”. Añade el preámbulo de la Ley 12/2023 que, mediante la introducción de esta categoría de viviendas, “se busca la implicación de todos los agentes públicos, privados y tercer sector en la búsqueda de soluciones de los problemas de oferta de vivienda y la orientación a tal fin del parque de vivienda existente”.

Con estas premisas, la regulación de las viviendas asequibles incentivadas se acomete en el art. 17 de la Ley, que se estructura en cuatro apartados. Según se deriva del art. 17.1, la creación de este tipo de viviendas no resulta legalmente imperativa, sino que “los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán impulsar” su existencia “con objeto de incrementar la oferta de vivienda a precios adecuados a la situación económica de los hogares en cada entorno territorial”. En el art. 17.1 de la Ley 12/2023 se establece asimismo que tales viviendas “estarán sujetas, con carácter orientativo y sin perjuicio de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes” a una serie de reglas, establecidas en tres subapartados [a), b) y c)] del precepto, que aparecen redactadas en tono imperativo y a las que se anudan remisiones a los criterios que para su aplicación establezca la administración competente. Por su parte, el art. 17.2 de la Ley 12/2023 prevé que las viviendas asequibles incentivadas podrán ser de nueva promoción o bien tratarse de viviendas ya existentes, “siempre que en cualquier caso cumplan los requisitos legalmente establecidos, que aseguren la adecuación y calidad de las mismas, contribuyendo a favorecer la cohesión social”. A su vez, el art. 17.3 de la Ley dispone que, en las zonas rurales sujetas a fenómenos de pérdida de población, este tipo de vivienda “podrá acompañar el desarrollo de estrategias de dinamización social y económica, así como la creación de empleo y actividad en tales zonas”. Por último, el art. 17.4 de la Ley 12/2023, al que se ciñe la impugnación que ahora examinamos, se refiere exclusivamente a las viviendas asequibles incentivadas en régimen de alquiler -y no ya a las utilizadas como residencia habitual bajo cualquier otra fórmula de tenencia temporal- para establecer que su puesta en el mercado podrá ser promovida por los instrumentos de ordenación urbanística a través de la permisión, en ámbitos delimitados al efecto, de incrementos de edificabilidad o densidad, o bien la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas.

Como puede apreciarse, la estructura del art. 17.4 ahora impugnado es idéntica a la del apartado 1 del art. 15.1 a) de la misma Ley 12/2023, conforme al cual “con la finalidad de ampliar la oferta de vivienda social o dotacional, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística […] [p]odrán establecer como uso compatible de los suelos dotacionales, el destinado a la construcción de viviendas dotacionales públicas”. En efecto, en ambos casos la ley estatal establece una habilitación de uso potestativo para los instrumentos de ordenación correspondientes, que puede ser utilizada con la finalidad de ampliar la oferta de unos u otros tipos de vivienda, y que consiste en la posibilidad de que tales instrumentos de ordenación incluyan determinados tipos de previsiones de carácter urbanístico y sentido favorable para sus destinatarios. Ello hace que para resolver la impugnación del art. 17.4 de la Ley 12/2023 cobre relevancia el criterio sentado en la reciente STC 190/2025, FJ 3, al resolver la controversia competencial en aquel momento trabada en análogos términos respecto del apartado 1 del art. 15.1 a) de la misma ley.

En coherencia con lo allí decidido procede, por una parte, rechazar que el art. 17.4 de la Ley 12/2023 encuentre cobertura competencial en el art. 149.1.1 CE, por más que se trate de un precepto teleológicamente orientado a ampliar la oferta de vivienda en régimen de alquiler a precios asequibles y, por lo tanto, guarde relación con el derecho a la vivienda previsto en el art. 47 CE. Y ello en tanto que se trata de una previsión que no contiene condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda, y que no introduce condicionamientos normativos vinculantes para sus destinatarios en aras de asegurar la igualdad sustancial en el ejercicio del derecho a la vivienda.

Por el contrario, el art. 17.4 de la Ley 12/2023 sí encuentra amparo en la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. En este punto conviene aclarar que no resulta pertinente para nuestro enjuiciamiento lo afirmado en el fundamento jurídico 36 de la STC 61/1997, que invoca el abogado del Estado, pues tal pronunciamiento se refería a una figura de creación estatal -el patrimonio municipal del suelo- cuya existencia se imponía a los ayuntamientos por el entonces enjuiciado art. 276 del texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, a diferencia de la figura ahora examinada, cuya creación en cada ámbito territorial no exige ni el art. 17 ni ninguna otra previsión de la Ley 12/2023, que tampoco impone, sino que solo posibilita, el uso de los criterios establecidos en el art. 17.4. Ahora bien, de manera similar a lo apreciado respecto del apartado 1 del art. 15.1 a) de dicha ley en la STC 190/2025, FJ 3, el precepto ahora impugnado (i) se orienta claramente a la finalidad de aumentar la oferta de viviendas en régimen de alquiler a precios asequibles; (ii) articula ese objetivo a través de directrices o criterios de ordenación del sector de la vivienda que, de activarse, tienen una directa y significativa repercusión y trascendencia en la actividad económica general, y (iii) ofrece un amplio margen de maniobra a las comunidades autónomas, pues no impide que el legislador autonómico pueda precisar o completar la habilitación concedida a los instrumentos de ordenación urbanística, ni aborda de manera exhaustiva ni con excesivo detalle la materia regulada, ni utiliza figuras y técnicas urbanísticas en el sentido vedado por la doctrina constitucional. Por lo tanto, el art. 17.4 de la Ley 12/2023 ha de entenderse legítimamente aprobado por el legislador estatal en ejercicio de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que conduce a la desestimación de este motivo de impugnación.

1. Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 5518-2023

En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 LOTC y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo el presente voto particular para exponer las razones de mi discrepancia con parte de la fundamentación jurídica y fallo de la sentencia aprobada.

Es cierto, como dice la sentencia, que este recurso suscita controversias competenciales muy similares a las ya resueltas en las SSTC 79/2024, 26/2025 y 190/2025. Frente a esas sentencias ya formulé votos particulares en lo relativo a la desestimación de las impugnaciones presentadas contra los artículos 8 a), 15.1 a) a d), 18.2 a 4, 19, 27 y 28, de forma que respecto de estos preceptos me limitaré en este momento a remitirme a los argumentos que ya expuse en esos votos particulares.

A) En cuanto al artículo 8 a) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que aquí se vuelve a examinar en atención a que la tacha no se limita ahora al inciso “en los términos dispuestos por esta ley”, creo que la sentencia igualmente debería haber acogido la tacha por cuanto, como ya expuse en el voto particular a la STC 79/2024, el citado precepto [art. 8 a)] no puede encontrar acomodo en el art. 149.1.1 CE (condiciones básicas) ya que la Ley 12/2023 no regula “derechos”, “facultades”, ni “posiciones jurídicas fundamentales” de los ciudadanos, ni tampoco “condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata” con el derecho a la vivienda del art. 47 CE. La Ley 12/2023 regula potestades administrativas. Lo afirmado hasta aquí era y seguía siendo razón suficiente para declarar ese precepto -no solo en el inciso enfatizado- inconstitucional y nulo, y hubiera hecho innecesario pronunciarse sobre la calificación (naturaleza jurídica) del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada del art. 47 CE como un derecho subjetivo en sentido técnico-jurídico, como también sobre la ampliación del círculo de titulares a los ciudadanos extranjeros. En cualquier caso, el examen que sobre estas dos cuestiones hace la sentencia hubiera exigido del Tribunal, también, ampliar el enjuiciamiento al art. 3 c) de la Ley 12/2023, que es precisamente el precepto en el que se define el concepto de “vivienda digna y adecuada”, ya que mal puede definirse un derecho sin entrar a examinar, con carácter previo, qué debe entenderse por tal derecho; y en ese análisis se hubiera tropezado el Tribunal, como advertí ya en el voto particular formulado a la STC 79/2024, con que esa definición tendría que haberse también declarado inconstitucional y nula por su carácter supletorio en una materia de competencia autonómica (vivienda) que el Estado no puede regular supletoriamente (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 6, y 61/1997, FJ 12).

Por último, no puedo compartir las afirmaciones que en la sentencia se hacen sobre la caracterización del derecho a la vivienda del art. 47 CE (como un derecho subjetivo en sentido técnico-jurídico), sin entrar -al mismo tiempo- a analizar con mayor profundidad de análisis la cuestión relativa a la naturaleza o contenido normativo del referido derecho o principio rector y prescindiendo -pese a no negarse este extremo en la sentencia- de que el propio legislador estatal renunció en la Ley 12/2023 a dotar al proclamado derecho de un contenido específico, por citar solo algunas de las objeciones que sobre esta cuestión puse de manifiesto en la deliberación.

B) En cuanto al artículo 17.4 de la Ley, la sentencia descarta, con acierto, que su encaje pueda encontrarse en el art. 149.1.1 CE y lo halla en el art. 149.1.13 CE, utilizando a tal fin el mismo esquema argumental que el empleado para examinar la tacha del art. 15.1 a) de la Ley 12/2023 en la STC 190/2025. Como sobre esto último formulé voto particular en esa sentencia, baste ahora con remitirme aquí a lo expresado entonces, visto que el Tribunal confesadamente ha seguido el mismo esquema argumental para desestimar la tacha ahora formulada contra el art. 17.4.

A mayor abundamiento, considero que el examen del art. 17.4 no se puede hacer prescindiendo del examen en su conjunto del art. 17, y en especial de su apartado primero, que contextualiza los sucesivos apartados; como tampoco del concepto mismo de “vivienda asequible” que el art. 17 lleva por rúbrica (con el añadido de “incentivada”). Y digo esto porque ya en el voto particular formulado en la STC 79/2024 puse de manifiesto que el art. 17.1, con la expresión “sin perjuicio”, ponía de manifiesto que el legislador estatal es perfectamente consciente de que está regulando una materia vedada, de competencia exclusiva de las comunidades autónoma. Como también puse de manifiesto, y a esto ya me he referido en la letra anterior de este voto particular, que la definición de “vivienda asequible” del art. 3 f) debía haberse declarado inconstitucional y nula por su carácter supletorio en una materia de competencia autonómica (vivienda) que el Estado no puede regular supletoriamente, lo que sin duda -de haberse estimado- hubiera condicionado el examen del art. 17.4.

Y en este sentido emito mi voto particular.

Madrid, a veinticuatro de febrero de dos mil veintiséis.

2. Voto particular que formulan los magistrados don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don José María Macías Castaño a la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5518-2023

En el ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 LOTC, y con respeto a la opinión de la mayoría del Tribunal, formulamos el presente voto particular para exponer las razones de nuestra discrepancia con la sentencia aprobada, conforme a los argumentos defendidos en la deliberación del Pleno y que expresamos a continuación.

A) Remisión a los votos particulares formulados a las SSTC 79/2024, 26/2025 y 190/2025

Nuestras discrepancias con los razonamientos empleados en la sentencia para declarar ajustadas a la Constitución la mayor parte de las previsiones impugnadas de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, no son enteramente nuevas, pues en buena parte pueden constatarse en los votos particulares que, en unión con otros magistrados, suscribimos a las SSTC 79/2024, de 21 de mayo; 26/2025, de 29 de enero, y 190/2025, de 16 de diciembre, todas ellas dictadas en relación con recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 12/2023.

Nos remitimos, por tanto, para excusar reiteraciones innecesarias, a los referidos votos particulares en lo relativo a las quejas del recurso que ahora se desestiman en aplicación de aquellas sentencias, concernientes a los arts. 8 a), en cuanto al inciso “en los términos dispuestos por esta ley”; 15.1; 18, apartados 2 a 4; 19.3, y 28.1, así como a la disposición final quinta de la Ley 12/2023.

Efectuada la precisión que antecede, debemos añadir que, respecto a la presente sentencia, que resuelve el recurso interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra diversos preceptos de la Ley 12/2023, nuestras discrepancias se centran en los fundamentos jurídicos 4 y 5, en los que se descarta que sean inconstitucionales los arts. 8 a) y 17.4 de la Ley 12/2023, lo que se proyecta en consecuencia, al fallo. A nuestro entender, ambos preceptos debieron ser declarados inconstitucionales y nulos.

B) Inconstitucionalidad del art. 8 a) de la Ley 12/2023

La sentencia desestima el recurso en relación con este precepto, que atribuye a “todos los ciudadanos” el derecho a “disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos dispuestos por esta ley, ya sea en régimen de propiedad, de arrendamiento, de cesión de uso, o de cualquier otro régimen legal de tenencia”. Esta previsión se había impugnado por dos razones: porque extiende el ámbito subjetivo del derecho -de “todos los españoles” a “todos los ciudadanos”-, y porque lo transforma de principio rector en verdadero derecho subjetivo.

Según nuestro parecer, ambos motivos de impugnación justificaban plenamente la estimación del recurso en este punto.

(1) Comenzando por la denunciada mutación de un principio rector (el enunciado en el art. 47 CE) en un derecho subjetivo, la sentencia se acoge a la doctrina constitucional relativa a la extensión del art. 149.1.1 CE a los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución, entre los que se encuentra el relativo a la vivienda del art. 47 CE, doctrina que se recoge en la STC 79/2024.

Ciertamente, como se señala en el voto particular que, junto a otros magistrados, formulamos a dicha sentencia, el art. 149.1.1 CE atribuye al Estado competencia para “[l]a regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, lo que, puesto en relación con el art. 47 CE, que establece en su primer inciso que “[t]odos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”, permite al Estado dictar una ley para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en esa materia.

Pero la posibilidad de legislar a fin de garantizar la igualdad de los españoles en cuanto a la vivienda no autoriza al Estado para regular una completa política pública en esa materia (desapoderando a las comunidades autónomas de su competencia), ni menos aún a este tribunal a modificar la caracterización de un principio rector de la política social y económica (que informa la legislación positiva, según señala el art. 53.3 CE), como es el enunciado en el art. 47 CE, para transformarlo en un derecho subjetivo perfecto.

Tal mutación constitucional carece de justificación, y en cualquier caso la sentencia no la razona, sino que la da por supuesta, a menos que se entienda como explicación -lo que se nos antoja a toda luces excesivo- la mera cita de la STC 79/2024, FJ 3, cuando afirma que “el art. 47 CE no contenga un derecho fundamental ni un título competencial, o que constituya un principio rector de la política social y económica, no es óbice para que al mismo tiempo se despliegue como derecho constitucional, con sus vertientes competenciales”.

Semejante afirmación categórica es enseguida enfatizada en la sentencia, al aseverar que “nada más trascendental puede haber, en punto a garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, que la determinación de la existencia misma de tal derecho como derecho subjetivo en sentido técnico-jurídico”. Pero esto no es sino una pseudoargumentación que incurre en la clásica falacia de petición de principio (petitio principii) a la que se refería Bentham en su clásica obra, es decir, un argumento circular en el que la conclusión que se intenta demostrar ya está incluida, explícita o implícitamente, en la premisa.

Estamos pues, cuanto menos, ante un error lógico en el razonamiento de la sentencia y, en cualquier caso, ante una aseveración apodíctica que no podemos en modo alguno compartir, pues la garantía de la igualdad de los españoles en materia de políticas de vivienda de ninguna manera justifica que el llamado “derecho a la vivienda” que el art. 47 CE enuncia como principio rector, informador de la legislación positiva ex art. 53.3 CE, pase a ser ahora configurado de forma voluntarista por este tribunal, excediendo su función de intérprete supremo de la Constitución (art. 1.1 LOTC), como un verdadero derecho subjetivo. Semejante mutación acaso pueda resultarle útil a la sentencia de la que disentimos para intentar avalar el exceso competencial en el que incurre el Estado en esta concreta regulación (al igual que en su concreción en numerosos aspectos de la Ley 12/2023), pero carece por completo de fundamento constitucional.

No sobrará advertir que no es esta la primera vez que, en los últimos años, este tribunal excede de su cometido como supremo intérprete de la Constitución para trasmutar el sentido y alcance de diferentes preceptos constitucionales. Tales casos en la memoria de todos están. Obligado será, por tanto, insistir en lo que ya hemos recordado en anteriores votos particulares, en el sentido de que la Constitución no es una hoja en blanco que pueda reescribir a su capricho, sin límites, su supremo intérprete, erigiéndose en una especie de poder constituyente alternativo. El Tribunal Constitucional es el guardián de la Constitución, no su dueño, como de hecho está operando en los últimos tiempos.

En suma, consideramos que esta mutación que la sentencia acomete no encuentra encaje ni en la sistemática ni en la doctrina constitucional sobre los principios rectores de la política económica y social, de los que el art. 47 CE forma parte. Lo que enuncia este precepto constitucional al referirse al “derecho” a la vivienda (al igual que en otros preceptos del capítulo III del título I CE en los que también se incluye el término “derecho”) no es sino un mandato o directriz que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE), en particular del legislador, actuación tanto más necesaria en un problema tan acuciante en nuestros días como es el de la vivienda, pero que no autoriza al legislador estatal, claro está, a incurrir en extralimitaciones competenciales como la que se lleva a cabo con la Ley 12/2023, ni a este tribunal a disculpar ese exceso competencial mediante la transformación de un principio rector en un derecho subjetivo perfecto.

(2) En segundo lugar, nuestra discrepancia con la sentencia también se extiende a los razonamientos en los que se hace descansar la desestimación del segundo motivo de impugnación del art. 8 a) de la Ley 12/2023, referido a la ilegítima extensión que lleva a cabo del ámbito subjetivo del “derecho” a la vivienda, pues mientras que el art. 47 CE lo refiere a “todos los españoles”, aquel precepto legal lo extiende a “todos los ciudadanos”, lo que incluye, siguiendo el creacionismo constitucional por el que este tribunal parece haber optado, a los extranjeros que residan legalmente en España.

La sentencia de la que discrepamos utiliza en varios momentos el concepto de “ciudadanos extranjeros”, y ello tras reproducir varias acepciones posibles del concepto de ciudadanía, pero desconociendo que esta es identificable con la titularidad plena de derechos políticos y sociales, en particular los referidos a la participación activa en los asuntos públicos, según la doctrina constitucional históricamente consolidada, por lo que esa noción aparece lógicamente referida en nuestra Constitución a los nacionales españoles (art. 11). La extensión del concepto a los extranjeros no solo no se encuentra en la Constitución (que se limita a señalar en su art. 13 que los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el título I en los términos establecidos por los tratados y las leyes, con la limitación del derecho de sufragio activo y pasivo, reservado a los españoles, sin perjuicio de lo previsto para las elecciones municipales), sino que tampoco lo está en la propia Ley 12/2023, por lo que la sentencia incurre en este punto en un exceso jurisdiccional de corte creacionista.

Como la propia sentencia de la que disentimos no puede por menos que reconocer, la doctrina constitucional ha descartado que el art. 149.1.1 CE pueda resultar de aplicación directa a los extranjeros (SSTC 227/2012, de 29 de noviembre, FJ 5, y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4), en cuanto dicho precepto asegura la igualdad sustancial de derechos de los españoles. La sentencia es, pues, plenamente consciente de que la aplicación de esa consolidada doctrina no autoriza a entender que el art. 149.1.1. CE permita prestar cobertura competencial a la pretendida ampliación del ámbito subjetivo de aplicación del art. 47 CE a quienes residen legalmente en España aun sin tener la condición de españoles. Eso hubiera bastado para llevar derechamente a la estimación de este motivo del recurso, en una recta interpretación de la Constitución de la que este tribunal es defensor.

Para no hacerlo, y esquivar esa consolidada doctrina, la sentencia acude a otro título competencial, el del art. 149.1.2 CE (extranjería), y extiende deliberada e injustificadamente su alcance a partir de la previa definición del contorno de este título competencial contenido en la STC 87/2017, de 4 de julio, FJ 4, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para fijar el “estatuto jurídico del ciudadano extranjero”. A nuestro entender, la definición de ese estatuto no alcanza a prestar amparo competencial a la delimitación del ámbito subjetivo sobre el que se proyecta un principio rector como el del art. 47 CE, en cuanto está constitucionalmente limitado a “todos los españoles”. De nuevo este tribunal incurre en un exceso jurisdiccional, alumbrando interpretaciones dobladas de constructivismo que vienen a sustituir la voluntad del constituyente, lo que resulta absolutamente rechazable.

Entendemos que desde otras perspectivas puede ser plenamente lícito discrepar de ese ámbito subjetivo de aplicación del principio rector, pero, desde la perspectiva jurídico-constitucional, y más estrictamente competencial, que es la que la resolución del recurso reclamaba y a la que este tribunal debía atenerse, la conclusión no podía ser sino la estimación de la queja del recurrente, por falta de competencia del legislador estatal para llevar a cabo dicha extensión subjetiva. Y ello por dos buenas razones.

En primer término, porque el art. 149.1.1 CE no lo permite, cosa que la propia sentencia reconoce. En segundo, porque el título competencial del art. 149.1.2 CE es menos específico que la proyección del art. 149.1.1 CE en esta materia, con lo que, ya de por sí, no debía tomarse en consideración para desplazar la competencia del Estado ex art. 149.1.1 CE. Como es sabido, la regla general en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales es el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica. Además, materialmente, el art. 149.1.2 CE tampoco autoriza al Estado a alterar el contorno de un precepto constitucional que fija las condiciones básicas que garanticen la igualdad en materia de vivienda entre “todos los españoles” (art. 149.1.1 CE), que no entre los extranjeros y los españoles. En suma, resulta inaceptable que la sentencia acuda a interpretaciones constructivistas, que terminan por convertirse en creacionistas, para salvar el exceso competencial en que ha incurrido el legislador estatal al introducir condicionamientos normativos vinculantes para las comunidades autónomas en el ejercicio de la competencia exclusiva de estas en materia de vivienda.

C) Inconstitucionalidad del art. 17.4 de la Ley 12/2023

El art. 17.4 se impugnaba por vez primera mediante el presente recurso de inconstitucionalidad, en el que se reprocha al precepto su falta de cobertura en las competencias del art. 149.1.1 y 13 CE, invocadas por el legislador estatal para su aprobación. La sentencia de la que discrepamos desestima esta impugnación.

Exponemos seguidamente las razones de nuestro disentimiento de la sentencia que, como se verá, son muy similares a las que ya expresamos en el voto particular formulado a la STC 190/2025, allí en relación con el primer apartado del art. 15.1 a) de la Ley 12/2023.

La sentencia descarta que el art. 17.4 de la Ley 12/2023 encuentre cobertura competencial en el art. 149.1.1 CE, pero considera que es encuadrable en el art. 149.1.13 CE y que, por tanto, no vulnera las competencias autonómicas en materia de vivienda y urbanismo.

Discrepamos radicalmente de esa conclusión. El art. 17 de la Ley 12/2023 se dedica a regular la denominada “vivienda asequible incentivada”, en relación con la que, según el impugnado apartado 4, “[l]os instrumentos de ordenación urbanística podrán promover la puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler durante períodos de tiempo determinados y a precios asequibles permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas, incluidos en ámbitos delimitados al efecto”.

La sentencia recuerda que la estructura del art. 17.4 ahora impugnado es idéntica a la del art. 15.1 a) apartado 1 de la misma Ley 12/2023, examinado en la STC 190/2025, lo que conduce a que se remita a la citada sentencia y destaque que el precepto ahora impugnado (i) se orienta claramente a la finalidad de aumentar la oferta de viviendas en régimen de alquiler a precios asequibles; (ii) articula ese objetivo a través de directrices o criterios de ordenación del sector de la vivienda que, de activarse, tienen una directa y significativa repercusión y trascendencia en la actividad económica general, y (iii) ofrece un amplio margen de maniobra a las comunidades autónomas, pues no impide que el legislador autonómico pueda precisar o completar la habilitación concedida a los instrumentos de ordenación urbanística, ni aborda de manera exhaustiva ni con excesivo detalle la materia regulada, ni utiliza figuras y técnicas urbanísticas en el sentido vedado por la doctrina constitucional.

En nuestra opinión, ninguno de tales argumentos avala la constitucionalidad del inciso final del precepto (“permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas, incluidos en ámbitos delimitados al efecto”), el cual no encuentra amparo en la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. De hecho, la sentencia nada razona al respecto, más allá de la apodíctica afirmación de que el precepto impugnado no “utiliza figuras y técnicas urbanísticas en el sentido vedado por la doctrina constitucional”.

Frente a tal afirmación, estimamos que basta su mera lectura para concluir que en ese inciso se están utilizando figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana, pues no otra cosa es el incremento de la edificabilidad o la asignación de usos a una vivienda o edificio. Recuérdese ahora que con el término edificabilidad se hace referencia a la posibilidad de construir en un suelo según la norma urbanística, a la vez que con ello se mide la capacidad de una parcela, esto es los metros cuadrados susceptibles de ser construidos por cada metro de superficie de la parcela, mientras que con los usos se hace referencia a la actividad a la que, conforme a la normativa urbanística, puede ser destinado un inmueble o parte de él.

Y tampoco puede caer en el olvido que lo vedado, según la doctrina constitucional, es la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos, como los mencionados, para la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias estatales. En efecto, el Estado pretende incentivar la vivienda en alquiler y lo hace a través de permitir incrementos de edificabilidad o densidad o asignación de nuevos usos a una vivienda o un edificio, esto es, mediante el recurso a técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana. En estos casos, no nos encontramos ante el ejercicio de dichas competencias estatales, sino en el ámbito propio del urbanismo, de competencia exclusiva autonómica. No está de más recordar ahora que el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades -tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores- y en la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas [SSTC 61/1997, FJ 6 a); 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12, y 141/2014, FJ 5 A)], de competencia autonómica y local.

Tampoco está de más recordar, en este contexto, que este tribunal ha afirmado con reiteración que el art. 149.1.13 CE ampara disposiciones estatales con incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, y que dicho precepto constitucional debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (entre muchas, STC 21/1999, FJ 5), sin que las competencias estatales que, en este caso, se relacionan con la exclusiva autonómica sobre urbanismo, habiliten al Estado para definir o predeterminar, siquiera como criterio, la técnica urbanística a utilizar. Desde otro punto de vista, de acuerdo con la doctrina constitucional “la […] incidencia sobre la actividad económica general […] ha de ser ‘directa y significativa’ para justificar las normas y medidas amparadas en el artículo 149.1.13 CE, según jurisprudencia constitucional consolidada” (STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 3). En el caso que nos ocupa la incidencia es meramente hipotética. Y difícilmente puede tener una directa y significativa repercusión y trascendencia en la actividad económica general una previsión que no es de obligado cumplimiento, sino que queda al albur de lo que decida el planificador urbanístico.

Con respecto a esto último hay que precisar también que la sentencia olvida que una regulación como la aquí enjuiciada se ha configurado de un modo ciertamente contradictorio con el carácter pretendidamente básico que se le atribuye. Es un acto de voluntad de los destinatarios de la norma el determinante de su sujeción al régimen previsto por la norma estatal, de modo que se predica el carácter básico de una regulación cuya aplicación depende de la voluntad de la entidad eventualmente interesada en quedar sujeta a ella. Eso, además de ser contrario al carácter indisponible de las competencias, implica que la determinación del régimen jurídico aplicable quedaría al albur de la decisión del presumible destinatario de la regulación. Consecuencia inadmisible desde el punto de vista tanto de la certeza y claridad del ordenamiento como de la función que las bases han de cumplir (en un sentido similar, sobre otra materia competencial, STC 151/2011, de 29 de septiembre, FJ 5).

D) Conclusión

En definitiva, conforme ha quedado señalado, damos por reproducidos los razonamientos expuestos en los votos particulares formulados a las SSTC 79/2024, 26/2025 y 190/2025, en lo relativo a las quejas del recurso que la presente sentencia desestima por remisión a aquellas, y añadimos ahora que el art. 8 a) y el inciso “permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas” del art. 17.4 de la Ley 12/2023 exceden de las competencias estatales e incurren en invasión de las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de vivienda y urbanismo, por lo debieron ser declarados inconstitucionales y nulos.

Madrid, a veinticinco de febrero de dos mil veintiséis.

3. Voto particular que formula el magistrado don César Tolosa Tribiño a la sentencia dictada por el Pleno en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5518-2023, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda

Con el máximo respeto y consideración al parecer mayoritario del Pleno, formulo el presente voto particular para dejar constancia de mi discrepancia en los términos que seguidamente se expresan.

A) La sentencia desestima diversas impugnaciones por remisión a lo resuelto, entre otras, en la STC 79/2024, considerando que las cuestiones ahora planteadas han sido ya examinadas y resueltas en aquella ocasión en sentido desestimatorio.

Mi discrepancia no requiere en este momento una nueva fundamentación autónoma, pues coincide plenamente con la ya expresada en los votos particulares conjuntos que formulé a las SSTC 79/2024, 26/2025 y 190/2025. En consecuencia, me remito íntegramente a las razones allí expuestas, tanto en lo relativo al encuadramiento competencial de la Ley 12/2023 como, de manera específica, respecto de los concretos preceptos cuya constitucionalidad vuelve ahora a afirmarse por remisión.

En efecto, en los citados votos particulares conjuntos sostuve que la Ley 12/2023 no puede encontrar cobertura general en el art. 149.1.1 CE por configurar una ordenación material de políticas públicas en materia de vivienda y urbanismo, ámbitos que corresponden con carácter exclusivo a las comunidades autónomas.

Por esas mismas razones, discrepo de la desestimación por remisión de la impugnación del art. 15.1 -salvo su apartado e)- debiendo remitirme a la interpretación conforme que efectué de su apartado c) en el voto particular conjunto a la STC 26/2025; de los apartados 2, 3 y 4 del art. 18; del art. 19.3 en lo relativo al plazo de suministro de información, y del art. 28.1.

En relación con todos ellos, mi posición es la misma que quedó expresamente formulada en el voto particular a la STC 79/2024, al que ahora me remito sin necesidad de reiterar su argumentación. A mi juicio, la remisión que efectúa la sentencia a aquella decisión no altera los fundamentos de mi discrepancia, sino que la reproduce, en la medida en que mantiene el encuadramiento competencial que consideramos incorrecto y la comprensión expansiva del art. 149.1.1 CE que ya entonces rechacé con otros cuatro magistrados.

Por todo ello, y en coherencia con la posición mantenida en el voto particular conjunto formulado a la STC 79/2024, al que expresamente me remito en su integridad, considero que las impugnaciones desestimadas por remisión debieron recibir una respuesta distinta.

B) La sentencia considera que el art. 8 a) de la Ley 12/2023 encuentra cobertura -ahora- en el art. 149.1.2 CE, por su incidencia en la posición jurídica de las personas extranjeras en el acceso a la vivienda. Sin embargo, llama la atención que este título competencial no fuera invocado por el legislador estatal al aprobar la norma ni por el abogado del Estado en la defensa de la constitucionalidad de la misma. Su utilización aflora por vez primera en la propia sentencia, después de que esta descarte que el precepto pueda ampararse en el invocado art. 149.1.1 CE, que es, precisamente, el paraguas competencial al que la Ley 12/2023 y el abogado del Estado apelan para sostener su constitucionalidad.

No puedo compartir esta reformulación innovadora del marco competencial.

El art. 149.1.2 CE atribuye al Estado competencia exclusiva sobre nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. La doctrina constitucional ha delimitado con precisión el alcance de esta atribución, negando de forma constante que pueda configurarse como un título horizontal de alcance ilimitado capaz de desplazar los títulos competenciales autonómicos de carácter sectorial por el solo hecho de que las medidas proyecten efectos sobre la población extranjera.

Ya en la STC 31/2010,FJ 83, el Tribunal advirtió que la competencia estatal en materia de inmigración y extranjería no puede erigirse en un título transversal que neutralice las competencias autonómicas cuando estas se ejercen en ámbitos materiales propios, aun cuando tales ámbitos incidan en la integración de los inmigrantes. Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, en las SSTC 227/2012; 26/2013; 78/2014, de 28 de mayo; 87/2017, y 134/2017, de 16 de noviembre.

En particular, la STC 87/2017, FJ 4, fija con claridad el contenido material del título estatal sobre extranjería. Según dicha resolución, la competencia estatal comprende fundamentalmente dos aspectos: de un lado, la determinación del estatuto jurídico del extranjero en cuanto tal, concretando qué derechos constitucionales -correspondientes en principio a los españoles- deben extenderse a los ciudadanos de otras nacionalidades; de otro, la fijación de aquellos derechos que corresponden al extranjero en su condición específica de tal. Pero el propio Tribunal subraya que el “estatuto del extranjero” no incluye la fijación de condiciones básicas de igualdad entre todos los extranjeros radicados en el territorio del Estado ni atribuye al Estado competencia normativa para determinar las concretas políticas y medidas sectoriales que deban adoptar los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias.

De este modo, el art. 149.1.2 CE permite al Estado impedir diferencias de trato inconstitucionales en la titularidad de derechos del título I de la Constitución, pero no le habilita para inmiscuirse en el diseño material de políticas sectoriales cuya competencia corresponde a las comunidades autónomas. En el mismo sentido, la STC 134/2017 recuerda que el estatuto del extranjero tiene por objeto fijar las condiciones de igualdad entre extranjeros y españoles en la titularidad de los derechos constitucionales, no establecer un régimen uniforme de políticas públicas dirigidas a aquellos.

La evolución del fenómeno inmigratorio no altera esta delimitación. En la STC 31/2010 se declaró conforme a la Constitución que las comunidades autónomas ejerzan sus competencias sectoriales -como servicios sociales, educación, sanidad o vivienda- al servicio de la integración de los inmigrantes. La STC 227/2012 descartó que subvenciones destinadas a programas innovadores de integración pudieran incardinarse en el art. 149.1.2 CE, por tratarse de asistencia social, y la STC 26/2013 afirmó expresamente que, aunque el Estado puede incidir en la prestación de servicios públicos a inmigrantes a través de sus títulos sectoriales específicos, debe excluirse que sobre tal ámbito incida la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.2 CE.

La conclusión que se desprende de esta doctrina es inequívoca: cuando nos encontramos ante políticas sectoriales -asistencia social, sanidad, vivienda- que se proyectan también sobre la población extranjera, el encuadramiento competencial debe hacerse atendiendo a la materia sustantiva regulada, no a la condición personal de sus destinatarios. La condición de extranjero no transforma la naturaleza material de la competencia.

El art. 8 a) de la Ley 12/2023 no regula el régimen de entrada, permanencia o residencia de extranjeros, ni configura derechos específicos derivados de su condición de tales, ni se limita a determinar la extensión de derechos constitucionales del título I. Incide, por el contrario, en la orientación subjetiva de las políticas públicas de vivienda, materia que, conforme al bloque de la constitucionalidad, corresponde con carácter exclusivo a las comunidades autónomas. La vivienda no constituye una dimensión del “estatuto del extranjero” en los términos definidos por la STC 87/2017, sino una política sectorial que puede proyectarse tanto sobre españoles como sobre extranjeros en situación de necesidad.

Si incluso en ámbitos como la sanidad -donde el Estado ostenta competencia para dictar bases ex art. 149.1.16 CE- el Tribunal ha descartado el recurso autónomo al art. 149.1.2 CE como título habilitante, con mayor razón debe rechazarse su utilización para incidir en una materia como la vivienda, de competencia autonómica exclusiva.

La interpretación acogida por la sentencia convierte, en la práctica, el art. 149.1.2 CE en un título horizontal susceptible de absorber cualquier política pública que afecte a extranjeros, en abierta contradicción con la doctrina constitucional reiterada. Tal entendimiento vacía de contenido las competencias autonómicas sectoriales y altera el equilibrio del sistema de distribución territorial del poder, al prescindir del criterio material que debe presidir todo juicio de encuadramiento competencial.

Además, la referencia del art. 47 CE a “los españoles” refuerza la idea de que la concreción y desarrollo de las políticas de vivienda corresponde a quienes ostentan la competencia material, sin que el art. 149.1.2 CE permita al Estado redefinir el ámbito subjetivo de tales políticas al margen de los títulos sectoriales correspondientes. El estatuto del extranjero fija mínimos indisponibles en la titularidad de derechos constitucionales, pero no autoriza al Estado a determinar el contenido concreto de las políticas públicas en materias de competencia autonómica.

En consecuencia, el art. 8 a) de la Ley 12/2023 carece de cobertura en el art. 149.1.2 CE, como revela el hecho de que ni el propio legislador estatal lo incluyera entre los títulos competenciales invocados en la disposición final séptima de la Ley 12/2023, ni el abogado del Estado lo adujera en defensa de su constitucionalidad. Al incidir directamente en una materia atribuida a las comunidades autónomas sin apoyo en un título competencial estatal válido, el precepto vulnera el orden constitucional de distribución de competencias. Procedía, por tanto, declarar su inconstitucionalidad por invasión competencial, al no poder ampararse legítimamente en la competencia exclusiva del Estado en materia de extranjería e inmigración.

C) Finalmente, debe indicarse que la sentencia sostiene que la estructura del art. 17.4 de la Ley 12/2023 es idéntica a la del art. 15.1 a) apartado 1 de la Ley 12/2023 y, en coherencia con lo decidido en la STC 190/2025, entiende que el precepto encuentra amparo en el art. 149.1.13 CE.

Discrepo de esa conclusión y debo trasladar al art. 17.4 las mismas objeciones competenciales que ya se formularon en el voto particular conjunto a la STC 190/2025 respecto del art. 15.1 a) apartado 1.

En su tenor literal, el art. 17.4 dispone que los instrumentos de ordenación urbanística podrán promover la puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler a precios asequibles permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas, en ámbitos delimitados al efecto. Nos encontramos, por tanto, ante una habilitación directa a los instrumentos de planeamiento para utilizar concretas técnicas urbanísticas con una finalidad de política pública en materia de vivienda.

La sentencia afirma que no se trata de una disposición que modifique el planeamiento ni que determine de modo inmediato un uso del suelo, y que su activación tendría, de producirse, una repercusión directa y significativa en la actividad económica general. Ninguno de esos argumentos resulta convincente. Antes al contrario, el precepto regula precisamente la posibilidad de alterar parámetros esenciales del planeamiento -edificabilidad, densidad y usos- que forman parte del núcleo de la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo. La determinación de tales parámetros constituye una técnica típica de la ordenación urbana, indisociable de la potestad de configurar el modelo de ciudad y de ordenar los asentamientos en el espacio físico.

Como este tribunal ha declarado reiteradamente, el urbanismo alude a la disciplina jurídica del hecho social de los asentamientos de población y se traduce en potestades concretas de planeamiento y ejecución, así como en la determinación de los usos del suelo y de las intensidades edificatorias. La utilización por el legislador estatal de esas mismas técnicas, aunque lo haga en forma de habilitación potestativa, supone incidir directamente en el ámbito material reservado a las comunidades autónomas. No estamos ante una norma de planificación económica general, sino ante la previsión de mecanismos propios de la ordenación urbana.

El carácter potestativo de la medida no neutraliza la invasión competencial. El Estado habilita directamente al planificador para emplear determinadas técnicas urbanísticas, condicionando negativamente el margen de configuración del legislador autonómico. La previsión estatal predetermina el contenido posible del planeamiento y limita la capacidad de las comunidades autónomas para decidir si tales técnicas deben o no formar parte de su sistema urbanístico. La potestatividad, lejos de reforzar su carácter básico, introduce una regulación cuya aplicación queda al albur de la decisión del destinatario, lo que resulta difícilmente conciliable con la función propia de las bases.

Por otro lado, la incidencia sobre la actividad económica general que se invoca aparece configurada como eventual, pues solo se produciría “de activarse” la medida. La jurisprudencia constitucional exige, para la aplicación del art. 149.1.13 CE, una incidencia directa y significativa, no meramente hipotética. Una previsión que depende enteramente de la decisión discrecional del planificador urbanístico difícilmente puede reputarse instrumento de coordinación o base de la planificación general de la actividad económica.

En suma, por las mismas razones expuestas respecto del art. 15.1 a) apartado 1, el art. 17.4 no constituye una auténtica norma básica de planificación económica, sino una intervención directa en la ordenación urbanística mediante el empleo de técnicas propias de esa materia. En consecuencia, excede el ámbito competencial del art. 149.1.13 CE e invade la competencia autonómica exclusiva en materia de urbanismo.

Y en este sentido emito el presente voto particular.

Madrid, a veinticuatro de febrero de dos mil veintiséis.