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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por don Ramón Rodríguez Arribas, Presidente, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel y doña Encarnación Roca Trías, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4596-2011, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación con el art. 2 de la Ley de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, a la que se añade una nueva disposición adicional sexta, por posible vulneración de los arts. 149.1.6 y 149.1.18 CE en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 117 y 118 CE. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Parlamento y el Gobierno de Cantabria, así como el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. . El día 2 de agosto de 2011 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria al que se acompaña, junto con el testimonio del recurso contencioso-administrativo ordinario núm. 1997-1998, el Auto de 22 de julio de 2011 en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional a que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. Los antecedentes de la cuestión son los siguientes:

a) Por Sentencia de 24 de julio de 2000 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria estimó el recurso 1997-1998 interpuesto por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria contra el acuerdo de la comisión de gobierno del Ayuntamiento de Argoños por el que se concedió licencia para la construcción de cinco viviendas unifamiliares aisladas en suelo urbano de ese municipio. La Sentencia anula la licencia por inexistencia del preceptivo estudio de detalle así como por la infracción del art. 138 del texto refundido de la Ley del suelo. Dicha Sentencia quedó firme al ser inadmitido por Auto del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2002 el recurso de casación interpuesto contra la misma indicada Sentencia por el Ayuntamiento de Argoños.

b) Instada la ejecución de la Sentencia por la recurrente se ordenó la misma con el consiguiente derribo de lo ilegalmente construido. Mediante Auto de la Sala sentenciadora de 1 de junio de 2004 (confirmado el 22 de diciembre de 2004) se requirió al Ayuntamiento de Argoños para la inmediata ejecución de la Sentencia. El 6 de junio de 2005 la representación procesal del citado Ayuntamiento formuló una propuesta conjunta respecto a los diversos procedimientos judiciales en los que se había acordado el derribo de un total de 151 viviendas en Argoños. Por Auto de 7 de febrero de 2006 se solicitó por la Sala una propuesta independiente y diferenciada para cada uno de los procesos, rechazando el plan de financiación propuesto por la dilación en su cumplimiento. Igualmente, mediante Auto de 6 de octubre de 2006 (confirmado el 7 de febrero de 2007) se rechazó la pretendida propuesta individualizada al establecerse una previsión de ejecución para el año 2018. Con fecha 28 de mayo de 2008 el Ayuntamiento de Argoños solicitó la suspensión temporal de la ejecución de la Sentencia a fin de que se requiriese al Gobierno de Cantabria el acuerdo de la Mesa del Parlamento de 17 de diciembre de 2007, relativo a la necesidad de elaborar un plan para solucionar los problemas de las personas afectadas por Sentencias de derribo en Cantabria, presentándose el 1 de septiembre de 2008 un informe de la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio, Vivienda y Urbanismo en relación con las medidas adoptadas por el Gobierno de Cantabria para el cumplimiento del citado plan. Por Auto de 3 de marzo de 2009 (confirmado el 24 de abril de 2009) se otorga un plazo de seis meses para proceder al derribo de las cinco viviendas por parte del Ayuntamiento de Argoños. El referido Ayuntamiento solicitó el 28 de mayo de 2009 que se designase al Gobierno de Cantabria como responsable de la ejecución de la Sentencia, posibilidad rechazada por Auto de la Sala sentenciadora de 25 de junio de 2009. Tras rechazar sucesivos incidentes de inejecución de Sentencia interpuestos por el Ayuntamiento de Argoños, la Sala, por Auto de 19 de febrero de 2010 (confirmado por otro de 24 de junio), acordó la ejecución subsidiaria del derribo de las cinco viviendas objeto de la licencia anulada, designado a la empresa pública TRAGSA para llevar a cabo la demolición. Tras una nueva solicitud de inejecución formulada por el Ayuntamiento y denegada por Auto de 29 de abril de 2011, el Ayuntamiento presentó un escrito solicitando la paralización de las actuaciones encaminadas al derribo de las cinco viviendas señalando que, con la entrada en vigor de la disposición adicional sexta de la Ley de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria resultaba obligada tal paralización en tanto se procedía a resolver el expediente de responsabilidad patrimonial incoado de oficio por el Ayuntamiento y se ponía a disposición de los propietarios de las viviendas a derribar el importe de la indemnización que se reconozca.

c) Por providencia de 4 de julio de 2011, la Sala, con suspensión del plazo para dictar resolución, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el término común de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto a la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, “por si pudiera adolecer dicha normativa de falta de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la legislación básica sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al ser competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.18 de la Constitución, así como para introducir una causa de suspensión en el procedimiento de ejecución judicial no previsto por la normativa procesal cuya competencia es igualmente exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 de la Constitución. Todo ello en relación con los arts. 24.1, 106.1, 117 y 118 del texto constitucional”.

d) La representación procesal del Ayuntamiento de Argoños y el Ministerio Fiscal manifestaron su parecer favorable al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a lo que se opuso la parte demandante, si bien ésta, de forma subsidiaria para el caso de que la Sala considerase que la Ley 2/2011 era de aplicación al incidente de ejecución, consideró que la norma era contraria a los arts. 9.3, 24.1, 149.1.6 y 149.1.18 CE.

e) El órgano judicial dictó el Auto de 22 de julio de 2011 planteando la cuestión de inconstitucionalidad en relación con, literalmente, “la disposición adicional sexta de la Ley de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y del Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística por falta de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la legislación básica sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al ser competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.18 de la Constitución, así como para introducir una causa de suspensión en el procedimiento de ejecución judicial no previsto por la normativa procesal cuya competencia es igualmente exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 de la Constitución. Todo ello en relación con los arts. 24.1, 106.1, 117 y 118 del texto constitucional.”

3. Por providencia de 28 de septiembre de 2011, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión, así como, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, deferir a la Sala Segunda de este Tribunal el conocimiento de la presente cuestión.

En la misma providencia se acordó dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes; al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cantabria, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Cantabria”.

4. El Abogado del Estado formuló alegaciones el día 18 de octubre de 2011, interesando la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1, 2, y 3 y los párrafos tercero, cuarto y sexto del apartado 4 de la disposición adicional sexta de la Ley regional 2/2011, de 25 de junio, así como la estimación de la cuestión respecto de los párrafos primero, segundo y quinto de apartado 4 y el apartado 5 de la citada disposición adicional sexta.

En cuanto a la solicitud de inadmisión, el Abogado del Estado razona que, aun cuando la cuestión aparece planteada respecto de la totalidad de la disposición adicional sexta, sólo son relevantes para resolver el incidente de ejecución en cuyo seno se plantea la cuestión aquellos contenidos respecto de los cuales luego solicita su declaración de inconstitucionalidad, en los que centra su argumentación.

Comienza el Abogado del Estado por no cuestionar el juicio que sobre la aplicabilidad ratione temporis de la disposición adicional 6 realiza el órgano judicial, pues, en la medida en que resulta tan razonable como la tesis contraria, ha de ser respetado tanto por las partes como por el Tribunal Constitucional. Seguidamente afirma que el núcleo de la cuestión se encuentra en el párrafo quinto del apartado 4, en el que el legislador prohíbe la ejecución del pronunciamiento demolitorio contenido en una Sentencia “firme y definitiva” mientras no se haya establecido el importe de la indemnización en el procedimiento de responsabilidad patrimonial “y se haya puesto a disposición del perjudicado”. Tal precepto, además de estar en contradicción con lo dispuesto en los arts. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 105 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), vulnera la competencia exclusiva estatal sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE), establecida para salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales según doctrina constitucional. Tal uniformidad quedaría comprometida si se reconociese a los legisladores regionales la facultad de dejar suspendida sine die la ejecución de un pronunciamiento contenido en una Sentencia contencioso-administrativa firme, supeditando el ejercicio de la potestad judicial de ejecutar (art. 117.3 CE), la obligación de cumplir las Sentencias firmes (art. 118 CE) y el derecho fundamental a la ejecución (art. 24.1 CE) no sólo a la previa tramitación y resolución de un procedimiento administrativo, sino incluso a la fáctica disponibilidad de fondos suficientes para pagar la indemnización. Por lo demás la inconstitucionalidad alcanzaría también al apartado 5 de la disposición adicional sexta en la medida en que, con carácter claramente subordinado, prevé la obligación de comunicar a los órganos judiciales el inicio de la tramitación del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, cuyo objeto no puede ser otro que indicar al órgano judicial que debe suspender la ejecución del pronunciamiento demolitorio.

También apoya el Abogado del Estado la denuncia de inconstitucionalidad de la norma por vulneración de la competencia exclusiva estatal sobre el sistema de responsabilidad de las Administraciones (art. 149.1.18 CE). Recuerda que la doctrina constitucional que cita ha admitido que las Comunidades Autónomas puedan establecer supuestos indemnizatorios, siempre que, naturalmente respeten las normas básicas estatales. Pero este no es el caso de la norma regional cuestionada, puesto que el hecho generador de la responsabilidad está recogido en la norma estatal general y sectorial [arts. 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), 35 d) del texto refundido de la Ley del suelo y 44.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones], sino que la inconstitucionalidad vendría como consecuencia de separarse el legislador autonómico de la regulación de uno de los elementos esenciales de la responsabilidad establecido en la norma estatal, cual es el requisito de que el daño sea efectivo. Al permitir que se indemnice antes de que se produzca la demolición efectiva se están indemnizando daños no actuales sino futuros, separándose así de la regla establecida en el art. 139.2 LPC con carácter básico al amparo de la competencia exclusiva del estado ex art. 149.1.18 CE. Tal vulneración, puntualiza el Abogado del Estado, ha de entenderse directa y no mediata, pues con independencia de cuál sea la opción del legislador acerca del concepto “lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos”, se encuentra fuera del alcance del legislador autonómico.

5. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de octubre de 2011, el Letrado de los servicios jurídicos del Gobierno de Cantabria, formuló alegaciones interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Tras recordar, sirviéndose de la reproducción parcial de la exposición de motivos de la ley impugnada, que la ley trata de resolver la afectación de terceros adquirentes por la ejecución de resoluciones judiciales y administrativas que lleven consigo la demolición de viviendas —problema social y jurídico que ha sido objeto de atención por las instituciones europeas—, aborda el análisis de los dos motivos de inconstitucionalidad suscitados en el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Rechaza en primer lugar que la norma impugnada suponga la invasión de la competencia estatal en materia de ejecución procesal ex art. 149.1.6 CE, pues tal tacha parte del presupuesto erróneo de considerar que la norma establece la suspensión de la ejecución de las Sentencias de demolición de viviendas hasta que no se tramite el expediente de responsabilidad patrimonial que la propia ley ordena iniciar, introduciendo así una causa de suspensión de la ejecución de las Sentencias no prevista en la legislación procesal aplicable. Considera que, por el contrario, la ley autonómica no hace sino configurar el expediente de responsabilidad patrimonial como un requisito de los expedientes de demolición de construcciones ilegales en ejecución de resoluciones administrativas o judiciales que así lo exijan. Por ello no padece la reserva jurisdiccional de la ejecución de Sentencias, pues los órganos judiciales siguen dirigiendo el proceso de ejecución en el que, como un trámite más, se inserta el expediente de responsabilidad patrimonial, tal como lo muestra la previsión del apartado 5 de la disposición adicional 6, según el cual la Administración que tramite un expediente de responsabilidad que tenga por objeto una lesión producida como consecuencia de actuaciones administrativas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, deberá comunicar el inicio de la sustanciación del expediente de responsabilidad patrimonial al órgano judicial encargado de la ejecución de la Sentencia.

En definitiva, sostiene el Gobierno de Cantabria que se trata de una previsión que se incorpora al ordenamiento autonómico de índole exclusivamente administrativa-procedimental, encontrando acomodo en las competencias autonómicas sobre organización administrativa propia, urbanismo y vivienda, asistencia y bienestar social y, especialmente, especialidades procedimentales derivadas de su organización propia que tienen cobertura en el art. 24, aparados 1, 3 y 22; así como en el art. 35, apartado 3, del Estatuto de Autonomía de Cantabria. El órgano judicial sigue manteniendo el control de la ejecución y a él compete la adopción de las medidas tendentes a la ejecución del fallo, sin que la obligación de tramitar el expediente de responsabilidad interfiera en las facultades de aquél, sino que se orienta a un rápido resarcimiento del perjudicado por la actuación administrativa declarada ilegal.

Rebate también el Gobierno de Cantabria que la norma cuestionada vulnere la competencia estatal para el establecimiento de las bases del sistema de responsabilidad patrimonial, pues la norma autonómica se limita a establecer especialidades procedimentales sin alterar el sistema y la regulación esencial de la responsabilidad administrativa, de modo que sigue siendo la norma estatal la que determina el surgimiento de la responsabilidad patrimonial. En apoyo de su tesis establece un paralelismo con la doctrina constitucional en materia de expropiación forzosa (STC 37/1987, de 26 de marzo), materia en la cual el Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan nuevos supuestos expropiatorios, y la STC 164/2001, de 11 de julio, en el que también se admite la regulación autonómica de nuevos supuestos indemnizatorios en materia de responsabilidad administrativa urbanística.

Finalmente, rechaza que la norma autonómica esté abriendo la responsabilidad a una mera expectativa de daño. La lesión de los derechos del particular no deriva, afirma el Gobierno de Cantabria, del derribo material de la edificación sino de la desposesión física del inmueble a su titular. De ahí que la indemnización efectiva no se produzca sino una vez producida la lesión por la puesta del inmueble a disposición de la Administración para su derribo. Por lo demás, afirma que el principio del daño real y efectivo, no excluye la posibilidad de indemnizar también el daño futuro siempre que sea indudable y necesario por la certeza de su acaecimiento (STS de 2 de enero de 1990). A lo que añade que, contrariamente a lo afirmado en el Auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad, ninguna vulneración de la seguridad jurídica se produce por la irrupción de la norma cuestionada en los procesos de ejecución en curso, pues el propio órgano judicial rechaza fijar la responsabilidad patrimonial por vía incidental en el proceso de ejecución porque tal pretensión sobrepasa los límites del fallo a ejecutar, no porque no se constate un daño real y efectivo susceptible de indemnización.

6. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de octubre de 2011, la representación procesal del Parlamento de Cantabria formuló alegaciones interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Comienza aduciendo que no se supera el juicio de aplicabilidad de la norma cuestionada, pues con independencia de si la ley es constitucional o no, las consecuencias jurídicas no varían en la medida en que las obras ilegalmente realizadas habrán de ser demolidas. Lo único que introduce la norma cuestionada es la necesidad de insertar en el proceso de ejecución un procedimiento administrativo previo al derribo encaminado a fijar la indemnización derivada de las actuaciones administrativas declaradas judicial o administrativamente ilegales. Pero de ningún modo la norma impugnada obliga a una suspensión sine die, pues el procedimiento de responsabilidad tiene una duración máxima prevista de seis meses, sin que se incida por ello en la legislación procesal.

Se aduce también que los reproches de inconstitucionalidad sólo pueden entenderse referidos al párrafo sexto del apartado 4 de la disposición adicional sexta, único al que se refiere la argumentación de auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad. Además la disposición cuestionada se refiere a los procedimientos de derribo de edificaciones declaradas ilegales tanto por resoluciones administrativas como judiciales, razón por la cual la cuestión de inconstitucionalidad sólo puede considerarse dirigida a éste último supuesto.

Para el Parlamento de Cantabria la norma cuestionada ha sido dictada en el ejercicio de las competencias que ostenta para regular sus instituciones de autogobierno, que le permite establecer los órganos propios para el ejercicio de sus competencias. En segundo lugar ampara su actuación en la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo, enmarcando la disposición adicional sexta de que tratamos en la ordenación de las consecuencias indemnizatorias previstas en el art. 122.2 CE para funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en este caso aquellos que han dado origen a que una Sentencia declare la ilegalidad de una edificación y sea obligadas su demolición. Finalmente, también encuentra cobertura constitucional la norma impugnada en la potestad de establecer los procedimientos admirativos adecuados para el ejercicio de sus competencias, siempre que se respeten las reglas básicas establecidas por el Estado. En este caso la Ley de Cantabria ha incorporado una norma al ordenamiento jurídico dentro del marco establecido por la legislación administrativa estatal, y lo ha hecho para permitir el abono de una indemnización con carácter previo al derribo efectivo de los inmuebles, tratando así de evitar que a sus propietarios se les prive de ellos sin que por la Administración responsable del perjuicio se atiendan sus legítimas pretensiones de modo inmediato. Es por ello un procedimiento de responsabilidad por infracción urbanística adaptado a las especialidades de la Comunidad Autónoma.

Finalmente se rechaza que la norma cuestionada vulnere la competencia estatal relativa al régimen de la responsabilidad patrimonial, pues el órgano judicial da por supuesta la inconstitucionalidad pero no la razona. Niega que la Ley cántabra esté haciendo posible la indemnización de daños eventuales o hipotéticos, pues la existencia de la Sentencia o acto administrativo de derribo suponen un daño actual, evaluable económicamente ya antes del derribo material de la edificación. De este modo la norma se acomoda a lo dispuesto en el art. 106.2 CE en materia de responsabilidad administrativa, constituyendo la fórmula adoptada por el legislador autonómico una más entre las que, como las transferencias de aprovechamientos, prevé la legislación urbanística para garantizar la indemnidad del patrimonio de los particulares.

7. El Fiscal General del Estado formuló alegaciones mediante escrito presentado el día 4 de noviembre de 2011. Tras detallar el curso del proceso del que esta cuestión de inconstitucionalidad dimana, recoge sucintamente los motivos en los que el órgano judicial funda la inconstitucionalidad de la norma legal, así como las alegaciones que en torno a esta cuestión se vertieron ante el órgano judicial proponente, y precisa que aunque la duda de constitucionalidad se dirige formalmente contra la totalidad de las disposición adicional sexta, en realidad la duda se centra en los apartados 4 y 5 de dicha disposición.

Comienza el Fiscal por señalar que la duda se suscita con ocasión de tener que resolver el órgano judicial la solicitud de paralización de la ejecución de Sentencia en cuanto a la demolición de las obras ejecutadas al amparo de la licencia anulada en el proceso a quo. De ahí que sólo el párrafo 5 del apartado 4 de la disposición adicional sexta pueda entenderse relevante para la decisión judicial a adoptar, sin que, por el contrario, lo sean el resto de párrafos del apartado 4 ni el apartado 5 en su totalidad. Consecuentemente carece de sentido el análisis de la posible contradicción de la norma cuestionada con la competencia estatal en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas —art. 149.1.18 CE— en la medida en que el órgano judicial no ha de resolver sobre pretensión de responsabilidad patrimonial alguna, sino tan sólo sobre si resulta o no procedente la suspensión de la ejecución de la Sentencia en tanto se sustancia ante la Administración el aludido expediente de responsabilidad patrimonial. Propone por ello la inadmisión parcial de la cuestión en el sentido acabado de aludir.

Enmarca seguidamente la cuestión suscitada en la problemática surgida como consecuencia de la edificación extensiva en la costa española, la cual ha dado lugar a diversas iniciativas europeas sobre la cuestión así como a una profusa jurisprudencia del Tribunal Supremo que niega que frente a las vulneraciones de la legalidad urbanística en la construcción de viviendas puedan sus adquirentes oponer su condición de tercero hipotecario en relación con la demolición de las viviendas. Es en este contexto en el que sitúa la norma autonómica cuestionada, pues su dictado respondió a la encomienda del Parlamento de Cantabria para que el Gobierno regional impulsase las modificaciones normativas necesarias para que quienes hubieran de soportar la demolición de sus viviendas en ejecución de resoluciones judiciales, percibieran previamente la indemnización que les correspondiese.

Por lo que se refiere a las competencias autonómicas que sustentan la norma cuestionada, afirma el Fiscal que la indudable competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo no excluye la competencia estatal en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Y tampoco las competencias sobre funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y sobre el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia a que se refieren los apartados 1 y 32 del art. 2 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, dispensan la cobertura competencial al establecimiento de una regulación propia en materia de indemnización de los particulares por las Administraciones como consecuencia de una lesión causada por los servicios públicos urbanísticos.

Seguidamente recuerda el Ministerio Fiscal cuáles han sido los criterios seguidos por la doctrina constitucional para enjuiciar la competencia autonómica para establecer especialidades procesales ex art. 149.1.6 CE, tras lo cual avanza que el análisis de la cuestión suscitada debe determinar primero cuál es el derecho sustantivo de Cantabria para el que se establecen especialidades procesales; en segundo lugar respecto de qué norma procesal estatal se predica la especialidad de la norma impugnada; y, finalmente, habrá que indagar si tal especialidad está justificada en razón de resultar necesaria a la vista del derecho sustantivo cántabro. Pues bien, la disposición adicional sexta cuya constitucionalidad se cuestiona establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Cantabria de toda lesión que sufran como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en materia urbanística “en los términos de la legislación estatal”, lo cual no supone especialidad alguna y, consecuentemente, no justifica la introducción de una especialidad procesal como lo es la previsión de la norma cuestionada de condicionar la efectiva demolición de las obras declaradas ilegales por Sentencia firme a que se haya determinado la existencia de responsabilidad patrimonial y se haya puesto la indemnización a disposición del interesado. Por lo demás, razona el Fiscal, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Cantabria no incluye entre sus competencias la de dictar normas en materia procesal como sí lo contemplan otros Estatutos de Autonomía como el de Cataluña o el de Galicia.

Finalmente, se alinea el Fiscal con la duda de constitucionalidad planteada por el órgano judicial, pues el precepto legal, en cuanto condiciona la demolición acordada en la vía jurisdiccional a que haya finalizado el procedimiento de responsabilidad patrimonial, se haya establecido, en su caso, el importe de la indemnización y se haya puesto a disposición del perjudicado, está disponiendo la paralización —probablemente sine die— de las ejecuciones ordenadas por los Juzgados y Tribunales consistentes en el derribo de las edificaciones ilegalmente ejecutadas. Con lo cual está involucrándose en una función estrictamente jurisdiccional, consagrada con diversos matices en los arts. 106.1, 117.3 y 118 CE, y perjudicando derechos fundamentales como el derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, incurriendo así en inconstitucionalidad.

8. Por providencia de 18 de abril de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 de dicho mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. En este proceso constitucional ha de decidirse la duda de constitucionalidad suscitada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación con la disposición adicional sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo introducida por el art. 2 de la Ley de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, que el referido órgano judicial considera contraria a los arts. 149.1.6 y 149.1.18 CE en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 117 y 118 CE.

El precepto legal cuestionado dice así:

“Disposición adicional sexta. Tramitación de los expedientes en materia responsabilidad patrimonial derivada de actuaciones en materia urbanística

1. En los términos de la legislación estatal, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Cantabria de toda lesión que sufran como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en materia urbanística.

2. En el supuesto de concurrencia de varias Administraciones Públicas en la producción del daño, se articularán mecanismos de coordinación a fin de procurar que por acuerdo entre las mismas se fije la cuantía y modalidades de la indemnización, así como el porcentaje de responsabilidad de cada una atendiendo al grado de participación en la actuación de la que se derive el daño.

3. A los efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, la Administración que tramite un expediente de responsabilidad patrimonial, tan pronto advierta que en la producción del daño pudiera estar implicada otra Administración, deberá comunicárselo a ésta, poniéndole el expediente de manifiesto con exposición razonada de los motivos en que se pudiera amparar su eventual responsabilidad. Esta decisión se comunicará igualmente a los interesados y podrá determinar la suspensión del plazo para resolver de conformidad con lo establecido en el artículo 42.5.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4. Cuando la lesión se produzca como consecuencia de actuaciones administrativas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, se deberá iniciar el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, desde el momento en que se tenga conocimiento fehaciente de la existencia de una resolución judicial o administrativa, firme y definitiva, que establezca la obligación de derribar.

Se podrá establecer la cuantía aun antes de la efectiva demolición de los inmuebles, aunque en este caso la efectividad de la indemnización quedará condicionada a la puesta a disposición del inmueble a favor de la Administración obligada a materializar el derribo.

El procedimiento para determinar la responsabilidad y su cuantía deberá finalizar y, en su caso, establecer el importe a indemnizar en el plazo de seis meses desde su inicio, en la forma que determina la normativa sobre responsabilidad patrimonial de la Administración.

En el plazo de tres meses desde la finalización del procedimiento de determinación de la responsabilidad y de su cuantía, la Administración deberá poner a disposición del perjudicado la cantidad establecida.

Sólo se podrá proceder a la demolición cuando haya finalizado el procedimiento de determinación de la responsabilidad patrimonial, se haya establecido en su caso el importe de indemnización y se haya puesto éste a disposición del perjudicado.

En todo caso, el Gobierno de Cantabria adoptará todas las medidas precisas para impedir que, como consecuencia de una sentencia que ordene la demolición de una vivienda que constituya el domicilio habitual de un propietario de buena fe, se produzcan situaciones de desamparo, procurando los medios materiales para su realojo provisional inmediato y su traslado.

5. La Administración que tramite un expediente de responsabilidad patrimonial que tenga por objeto una lesión producida como consecuencia de actuaciones administrativas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, deberá comunicar el inicio de la sustanciación de dicho expediente al órgano judicial encargado de la ejecución de la sentencia.”

Tanto el Parlamento de Cantabria como el Gobierno de dicha Comunidad Autónoma interesan la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, mientras que el Abogado del Estado solicita la estimación y consiguiente declaración de inconstitucionalidad respecto de los párrafos primero, segundo y quinto de apartado 4 y el apartado 5 de la citada disposición adicional sexta, inadmitiendo la cuestión en relación con el resto de la disposición adicional objeto de este proceso constitucional. Por su parte el Ministerio Fiscal solicita la estimación parcial de la cuestión, considerando inconstitucional el párrafo 5 del apartado 4 de la referida disposición adicional sexta.

2. Para centrar correctamente el objeto de nuestro enjuiciamiento hemos de poner de manifiesto que, tal como con mayor extensión se ha reflejado en los antecedentes de esta Sentencia, la cuestión de inconstitucionalidad se suscita en el seno de la ejecución de una Sentencia por la que se había declarado la nulidad de la licencia concedida para la construcción de cinco viviendas unifamiliares aisladas en el término municipal de Argoños, proceso de ejecución en el que se acordó la demolición de las edificaciones. Tras los sucesivos requerimientos efectuados al Ayuntamiento desde el año 2004 para que demoliese las edificaciones y la designación de una empresa que por sustitución de la Administración demandada la llevase a efecto mediante Auto de 19 de febrero de 2010, el Ayuntamiento de Argoños solicitó la paralización de los derribos de las cinco viviendas en tanto que, en aplicación de la disposición adicional sexta cuya constitucionalidad se cuestiona, se resolviese el expediente de responsabilidad patrimonial incoado de oficio por el Ayuntamiento y se ponía a disposición de los propietarios de las viviendas el importe de la indemnización que se reconociese. Es en trance de resolver esta solicitud cuando se plantea la presente cuestión de inconstitucionalidad.

En este contexto procesal, dos son los reproches de inconstitucionalidad que, sucintamente expuestos, formula el órgano judicial frente a la disposición adicional sexta cuestionada. En primer lugar, que en ella se introduce una causa de suspensión de la ejecución judicial de las Sentencias que llevan aparejada la demolición de obras declaradas ilegales, lo que vulneraría la competencia estatal exclusiva en materia de legislación procesal —art. 149.1.6 CE—; y, en segundo lugar, que la norma autonómica establece un supuesto de responsabilidad patrimonial en el que el daño indemnizable no es efectivo sino eventual, regulando así un elemento básico del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que le está constitucionalmente vedado por reservado al Estado a tenor de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE.

3. Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, únicas partes que apoyan la tesis de órgano judicial proponente, coinciden en que pese a que se cuestiona la totalidad de la disposición adicional sexta, en realidad la duda se ciñe a lo dispuesto en sus apartados 4 y 5. Ahora bien, así como el Abogado del Estado considera que se vulnera la competencia exclusiva estatal para la regulación de las bases del sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) al admitir que la generación de la responsabilidad patrimonial sea producida por una lesión no efectiva sino hipotética y futura (que sólo devendría efectiva cuando la demolición de las edificaciones se materializase), el Ministerio Fiscal rechaza que haya de abordarse si la norma cuestionada entra o no en contradicción con la norma estatal básica reguladora de la responsabilidad patrimonial administrativa, y, en consecuencia, si se vulnera o no la competencia estatal exclusiva que en esta materia se reserva al Estado en el art. 149.1.18 CE. Precisa el Ministerio Fiscal que el órgano judicial no ha de resolver en el proceso a quo cuestión alguna sobre la responsabilidad patrimonial, sino que, tal como acabamos de precisar, lo único que ha de resolver es si resulta procedente o no la suspensión de la ejecución de la Sentencia en cuanto a la demolición de las viviendas concernidas, y para tal decisión tan sólo resulta relevante y determinante el párrafo 5 del apartado 4 de las disposición adicional sexta de tan constante cita.

Pues bien, asiste la razón al Ministerio Fiscal cuando propone que nuestro enjuiciamiento ha de ceñirse al párrafo 5 del apartado cuarto mencionados, pues, en efecto, la cuestión de inconstitucional se configura como un instrumento para hacer compatible la doble sujeción del Juez ordinario a la ley y a la Constitución en el marco de un proceso concreto y específico (últimamente, STC 27/2012, de 1 de marzo). Se ha aludido así al carácter concreto del enjuiciamiento constitucional que se realiza a través de la cuestión de inconstitucionalidad por la conexión de este con la norma legal que el Juez ha de aplicar para resolver el proceso a quo (STC 42/2013, de 14 de febrero). Bien entendido que una vez cumplida la exigencia de que la norma cuestionada sea aplicable al caso, relevante y determinante para su resolución, el juicio de contraste con la Constitución es tan abstracto como en el recurso de inconstitucionalidad (STC 224/2006, de 6 de julio, FJ 5). En el presente caso, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo se le plantea la duda de constitucionalidad al tener que resolver sobre la solicitud de paralización de la demolición de viviendas acordada en la fase de ejecución de Sentencia, pero sin que para adoptar tal decisión tenga que pronunciarse sobre la procedencia de declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración con una configuración de un elemento esencial de la misma pretendidamente disímil a como es regulado por la norma estatal básica. Consecuentemente, ningún pronunciamiento ha de realizar este Tribunal en relación con la parte del precepto legal autonómico al que se reprocha esta vulneración de la Constitución, so pena de desnaturalizar la conexión entre el proceso constitucional y el judicial que es propia de la cuestión de inconstitucionalidad. Si bien, atendido el carácter global con el que cuestiona la disposición adicional sexta, no resulta procedente tanto la inadmisión parcial de la cuestión de inconstitucionalidad como la precisión del objeto de nuestro enjuiciamiento: el párrafo 5 del apartado cuarto de la disposición adicional cuestionada, así como, por la conexión existente entre ambos, el apartado quinto.

4. Centrada la cuestión a resolver en la pretendida vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) por el párrafo 5 del apartado cuarto de la disposición adicional sexta cuestionada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, bueno será recordar la doctrina constitucional sobre el reparto competencial en esta materia, últimamente recogida en la STC 21/2012, de 16 de febrero. En ella, sirviéndonos de la STC 47/2004, de 25 de marzo, la resumíamos en los siguientes términos: “en primer lugar, que la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; en segundo lugar, que la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 4; 127/1999, de 1 de julio, FJ 5), correspondiendo al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables por venir requeridas por las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, salvo que del propio examen de la Ley se puedan desprender o inferir esas ‘necesarias especialidades’ (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5).” [STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; doctrina reiterada en las SSTC 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e)].

Igualmente, la referida STC 47/2004, en su fundamento jurídico 5, aporta las premisas en que ha de descansar el entendimiento de la salvedad competencial “necesarias especialidades”, señalando que la primera operación jurídica ha de ser la de determinar cuál es en este caso el Derecho sustantivo autonómico, “pues solamente a las particularidades que presente tal Derecho se les reconoce por el constituyente capacidad para justificar, en su caso, una normación autonómica específica en el orden procesal. El segundo estadio de nuestro análisis consistirá en señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador… Finalmente, habremos de indagar si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo … y las singularidades procesales incorporadas por el legislador … en la Ley impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales, es decir, que las legitime como ‘necesarias’ en los términos de la cláusula competencial del art. 149.1.6 CE, teniendo presente que la necesidad a que ésta se refiere no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las Comunidades Autónomas’.”

5. En el presente supuesto tanto el Parlamento como el Gobierno de Cantabria consideran que la constitucionalidad de la norma impugnada no deriva de que introduzca una especialidad material que justifique un régimen procesal singular, sino que sostienen que el legislador autonómico no ha hecho sino ordenar el procedimiento a seguir cuando en ejecución de Sentencias firmes o actos administrativos ha de demolerse una edificación, insertando en dicho procedimiento los trámites para la determinación de la responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración urbanística y su satisfacción. Se trataría por tanto de una norma que tendría cobertura constitucional en sus competencias en materia de organización administrativa, urbanismo, vivienda y asistencia y bienestar social, dejando intactas las potestades de ejecución del órgano judicial y, consecuentemente, sin constituir especialidad procesal alguna. Del mismo parecer, en cuanto a que en la disposición impugnada no se introduce especialidad material alguna, son el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. El primero recuerda que el supuesto generador de la responsabilidad se encuentra ya recogido en los arts. 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; 35 d) del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y 44.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones; y el Ministerio Fiscal pone de relieve que, a tenor de lo dispuesto en el apartado 1 de la disposición adicional sexta, la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos se reconoce “en los términos de la legislación estatal”.

La respuesta que hemos de dar a la argumentación vertida para justificar la competencia autonómica para dictar la norma en cuestión ha de partir necesariamente de la constatación de que tal norma incide en la ejecución de las Sentencias que lleven aparejado el derribo de edificaciones condicionando la materialización del derribo acordado a que se tramite y resuelva el procedimiento de responsabilidad patrimonial, así como, en su caso, a que se pague la indemnización que se pudiera acordar en él. Muestra de ello es la solicitud de suspensión que ha formulado la Administración demandada en el proceso a quo y para cuya resolución se considera determinante la constitucionalidad de la norma que establece tal condicionamiento.

Pues bien, la tesis sostenida por la Comunidad Autónoma parte de una concepción de las potestades que se encuentran en juego en la ejecución de las Sentencias judiciales que no se ajusta al modelo constitucional tal como ha sido interpretado por nuestra doctrina, pues viene a identificar la ejecución de las Sentencias como una función o potestad exclusivamente administrativa, desconociendo el sistema que se deriva de los arts. 117.3 y 118 CE, cuyo desarrollo normativo se encuentra, en lo que al orden contencioso-administrativo de la jurisdicción que ahora interesa, en los arts. 103 y ss. de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y sobre el que este Tribunal ya se ha pronunciado en alguna ocasión por referencia al enfoque constitucional con el que había de ser interpretada la precedente Ley reguladora de esa jurisdicción, de 27 de diciembre de 1956.

Así, en la temprana STC 67/1984, de 7 de junio, con ocasión de enjuiciar una denuncia de vulneración del derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes en el seno de una ejecución de Sentencia dictada en materia urbanística, tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre la naturaleza de la actividad desenvuelta por la Administración al ejecutar una Sentencia del orden contencioso-administrativo. Afirmamos entonces en el fundamento jurídico 3 que una interpretación constitucionalmente conforme de la legalidad preconstitucional entonces vigente (Ley jurisdiccional de 1956) permite afirmar que “A) [E]s obligado para la Administración que hubiera dictado el acto o disposición objeto del recurso, la ejecución de la Sentencia recaída (art. 118 de la Constitución). B) [l]a ejecución de la Sentencia corresponde, en principio, al órgano que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso (art. 103 de la LJCA), debiendo interpretarse esta competencia no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por las Sentencias y resoluciones firmes —que constituye en cada caso una obligación para la Administración—, y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dictadas en ejecución de Sentencias (art. 118 de la Constitución)”. Señalando más adelante en esta resolución que, cuando la Sentencia se incumpla por la Administración, el órgano judicial deberá adoptar las medidas que considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado, precisamente porque “desde la perspectiva constitucional que ahora interesa debe señalarse que corresponde exclusivamente al mismo [al órgano judicial] hacer ‘ejecutar lo juzgado’ de acuerdo con las Leyes (art. 117.3 de la Constitución) y requerir las colaboraciones que estime precisas (art. 118 de la misma)”.

La misma concepción jurisdiccional de la actividad desarrollada en la ejecución de Sentencias condujo a desestimar la aducida vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio en la STC 160/1991, de 18 de julio. Rechazamos entonces que la demolición de ciertas edificaciones llevada a cabo por la Administración tras la desestimación de un recurso contencioso-administrativo sobre expropiación de viviendas para la construcción de un embalse, precisase autorización judicial específica. A tal efecto afirmábamos que “no estamos, por tanto, ante una actividad de la Administración de ejecución forzosa de sus propios actos amparada en el privilegio de la denominada autotutela administrativa, sino ante la ejecución de resoluciones judiciales firmes que autorizaron a la Administración a desalojar y derribar las viviendas expropiadas conforme a Derecho. Se trata, pues, de ejecución de Sentencias -y no de actos administrativos-, que en principio corresponde al órgano que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso (art. 103 LJCA), debiendo interpretar esta competencia, tal y como hemos declarado, no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por la Sentencia (STC 67/1984).” Y lo mismo cabe apreciar en la STC 92/1989, de 27 de abril, en la cual justificamos la anulación de ciertas resoluciones administrativas no expresamente impugnadas porque se insertaban en el acto de ejecución de Sentencia objeto directo del recurso de amparo, “siendo aplicable al caso la doctrina de las SSTC 67/1984 y 160/1991, según la cual debe interpretarse esta competencia (de ejecución de sentencias) ‘no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por la Sentencia’”.

De lo anterior se deduce que en el sistema constitucional que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE, corresponde a los Juzgados y Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado “en todo tipo de procesos”, esto es, también en los procesos contencioso-administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que, cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118 CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE).

6. La conclusión de lo anteriormente expuesto es que la norma cuestionada incide en la regulación de la ejecución de Sentencias mediante la introducción de un trámite (el de determinación de la eventual responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración urbanística) ajeno a la propia ejecución de la Sentencia y que tiene el efecto de paralizar la misma mientras sustancia, decide y, en su caso, ejecuta mediante el pago. Tal regulación, como acabamos de ver, no tiene cobertura competencial en los títulos aducidos por los órganos de la Comunidad Autónoma, de modo que se invade la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal prevista en el art. 149.1 6 CE, sin que, tal como admiten todos los que han intervenido en este proceso constitucional, concurra especialidad alguna en el derecho sustantivo autonómico que lo justifique en términos constitucionalmente admisibles conforme al indicado precepto constitucional.

Qué duda cabe de que los órganos judiciales deberán ponderar la totalidad de los intereses en conflicto a la hora de hacer ejecutar sus resoluciones y que no cabe descartar que tal ponderación pudiera llevar al órgano judicial a acomodar el ritmo de la ejecución material de las demoliciones que hayan de tener lugar a las circunstancias concretas de cada caso. Pero lo que resulta incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal —art. 149.1.6 CE— es que el legislador autonómico establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las Sentencias que han de ejecutarse mediante el derribo de edificaciones, máxime cuando el precepto legal no condiciona la efectividad de la demolición judicialmente acordada al transcurso de los plazos para resolver el expediente de responsabilidad patrimonial, sino a su efectiva resolución y al pago de la indemnización acordada, de suerte que la ejecución de la Sentencia termina por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado a tenor de lo dispuesto en el art. 117.3 CE que resulta igualmente vulnerado.

7. Resta por precisar el alcance de la declaración de inconstitucionalidad que hemos apreciado. Ya hemos señalado que nuestro enjuiciamiento se reduce, en razón del juicio de aplicabilidad de la norma cuestionada, al párrafo quinto del apartado 4, así como al apartado 5 de la disposición adicional sexta. Ahora bien, el condicionante de las demoliciones que en este precepto se establece, es aplicable tanto a las que han sido acordadas en un procedimiento administrativo como a las que han de materializarse en ejecución de una resolución judicial, siendo este último el caso al que se ciñe la tacha de inconstitucionalidad que apreciamos y sobre el que únicamente nos pronunciamos atendida la conexión con el proceso a quo que es propia de la cuestión de constitucionalidad. De ahí que la declaración de inconstitucionalidad del párrafo quinto del apartado 4 se limite a los supuestos de ejecución de resoluciones judiciales.

Por lo que se refiere al apartado 5 de la disposición adicional cuestionada, es claro que el precepto resulta inocuo una vez declarada la inconstitucionalidad del apartado 4 en su párrafo quinto, pues en nada condiciona las potestades jurisdiccionales de ejecución de sus propias resoluciones el hecho de que la norma cuestionada obligue a la Administración a poner en conocimiento de los órganos judiciales la existencia y tramitación de un expediente de responsabilidad patrimonial que encuentre origen en la actividad administrativa enjuiciada en el proceso que se encuentra en fase de ejecución. Ahora bien, no es menos cierto que la obligación de comunicación al órgano judicial de la que ahora tratamos sólo tiene el sentido de garantizar el efecto paralizador de la ejecución que se desprende del apartado 4 en el aspecto que hemos apreciado inconstitucional, y, de otro lado, su supresión ni distorsiona las determinaciones del precepto legal que son constitucionalmente conformes, ni impide que los órganos administrativos pongan en conocimiento de los órganos judiciales la existencia de un procedimiento de responsabilidad patrimonial en trámite para su toma en consideración en la ejecución de Sentencia en los términos a que hemos hecho referencia en esta resolución. En consecuencia, la inconstitucionalidad del apartado 4, apartado quinto, lleva consigo la del apartado 5 atendida su relación de dependencia y la mayor claridad de la norma resultante del control de constitucionalidad que a este Tribunal incumbe.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes apartados de la disposición adicional sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por el art. 2 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril:

a) Del párrafo quinto del apartado 4, tan sólo en cuanto se refiere a los procesos de ejecución de resoluciones judiciales.

b) Del apartado 5 en su totalidad.

2º Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintidós de abril de dos mil trece.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel y doña Encarnación Roca Trías.

Número y fecha BOE [Núm, 123 ] 23/05/2013
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 22/04/2013
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación con el artículo 2 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística.

Síntesis Analítica

Competencias sobre legislación procesal y régimen jurídico de las Administraciones públicas: nulidad del precepto legal autonómico que supedita la ejecución de sentencias a la previa resolución de un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Resumen

Se cuestiona la constitucionalidad del precepto de la Ley de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria que condiciona la demolición de obras declaradas ilegales a la finalización del procedimiento de determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración; al establecimiento del importe de indemnización y a su efectiva puesta a disposición del perjudicado.

La Sentencia estima parcialmente la cuestión pues la previsión autonómica, cuando se refiere a la ejecución de resoluciones judiciales introduce un trámite ajeno a la propia ejecución de sentencias que implica su suspensión o aplazamiento sin que tal regulación obedezca a particularidad alguna del derecho sustantivo autonómico que requiera de tal “especialidad procesal” invadiéndose la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal.

Pese a que también se cuestiona la introducción de un supuesto de responsabilidad patrimonial, la Sentencia no se pronuncia sobre esta cuestión puesto que la duda constitucional planteada no supera el juicio de relevancia por falta de conexión con la cuestión concreta que se dirime en el proceso a quo.

  • 1.

    La norma cuestionada invade la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE, al introducir un trámite de determinación de la eventual responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración urbanística ajeno a la propia ejecución de la Sentencia, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad y nulidad [FJ 6].

  • 2.

    Es incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE, que el legislador autonómico establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las Sentencias que han de ejecutarse mediante el derribo de edificaciones, máxime cuando condiciona la efectividad de la demolición a la resolución del expediente de responsabilidad patrimonial y al pago de la indemnización, de suerte que la ejecución de la Sentencia termina por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado, ex 117.3 CE [FJ 6].

  • 3.

    Corresponde a los Juzgados y Tribunales, ex arts. 117.3 y 118 CE, la función de ejecutar lo juzgado, por lo que la Administración, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, no está ejecutando un acto administrativo amparado en la autotutela administrativa sino que su actuación se justifica en la obligación de cumplir las resoluciones judiciales y de auxilio a los órganos judiciales para el ejercicio de dicha función (SSTC 67/1984, 160/1991) [FJ 5].

  • 4.

    Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE (SSTC 71/1982, 21/2012) [FJ 4].

  • Disposiciones con fuerza de ley impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. Ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria
  • Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 5 tan sólo en cuanto se refiere a los procesos de ejecución de resoluciones judiciales (anula)
  • Disposición adicional sexta, apartado 5 (anula)
  • Disposición adicional sexta (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril)
  • Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril. Modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística
  • Artículo 2
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • En general, f. 5
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 9.3, f. 1
  • Artículo 24.1, f. 1
  • Artículo 106.1, f. 1
  • Artículo 117, f. 1
  • Artículo 117.3, ff. 5, 6
  • Artículo 118, ff. 1, 5
  • Artículo 149.1.6, ff. 1, 2, 4, 6
  • Artículo 149.1.18, ff. 1 a 3
  • Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común
  • Artículo 42.5 e), f. 1
  • Artículo 142, f. 5
  • Ley 6/1998, de 13 de abril. Régimen del suelo y valoraciones
  • Artículo 44.2, f. 5
  • Ley 29/1998, de 13 de julio. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 103, f. 5
  • Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. Ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria
  • Disposición adicional sexta (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1 a 3
  • Disposición adicional sexta, apartado 1 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), f. 5
  • Disposición adicional sexta, apartado 4 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 3, 7
  • Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 1 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), f. 1
  • Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 5 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1, 3, 4, 7
  • Disposición adicional sexta, apartado 5 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1, 3, 7
  • Ley 8/2007, de 28 de mayo. Ley de suelo
  • Artículo 35 d), f. 5
  • Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril. Modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística
  • En general, f. 1
  • Artículo 2, f. 1
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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