Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el registro de este Tribunal Constitucional el 26 de febrero de 2026, el abogado del Estado, en nombre y representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 17 y la disposición final primera, en lo referido -en ambos casos- a “los conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales”, objeto de la norma impugnada, en cuanto incumplan la normativa estatal en materia de costas, y la disposición adicional cuarta, todos ellos de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, de 22 de mayo, de protección y ordenación de la costa valenciana.

El abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE, a fin de que se produjera la suspensión de las disposiciones impugnadas, lo que así se acordó.

a) La demanda comienza con un planteamiento general para la delimitación del recurso, refiriéndose al objeto de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, transcribiendo su art. 1 y a continuación, expone que una de las novedosas medidas legales de protección y ordenación del litoral valenciano es un singular “instrumento de ordenación del litoral” regulado en el art. 17 dentro de la sección segunda “Planes especiales” del capítulo II del título II, ambos rubricados “Instrumentos de ordenación del litoral”. Ese instrumento es el denominado plan especial “de núcleos urbanos de especial valor etnológico”, reproduciendo dicho artículo.

Transcribe a continuación la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 que modifica la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, añadiendo un nuevo apartado séptimo al art. 15.2 del capítulo I “Del Inventario General” del título II “Del Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano y del régimen de protección de los bienes inventariados”, que transcribe, y que viene a ser, según manifiesta el abogado del Estado, un complemento del art. 17.

A su juicio, esta nueva regulación (art. 17 y disposición final primera) por un lado, incide en la competencia estatal de protección del dominio público marítimo-terrestre, al sujetar a protección unos bienes de interés etnológico valenciano cuando se sitúen en dicho dominio, lo cual está en contradicción con la legislación estatal, que solo sujeta a protección a los bienes declarados de interés cultural situados en ese dominio.

Por otro lado, la regulación referida obedece, según expresa, al intento de evitar el ejercicio de las competencias estatales en orden a la protección del demanio marítimo-terrestre y a eliminar la efectividad de las resoluciones judiciales firmes dictadas por los tribunales sobre núcleos de población allí situados; y, al no haber sido declarados bienes de interés cultural, dichas resoluciones han ordenado su demolición.

Seguidamente, el abogado del Estado, dentro de este planteamiento general, centra su atención en la inconstitucionalidad de la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, que lleva por rúbrica “Inventario de terrenos degradados incluidos en el dominio público marítimo-terrestre”, que transcribe. A su juicio, dicha disposición es inconstitucional porque invade la competencia exclusiva estatal de deslinde y desafectación del dominio público marítimo-terrestre, por un lado y, por otro, porque incide en el procedimiento previsto en la normativa estatal para la delimitación de los terrenos que se consideran degradados, presuponiendo legitimación para instarlo y previendo una resolución administrativa por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, tras un periodo de información pública, creando expectativas y condicionando la competencia exclusiva estatal.

b) Después de este planteamiento general, el abogado del Estado expone las razones por las que, a su juicio, resultan inconstitucionales el art. 17 y la disposición final primera de la Ley.

Por un lado, considera que dicha regulación infringe el art. 132 CE y el bloque de constitucionalidad que lo regula.

A tal efecto, con cita de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 B) a), recuerda que el art. 132.2 CE no constituye ningún título de atribución competencial, pero afirma que “es una competencia exclusiva del Estado la relativa al establecimiento del régimen jurídico del dominio público de su titularidad”, que la ejerce con “libertad de configuración” y que se contiene en la legislación de costas. Añade que esa competencia para regular el régimen jurídico abarca lo relativo a la protección de los bienes de valor cultural ubicados en terrenos de dominio público marítimo-terrestre, que es precisamente donde la nueva legislación autonómica infringe la regulación que, de conformidad con la Constitución, establece el Estado en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LC) y en el Reglamento general de costas, aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

Precisa que, aun cuando el art. 132 CE no implica la atribución de ningún título competencial ni altera la distribución de competencias estatales y autonómicas que la Constitución fija (SSTC 58/1982, de 27 de julio; 77/1984, de 3 de julio; 227/1988, de 29 de noviembre, y 149/1991), sí habilita al Estado, de acuerdo con el art. 149.1.23 CE, para establecer la legislación básica en materia de protección del medio ambiente del litoral “incidiendo legítimamente a través de ambas vías en el ejercicio de competencias autonómicas, entre otras, en materia de ordenación del territorio (incluido el litoral) y urbanismo y protección del medio ambiente (STC 162/2012)”.

Cita el dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana emitido con ocasión del proyecto de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 (dictamen 014-2025, expediente 645-2024, págs. 36 y 39) que concluye, según su interpretación, que, tal y como está redactado el proyecto, infringe la normativa estatal, llegando a proponer una redacción alternativa que el legislador autonómico no incorporó finalmente al texto definitivo y que hacía referencia a la necesidad de hacer una remisión a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Se remite igualmente al dictamen del Consejo de Estado núm. 1188-2025 que señala que las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias pueden regular categorías de bienes protegidos, distintas de los bienes de interés cultural, pero carecen de competencia para atribuir a esas categorías “la virtualidad de limitar o excluir las medidas de protección del dominio público marítimo-terrestre o, simplemente, para regular su protección de un modo distinto al previsto en la normativa estatal de costas”.

Por todo ello, concluye la Abogacía del Estado que el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en cuanto introducen como objeto de protección una categoría de bien protegido que excede de la categoría de “bien de interés cultural” prevista en la disposición adicional undécima de la Ley de costas, son inconstitucionales por infracción del art. 132 CE y su legislación de desarrollo, invadiendo con ello la competencia estatal exclusiva para determinar el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 149.1.1 y 149.1.23 CE cuando el conjunto de “edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales” protegido por la normativa autonómica recae en el dominio público marítimo-terrestre.

c) Por otro lado, el abogado del Estado considera que el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 son inconstitucionales por infringir los arts. 24 y 117 CE.

A tal efecto, dice conocer la “reiterada jurisprudencia constitucional relativa a las leyes singulares y, en particular, el supuesto en el que estas se dictan para eludir el cumplimiento de resoluciones judiciales firmes”, remitiéndose a la STC 170/2016, de 6 de octubre, así como las dificultades para justificar las circunstancias en el caso concreto, dado el carácter abstracto de la Ley. A partir de ese planteamiento, a continuación recoge sucintamente los hechos y antecedentes judiciales relativos a las edificaciones situadas en la primera línea de la playa de Babilonia en la localidad de Guardamar del Segura (Alicante) que, desde su punto de vista, es el supuesto de hecho al que se dirige en exclusiva la Ley de las Corts Valencianes 3/2025.

A la vista del iter temporal que recoge en su escrito (del que resulta que tanto la Audiencia Nacional como el Tribunal Supremo han confirmado la legalidad de la denegación de la prórroga de las concesiones en cuya virtud se habían mantenido tales edificaciones) y de la negativa del legislador autonómico a recoger la salvaguarda propuesta por el Consell Jurídic Consultiu al objeto de respetar la normativa estatal (disposición adicional undécima de la Ley de costas) en su dictamen 014-2025, expediente 645-2024, concluye que la finalidad de la nueva regulación, en su aplicación práctica directa, no es sino impedir llevar a efecto lo recaído en tales resoluciones judiciales y la demolición de ese conjunto de edificaciones que no tienen la categoría de bien de interés cultural.

Atendiendo a ello -concluye-, el carácter aparentemente abstracto de la norma desaparece.

d) El abogado del Estado considera también inconstitucional la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en cuanto prevé la creación de un “inventario actualizado de aquellos terrenos que, debido a su degradación, puedan haber perdido sus características naturales propias del dominio público marítimo-terrestre” con vistas a solicitar del Estado la modificación del deslinde y su desafectación.

Tal previsión legal infringe, a su juicio, el art. 132 CE y las competencias estatales en relación con el deslinde y desafectación al amparo del art. 149.1.1 y 23 CE.

A tal efecto argumenta, en primer lugar, que la citada disposición adicional cuarta afecta a la competencia estatal en materia de deslinde y desafectación recogida en los capítulos III “Deslindes” y IV “Afectación y desafectación” del título I “Bienes de dominio público marítimo-terrestre” de la Ley 22/1988, destacando la competencia estatal para declarar la situación de regresión grave (art. 13 ter) y declaración de innecesariedad (arts. 17 y 18).

Cita, como apoyo a su argumento, la doctrina constitucional que resulta de las SSTC 46/2007, de 1 de marzo; 137/2012, de 19 de junio, y 5/2015, de 22 de enero, y que claramente establece que la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia de ordenación del territorio y del litoral no puede modular ni sustituir la competencia estatal para establecer servidumbres, efectuar deslindes, determinar el régimen transitorio de la Ley de costas o definir qué bienes integran el dominio público marítimo-terrestre. Asimismo, añade que las competencias de las comunidades autónomas en materia de ordenación del territorio, incluido el litoral, no incluyen la facultad de aprobar instrumentos de ordenación que determinen los elementos, las características y las circunstancias físicas que deben concurrir para que un bien pueda ser incluido como uno de los que integran el dominio público o para establecer un criterio que determine directamente que un bien no pueda ser incluido en esa categoría.

En segundo lugar, sostiene que la posibilidad prevista en la citada disposición adicional cuarta de inventariar aquellos terrenos del dominio público marítimo-terrestre que “debido a su degradación, puedan haber perdido sus características naturales propias” colisiona con los conceptos previstos en la normativa estatal (v. gr., terrenos en situación de regresión grave y declaración de innecesariedad), generando una inadmisible inseguridad jurídica para los operadores; inseguridad que, además, se plantea mediante la inscripción en un inventario público-oficial, con efectos frente a terceros, colocando a los terrenos adjetivados e inventariados al efecto como “degradados” en una situación no prevista en la normativa estatal ni declarada por el Estado, único con competencia para pronunciarse sobre la situación de tales terrenos.

Llama la atención sobre el párrafo segundo de esa disposición adicional cuarta al prever un trámite de información pública, en el que la Administración autonómica puede recibir observaciones sobre unos terrenos que pertenecen a otra Administración, colocando a tales terrenos en una situación intermedia: entre la situación “ordinaria” y la previa a su modificación o desafectación de acuerdo con la normativa de costas estatal.

Como apoyo a su argumento, se remite -y transcribe- parte del dictamen del Consejo de Estado núm. 1188-2025, que considera que el procedimiento de inclusión de tales terrenos en el inventario, al prever el trámite de información pública y realizarse con un grado de publicidad, generaría en los interesados unas expectativas legítimas acerca de la procedencia de la modificación del deslinde y su desafectación, que es algo sobre lo que debe resolver el Estado. De este modo, dice el dictamen, “estaría de algún modo anticipando y condicionando los resultados de una participación pública que debe realizarse en el trámite de instrucción previsto en el procedimiento”, al tiempo que para “el ejercicio de las competencias del Estado no resulta indiferente que la solicitud de la comunidad autónoma venga precedida de la inclusión del terreno en el inventario autonómico de terrenos degradados”.

Concluye la demanda, transcribiendo el art. 10.1 LC y afirmando que no resulta posible que una comunidad autónoma proceda a realizar un inventario de bienes que pertenecen al Estado, desplegando efectos jurídicos y expectativas frente a terceros al establecer su posible desafectación o modificación del deslinde por parte de la Administración estatal, única competente para ello.

2. Por providencia de 25 de marzo de 2026, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como a las Corts Valencianes y al Consell de la Generalitat Valenciana, por conducto de sus presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; asimismo acordó tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de las disposiciones impugnadas desde la fecha de la interposición del recurso -26 de febrero de 2026- para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicaría a los presidentes de las Corts Valencianes y del Consell de la Generalitat Valenciana; y finalmente, acordó publicar la incoación del recurso en el “BOE” y en el “Diario Oficial de la Generalitat Valenciana”.

3. Por escrito presentado en este tribunal el día 14 de abril de 2026, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. Una comunicación de idéntico tenor fue realizada por el presidente del Senado, mediante escrito registrado en este tribunal el 20 de abril de 2026.

5. Por escrito presentado el 23 de abril de 2026, el letrado de las Corts Valencianes se personó en el procedimiento y formuló alegaciones en relación con el recurso de inconstitucionalidad, solicitando su desestimación y subsidiariamente que “el fallo lo sea interpretativo, en el cual se declare la compatibilidad de la regulación contenida en la normativa estatal y la valenciana, siempre que esta última se interprete en consonancia con aquella”.

a) Comienza su escrito con unas alegaciones generales para, a continuación, entrar en el análisis, en concreto, de las disposiciones objeto de este recurso.

Así, en primer lugar, recuerda las competencias asumidas por la Generalitat Valenciana en su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio (EAV), en materia de “ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda” (art. 49.1.9) y para la ejecución de la legislación del Estado en relación con “las funciones que sobre la zona marítimo terrestre, costas y playas le atribuye la legislación del Estado” (art. 51.1.9), lo cual está en sintonía con el art. 114 LC.

Igualmente, destaca que en el ejercicio de estas competencias se aprueba la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, de 22 de mayo, que pretende enfrentar la situación fáctica existente, tal y como resulta de su preámbulo, al que se remite (apartado VII), donde se explica que dicha norma establece “un régimen especial para los núcleos costeros tradicionales que existen en la Comunitat Valenciana, que son identitarios y muy asociados a la fachada marítima tradicional valenciana y que de una u otra manera vienen teniendo condicionada su pervivencia por la falta de un régimen específico y singular que compatibilice la protección del dominio público costero con la conservación de unos elementos con un valor etnológico indubitado que justifica la creación de esta herramienta legal, al menos desde el ámbito autonómico y por lo que comporta de ordenación territorial”.

b) En segundo lugar, el letrado llama la atención sobre la vía impugnatoria escogida al interponer el recurso de inconstitucionalidad contra la referida Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en lugar de plantear un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional. Esta alegación se hace a la vista de que dicha norma ha sido ya aplicada, habiéndose dictado el acuerdo de 21 de julio de 2025, de la Dirección General de Costas, Puertos y Aeropuertos de la Generalitat Valenciana que admite a trámite la solicitud de declaración de núcleo urbano de especial valor etnológico de las edificaciones existentes en la playa de Babilonia en Guardamar del Segura (Alicante); y el acuerdo de 5 de septiembre de 2025, de la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Generalitat Valenciana que decreta la suspensión cautelar de toda intervención que ponga en peligro los valores patrimoniales existentes en el núcleo de viviendas de dicha playa.

Por ello, considera que, si la Administración del Estado entendía que la actuación de la comunidad autónoma en relación con dicho núcleo urbano, materializada en esos actos, no se ajustaba al ejercicio regular de sus competencias, debió plantear, como indica el dictamen del Consejo de Estado núm. 1188-2025, al que se remite y transcribe, el conflicto positivo de competencias y no utilizar una vía de depuración abstracta que, a su juicio, no invade la competencia estatal.

c) En tercer lugar, examina el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre y recuerda que es doctrina ya asentada del Tribunal Constitucional que sobre el mismo pueden concurrir competencias estatales y de las comunidades autónomas (cita la STC 68/2024, de 23 de abril, y las allí recogidas). A partir de dicha doctrina, el letrado de las Corts Valencianes coincide con el Consejo de Estado y con la Abogacía del Estado en afirmar que es competencia estatal establecer el régimen jurídico de todos los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, pero niega que la normativa impugnada establezca dicho régimen, limitándose a contemplar -afirma- “la posibilidad de requerir a la Administración del Estado a actuar en determinados supuestos y bajo determinadas circunstancias”. Añade que del tenor literal de dicha normativa no se desprende que se soslaye la competencia estatal para declarar qué construcciones tienen la consideración de bienes de interés cultural a efectos de modular la aplicación de la normativa estatal de costas. Asimismo, se remite al dictamen del Consejo de Estado cuando dice que los preceptos legales impugnados “precisan de actos administrativos de aplicación” y que “tales actos no prevén que uno de los efectos de la declaración de un núcleo urbano de especial valor etnológico sea la inejecución o paralización de las órdenes de demolición confirmadas”.

De todo ello deduce que, en su caso, será preciso accionar contra los actos administrativos que se dicten en aplicación de dicha normativa y que “pretendan extraer eficacia jurídica obstativa a las competencias estatales por la mera declaración de un núcleo urbano como de especial valor etnológico”, resultando intrascendente al ejercicio de tales competencias la mera declaración de núcleo urbano con esa calificación de especial valor etnológico. Asimismo, continúa su argumento afirmando que las prescripciones autonómicas ni interfieren ni suplantan la regulación de los bienes de interés cultural que recoge la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, ni las previsiones de la disposición adicional undécima de la Ley de costas, sino que contemplan otro tipo de bienes, dignos de protección, que da lugar a instar al Estado para que, en su caso, proceda al deslinde y desafectación o, alternativamente, a suscribir un convenio, si así quiere, para su protección.

d) El letrado de las Corts Valencianes finaliza esta primera parte de su argumentación general, bajo el epígrafe: “El self-restraint del Tribunal Constitucional”, recordando que este tribunal ha reiterado la prevalencia de la interpretación conforme a la Constitución de los preceptos legales y se remite a la doctrina que resulta de la STC 68/2024. Con base en la misma, concluye que la regulación estatal contempla la posibilidad de que existan “núcleos de población” que pierdan sus características propias para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre, permitiendo al Estado que acuerde su desafectación, como contemplan de igual modo los preceptos legales autonómicos aquí impugnados.

e) Entrando ya en el análisis de la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 a las que se refiere este recurso, el letrado las agrupa en dos apartados: por un lado, el art. 17 y la disposición final primera, “únicamente en lo que se refiere a los conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales”; y, por otro, su disposición adicional cuarta.

Con este planteamiento y estructura, considera, en primer lugar, que el art. 17 no invade ninguna competencia estatal, porque se limita a establecer una categoría urbanística (la ya referida como núcleos urbanos con especiales valores etnológicos) y, si los mismos se encuentran en el dominio público marítimo-terrestre, prevé: (i) impulsar convenios con el Estado (apartado 3), y (ii) si han perdido las características propias de bienes integrados en tal dominio, instar al Estado a su desafectación (apartado 4), por lo que, al final, es el Estado quien decidirá suscribir ese convenio o no y desafectar o no tales bienes.

El mismo alcance debe darse, a su juicio, a la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, que no afecta a las competencias estatales, ya que únicamente define qué se entiende por núcleo urbano con especial valor etnológico, de modo que, en su caso, será inconstitucional la consecuencia que se extraiga de conceptuar así un determinado núcleo urbano, pero no su definición.

Por otro lado y respecto de la disposición adicional cuarta de la citada ley, considera que tampoco hay invasión de las competencias estatales, ya que únicamente prevé que la Administración autonómica realice una actuación (inventario de bienes) para, en su caso, solicitar del Estado la modificación del deslinde de determinados bienes y su desafectación. Califica de “especulación” la afirmación de la Abogacía del Estado de que la regulación impugnada crea expectativas, porque los efectos de la inscripción en el inventario son los previstos legalmente (a los que ya se ha referido) y no los que subjetivamente pueda deducir un funcionario o particular. Insiste a este respecto en que la eficacia jurídica prevista para la inscripción es la de poner fin a un procedimiento administrativo en el que la comunidad autónoma constata que un terreno puede haber perdido sus características para ser considerado de dominio público marítimo-terrestre, lo que conllevará una mera solicitud al Estado, al igual que puede actuar de oficio o a instancia del particular afectado, concluyendo que la previsión impugnada es simplemente una vía más para instar el ejercicio de la competencia estatal y, en su caso, desafectar el bien y modificar el deslinde.

6. Mediante escrito registrado en este tribunal el 28 de abril de 2026, el abogado del Consell de la Generalitat Valenciana presentó su escrito de alegaciones suplicando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno.

a) En dicho escrito, en primer lugar, se refiere al contenido de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, centrándose en su interpretación. En este sentido, expone cuál ha sido la voluntad del legislador autonómico, según resulta de su preámbulo, al que constantemente se remite, cuál es la interpretación que resulta de la lectura de las disposiciones objeto del recurso, que transcribe, al tiempo que recuerda la doctrina constitucional sobre agotar todas las posibilidades interpretativas de la ley antes de declarar su inconstitucionalidad.

Con ese planteamiento, el abogado de la Generalitat Valenciana destaca en el apartado segundo de su escrito de alegaciones que el preámbulo claramente manifiesta que la ley se aprueba con pleno respeto al art. 132.2 CE, así como que las actuaciones que deriven de la misma han de producirse conforme a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, pero al mismo tiempo, afirma que la citada norma también se aprueba en el ejercicio de las competencias que ostenta la Generalitat Valenciana en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 49.1.9 EAV y 148.1.3 CE).

Destaca, igualmente, que el preámbulo recuerda que conforme al “bloque de constitucionalidad del que forma parte nuestro Estatuto de Autonomía, las competencias sobre ordenación del territorio abarcan, sin duda, el litoral de cada municipio”, citando a este respecto las SSTC 149/1991; 18/2022, de 8 de febrero, y 68/2024, así como que hay una expresa referencia en el preámbulo a la doctrina del Tribunal Constitucional, posterior a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que ha venido clarificando que todas las comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para el litoral, ya que la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no es en sí misma un criterio de delimitación competencial.

Invoca también el preámbulo para exponer el encaje constitucional de esta competencia autonómica al recoger en su texto que “el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo” y que “es doctrina reiterada de este tribunal que la titularidad estatal sobre el mismo y su competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismas, criterios de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción de territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese ámbito corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad (STC 36/1994, de 10 de febrero)”. Cita igualmente que el preámbulo recoge la STC 18/2022, donde se dijo que la competencia sobre la “gestión” de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral.

Respecto de los preceptos cuestionados, el abogado del Consell de la Generalitat Valenciana se remite nuevamente al preámbulo donde se deja constancia de que la ley establece “un régimen especial para los núcleos costeros tradicionales que existen en la Comunitat Valenciana, que son identitarios y muy asociados a la fachada marítima tradicional valenciana y que de una u otra manera vienen teniendo condicionada su pervivencia por la falta de un régimen específico y singular que compatibilice la protección del dominio público costero con la conservación de unos elementos con un valor etnológico indubitado que justifica la creación de esta herramienta legal, al menos desde el ámbito autonómico y por lo que comporta de ordenación territorial”.

En definitiva, a su juicio, el legislador valenciano persigue “como fin último la protección ambiental del litoral valenciano y la garantía de su uso sostenible vista la importancia social, cultural y económica que tiene en la Comunitat Valenciana”.

Seguidamente, en ese mismo apartado segundo del escrito de alegaciones, el letrado de la Generalitat Valenciana afirma que, desde la voluntad del legislador plasmada en el preámbulo y después de transcribir el art. 17, las disposiciones final primera y adicional cuarta, y de defender, a partir de su literalidad, la conformidad de tales preceptos con la Constitución, cita la STC 68/2024, que recuerda la doctrina constitucional según la cual es “necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación”.

b) En el apartado tercero del escrito de alegaciones, el abogado de la Generalitat Valenciana se refiere a los motivos de impugnación alegados por el presidente del Gobierno en su recurso, que sintetiza, para considerar, en términos generales, que el planteamiento hecho “se sitúa en el polo opuesto a la doctrina contenida en la STC 68/2024” y, entrando en lo que titula “Oposición al recurso” (apartado cuarto), formula las siguientes cuestiones previas.

En primer lugar, recuerda la naturaleza del recurso de inconstitucionalidad, como mecanismo de control abstracto de la constitucionalidad de las leyes, y que el interpuesto por el presidente del Gobierno, alejándose de este planteamiento, se sustenta en “conjeturas, especulaciones y presunciones”, porque la parte recurrente aventura que la aplicación de la ley se traducirá en el incumplimiento y restricción de las previsiones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. En este sentido, opone que lo procedente sería impugnar, por la vía que corresponda, los actos de aplicación de la norma que pudieran suponer inaplicación o infracción de la normativa estatal vigente en materia de costas. Cita a este respecto las SSTC 14/2015, de 5 de febrero; 128/2016, de 7 de julio; 185/2016, de 3 de noviembre; 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3 a); 36/2022, de 10 de marzo, FJ 3; 94/2023, de 12 de septiembre, FFJJ 3 y 5, y nuevamente la STC 68/2024.

Y, en segundo lugar, avanza y critica la falta de argumentación suficiente acerca de la infracción de los arts. 24 y 117 CE, llamando la atención sobre la circunstancia de que, aparte de la mención a estos artículos en el epígrafe correspondiente, no hay en la demanda más mención a ellos, sin explicarse el modo en que se podrían haber vulnerado, por lo que entiende de aplicación la doctrina que resulta de las SSTC 233/1999, de 16 de diciembre; 185/2016 y 68/2024.

c) A continuación, el letrado de la Generalitat Valenciana entra en el análisis del objeto del recurso de inconstitucionalidad, refiriéndose a los concretos motivos de impugnación.

Comienza analizando la impugnación del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 y critica la demanda porque, según expone, lo único que hace es recoger el dictamen núm. 14-2025 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana y el dictamen del Consejo de Estado núm. 1188-2025 para afirmar que tales normas resultan contrarias a la disposición adicional undécima de la Ley de costas y a la disposición adicional tercera del Reglamento general de costas, cuando no es así.

En ese sentido, después de la transcripción de esa normativa estatal, explica que las observaciones hechas en el dictamen 14-2025 no fueron llevadas al texto final de la ley porque ni era ni es necesario, toda vez que “un inmueble inventariado (por su valor patrimonial-cultural-etnológico), situado en el dominio público marítimo terrestre, está sujeto a la normativa estatal de costas”, de modo que la protección que pueda merecer el bien, por su valor cultural, y la “protección que le es propia, caso de estar radicado en dominio público marítimo terrestre, no son incompatibles”, recalcando que estamos “ante competencias concurrentes”. Completa su argumento, afirmando que son erróneas las conclusiones del Consejo de Estado en el dictamen núm. 1188-2025, al considerar que los preceptos de la ley relativos a los bienes inventariables, que no son bienes de interés cultural, limitan o excluyen las medidas de protección del dominio público marítimo-terrestre porque, a su juicio, no hay ninguna previsión en la norma que haga pensar en un escenario en el que quede apartada o inaplicada la normativa estatal en materia de costas.

A tal efecto, se remite a los apartados 1 y 2 del art. 17, que no mencionan el dominio público marítimo-terrestre, al referirse a determinados conjuntos residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales integrados en el entorno costero, que no necesariamente están localizados en el dominio público, al igual que sucede con la disposición final primera. De la misma manera, continúa, aun cuando los apartados 3 y 4 de ese artículo sí se refieren al dominio público marítimo-terrestre, ello es a los efectos de impulsar convenios y para realizar determinados estudios.

Todo lo cual resulta conforme con el reparto de competencias al que antes se ha referido y ahora reitera, remitiéndose nuevamente a la STC 18/2022, que cita la anterior 31/2010, de 28 de junio, concluyendo que la regulación de los núcleos urbanos de especial valor etnológico y la modificación de la Ley de patrimonio cultural valenciano no inciden sobre lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley 22/1998, ni sustituyen la declaración de bien de interés cultural, sino que complementan el sistema de protección patrimonial autonómico con un categoría propia adaptada a las singularidades del litoral valenciano, recordando su competencia en materia de patrimonio cultural.

d) Continuando con la infracción de los arts. 24 y 117 CE por parte del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, sostiene que la demanda se sitúa en el terreno de lo “especulativo”, al afirmar que esta ley se dirige en exclusiva a un supuesto de hecho que identifica con las edificaciones situadas en la primera línea de la playa de Babilonia en la localidad de Guardamar del Segura y que su finalidad es evitar el cumplimiento de resoluciones judiciales firmes, lo cual, destaca, fue expresamente rechazado por el Consejo de Estado en el dictamen núm. 1188-2025. Cita la STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, para negar que estemos ante una ley singular, de caso único o que atienda exclusivamente a una situación excepcional, máxime cuando existen otros núcleos de población susceptibles de ser reconocidos como núcleos urbanos de especial valor etnológico, al amparo del art. 17 de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, reiterando nuevamente que en el recurso de inconstitucionalidad lo que se lleva a cabo es un control abstracto de la norma legal.

e) El abogado de la Generalitat Valenciana examina la redacción de la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 e insiste en que debe hacerse al margen de supuestos concretos y evitando especulaciones y futuribles para, a partir de ahí, sostener que únicamente se contempla la elaboración de un inventario de determinados bienes con vistas a solicitar del Estado la modificación del deslinde y su desafectación conforme a lo previsto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, destacando que la inclusión de los bienes en ese inventario no vincula al Estado para el ejercicio de sus potestades de deslinde y desafectación. Cita la STC 46/2007 para destacar que, a diferencia del supuesto allí analizado, en esta ley ni se emplean términos imperativos ni se regula ningún instrumento de ordenación territorial (como sucedió en los recursos de inconstitucionalidad resueltos por las SSTC 137/2012 y 5/2015), de modo que dicha sentencia -STC 46/2007-, lejos de apoyar la tesis del abogado del Estado, la desacredita, teniendo en cuenta que en la misma se afirma que no hay vulneración de las facultades estatales en relación con el dominio público marítimo-terrestre cuando lo que hace la comunidad autónoma son estudios tendentes a proporcionar información, lo que equivale al inventario previsto en esa disposición adicional cuarta. Cita, igualmente, la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 13.

Añade que, en contra de lo que sostiene el abogado del Estado, el inventario a que se refiere la disposición adicional citada no tiene efectos frente a terceros ni frente al Estado, sin olvidar que la comunidad autónoma puede solicitar, al amparo de los arts. 12 y 19 LC y de su reglamento, la revisión del deslinde. Insiste en que el inventario no decide por sí mismo la desafectación ni establece criterios directamente aplicables que eviten o excluyan la calificación de un inmueble como dominio público marítimo-terrestre, constituyendo en definitiva un instrumento de colaboración interadministrativa. Igualmente, y en contra de lo que sostiene el dictamen del Consejo de Estado, la disposición adicional cuarta no crea una categoría intermedia (no prevista legalmente) entre los terrenos pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre y los terrenos desafectados y resulta compatible con la potestad de investigación del Estado (art. 10 LC), remitiéndose en este punto a la STC 5/2015, FJ 7.

A su juicio, la disposición adicional cuarta tampoco atenta contra el principio de seguridad jurídica ni es susceptible de generar expectativas a la ciudadanía, ya que los terrenos incluidos en el inventario seguirán perteneciendo al dominio público marítimo-terrestre hasta que el Estado acuerde su desafectación. Por otro lado, niega que únicamente tengan legitimación los particulares en el procedimiento de desafectación, ya que la Generalitat Valenciana tiene igualmente interés, en la medida en que la inclusión de los bienes en ese dominio condiciona el ejercicio de sus competencias en urbanismo y ordenación territorial.

Finalmente, defiende la procedencia del trámite de información pública que contempla la disposición adicional cuarta, teniendo en cuenta que la cuestión de si el bien ha perdido sus características naturales para seguir siendo de dominio público marítimo-terrestre afecta al medio ambiente; materia en la que tanto la normativa europea (directivas 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo; y 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo) como la nacional [Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE)] garantizan la participación de la ciudadanía, sin que dicha previsión afecte a las competencias estatales ni impida el propio trámite de información pública previsto en los arts. 27 y 38 del Reglamento general de costas.

f) En último lugar, cita la STC 68/2024 (que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia), y sostiene que, aun en el caso de que se llegara a considerar que la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 pudiera incidir en el régimen jurídico de los usos del dominio público marítimo-terrestre, el recurso debe ser desestimado por aplicación de la doctrina recogida en dicha sentencia. A su juicio, con la transcripción de diversos pasajes de la referida STC 68/2024, el Tribunal Constitucional ha avalado que las comunidades autónomas, con base en sus competencias sobre ordenación del litoral y sobre otras materias sectoriales, puedan participar de manera compartida con el Estado en el establecimiento del régimen jurídico de los usos del dominio público marítimo-terrestre, incidiendo directa o indirectamente en la conformación de los límites fijados en la normativa de costas para asegurar la integridad y la libre utilización de los bienes de dominio público marítimo-terrestre. De manera particular, se refiere a dicha sentencia con ocasión del examen que hizo de la constitucionalidad del art. 58 de la citada Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, para llamar la atención sobre el hecho de que el mencionado precepto hace referencia no solo a los bienes declarados de interés cultural, sino también a los “catalogados”, extendiendo a los mismos las medidas derivadas de su específico régimen jurídico con preferencia a las contenidas en la normativa de costas, y considera que esa categoría de bienes catalogados situados en el dominio público marítimo-terrestre es equiparable a la de los bienes inventariados de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025.

Finalmente, cita las SSTC 17/1991, de 31 de enero, FJ 7, y 122/2014, de 17 de julio, FJ 5, afirmando que las comunidades autónomas pueden crear nuevas figuras de bienes con valores dignos de protección, así como que las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo (STC 136/2013, de 6 de junio, FJ 4). Concluye el letrado de la Generalitat Valenciana, con base en la doctrina constitucional que cita y en el art. 49.1.9 EAV, que nada obsta para que la Generalitat Valenciana, en ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural, establezca una categoría de bienes susceptibles de protección, aunque algunos de los incluidos en dicha categoría se ubiquen sobre el dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbres, ya que esos terrenos forman parte del territorio autonómico y la competencia autonómica para regular y proteger el patrimonio cultural debe armonizarse con el ejercicio de las legítimas competencias estatales.

7. Por diligencia de ordenación de 11 de mayo de 2026 se acordó que, próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos recurridos, se oyese a las partes personadas para que, en el plazo de cinco días, expusiesen lo que considerasen pertinente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

8. El 14 de mayo de 2026, mediante escrito presentado en el registro de este tribunal, el letrado de las Cortes interesó el levantamiento de la suspensión.

9. El abogado de la Generalitat Valenciana, por escrito registrado en este tribunal el 19 de mayo de 2026, interesó el levantamiento de la suspensión.

10. Por escrito presentado en el registro de este Tribunal Constitucional el 22 de mayo de 2026, el abogado del Estado formuló alegaciones interesando el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

11. Mediante el ATC 49/2026, de 21 de julio, el Pleno acordó mantener la suspensión del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, de 22 de mayo, de protección y ordenación de la costa valenciana, en lo referido a “los conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales”, objeto de la norma impugnada, en cuanto incumplan la normativa estatal en materia de costas, así como levantar la suspensión del resto de los preceptos impugnados en el presente recurso de inconstitucionalidad.

12. Por diligencia del secretario de justicia del Pleno de 8 de septiembre de 2026 se declaró el proceso concluso y pendiente para deliberación y votación de la sentencia, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 84 LOTC.

13. Mediante providencia de 13 de octubre de 2026 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 20 del mismo mes y año.

1. Objeto del recurso y posición de las partes

a) Objeto del recurso

El presente recurso de inconstitucionalidad núm. 1550-2026, interpuesto por el presidente del Gobierno, tiene por objeto el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en ambos casos, en lo que se refiere a “los conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales” y únicamente en cuanto incumplan la normativa estatal en materia de costas; así como la disposición adicional cuarta de la misma ley, en cuanto afecta a las competencias estatales sobre el deslinde y desafectación de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre.

El art. 17 de la Ley de las Corts Valencianas 3/2025 establece:

“1. La Generalitat Valenciana, previa solicitud del ayuntamiento en el que radiquen o de oficio, o a instancia del interesado, podrá declarar núcleos urbanos con especiales valores etnológicos aquellos conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales, que cumplan las dos siguientes características:

a) Que acumulen valores culturales, históricos o etnológicos que merezcan ser conservados, incluyendo los propios del patrimonio cultural inmaterial.

b) Que estén integrados en el entorno costero de forma que su demolición o supresión supusiera una pérdida de los valores propios del patrimonio cultural, histórico o etnológico.

2. Para los núcleos así declarados, se podrán aprobar planes especiales con los siguientes contenidos:

a) La descripción del ámbito espacial objeto de ordenación, que abarcará el estricto espacio que ocupe el núcleo.

b) El estudio de resiliencia frente a los cambios meteorológicos y climáticos.

c) El análisis del sector turístico y, en su caso, establecimiento de objetivos de calidad y sostenibilidad.

d) Las limitaciones a las modificaciones constructivas y la prohibición de nuevas edificaciones o el aumento de la volumetría de las existentes.

e) La formulación, en su caso, de los programas de inversiones públicas vinculadas al adecuado mantenimiento de los núcleos y las obligaciones de conservación de quienes ostenten derechos sobre bienes en ellos incluidos.

3. Las consellerias competentes en materia de litoral y de patrimonio cultural impulsarán la suscripción de convenios con el Estado para garantizar la preservación de estos núcleos cuando los mismos radiquen en dominio público marítimo terrestre.

4. Cuando estos núcleos se encuentren en el dominio público marítimo-terrestre, la conselleria competente en materia de costas llevará a cabo los estudios pertinentes a fin de determinar si dichos bienes conservan o no las características propias de los bienes integrantes de dicho demanio; y en caso de que no fuera así, la Generalitat valenciana instará al Estado su desafectación, conforme a lo previsto en el artículo 4.5 de la Ley de costas”.

Asimismo, la disposición final primera prevé:

“Se añade un nuevo punto 7.º al apartado 2 del artículo 15 de la Ley 4/1998, del Patrimonio cultural valenciano, con el siguiente tenor:

‘7.º Los núcleos urbanos radicados en el litoral con especiales valores etnológicos serán aquellos que cumplan las siguientes características:

a) Que acumulen valores culturales, históricos o etnológicos que merezcan ser conservados, incluyendo los propios del patrimonio cultural inmaterial.

b) Que estén integrados en el entorno costero de forma que su demolición o supresión supusiera una pérdida de los valores del patrimonio cultural, histórico o etnológico.

Estos núcleos se regirán, además de por lo dispuesto en esta ley, por las previsiones de la Ley de Protección y Ordenación de la Costa Valenciana’”.

La disposición adicional cuarta dispone:

“La conselleria con competencias en materia de ordenación del litoral llevará a cabo un inventario actualizado de aquellos terrenos que, debido a su degradación, puedan haber perdido sus características naturales propias del dominio público marítimo terrestre, a efectos de solicitar del Estado la modificación del deslinde y su desafectación, conforme a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Dicho inventario deberá ser aprobado como máximo en el plazo de dieciocho meses desde la entrada en vigor de esta ley; y deberá actualizarse como mínimo cada seis años. El procedimiento de aprobación, y actualización del inventario incluirá el sometimiento a información pública durante, como mínimo, un mes”.

b) Posiciones de las partes

Como ya se ha expuesto con detalle en los antecedentes, el abogado del Estado funda el recurso de inconstitucionalidad en dos motivos. Por un lado, una cuestión exclusivamente competencial, denunciando la invasión por parte de la ley impugnada de las competencias estatales relativas al dominio público marítimo-terrestre que resultan del art. 132 CE y del bloque de constitucionalidad. En concreto, se impugna: (i) el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en lo relativo al régimen de protección de los “núcleos urbanos con especiales valores etnológicos” cuando se ubiquen en terrenos de dominio público marítimo-terrestre, por contradecir la legislación estatal, que solo prevé un régimen específico de protección para los bienes situados en ese dominio que hayan sido declarados bien de interés cultural; y (ii) la disposición adicional cuarta, en cuanto regula la creación de un “inventario actualizado de aquellos terrenos que, debido a su degradación, puedan haber perdido sus características naturales propias del dominio público marítimo terrestre”, por afectar a la competencia exclusiva estatal de deslinde y desafectación del dominio público marítimo-terrestre y por incidir en el procedimiento previsto en la normativa estatal para la delimitación de los terrenos que se consideran degradados.

Por otro lado, el recurso de inconstitucionalidad denuncia también que la regulación contenida en el citado art. 17 y en la disposición final primera va dirigida a eliminar la efectividad de determinadas resoluciones judiciales firmes dictadas por los tribunales sobre determinados núcleos de población situados en el dominio público marítimo-terrestre, infringiendo por ello los arts. 24 y 117 CE.

De contrario, según se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, los letrados de las Corts Valencianes y del Consell de la Generalitat Valenciana defienden la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, al haberse dictado en el ejercicio de las competencias asumidas en su Estatuto de Autonomía sobre ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, concurrentes con las que corresponden al Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre, pero respetando las mismas, siendo en todo caso susceptibles de ser aquellas interpretadas conforme a la Constitución.

2. Consideraciones previas sobre las alegaciones de inconstitucionalidad y vía de impugnación elegida

a) Desestimación de las alegaciones de carácter sustantivo

El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno articula dos grupos de motivos de impugnación. El primero tiene naturaleza competencial y aduce que el art. 17 y las disposiciones final primera y adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, exceden el ámbito de las competencias que corresponden a la Comunitat Valenciana, al incidir sobre las que el orden constitucional atribuye al Estado en relación con el dominio público marítimo-terrestre. El segundo tiene carácter sustantivo y sostiene que el art. 17 y la disposición final primera de la citada ley tienen por finalidad impedir, en su aplicación práctica, la ejecución de las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional y por el Tribunal Supremo relativas a las edificaciones situadas en la playa de Babilonia (Guardamar del Segura), con vulneración de los arts. 24.1 y 117 CE.

Esta última alegación debe ser desestimada. En efecto, la mera lectura de los preceptos impugnados no permite apreciar, prima facie, que nos encontremos ante una ley singular en el sentido de la doctrina de este tribunal. Lejos de configurarse como una ley de caso único, el art. 17 y la disposición final primera establecen una regulación formulada mediante criterios generales y abstractos, aplicable a una categoría de bienes definida normativamente, sin que de su tenor resulte que se dirijan a un supuesto individualizado o que agoten sus efectos en una concreta situación jurídica.

A partir de esta configuración normativa, correspondía al abogado del Estado justificar por qué, pese a su formulación general y abstracta, los preceptos impugnados debían ser enjuiciados como una ley singular y cuál de las categorías de leyes singulares elaboradas por la doctrina constitucional resultaba aplicable al presente caso. Sin embargo, la demanda no desarrolla esta alegación desde esa perspectiva, ni identifica la concreta categoría de ley singular en la que habrían de incardinarse los preceptos impugnados, ni razona por qué concurren en ellos las circunstancias que, conforme a dicha doctrina, permitirían apreciar una vulneración de los arts. 24.1 y 117 CE.

En todo caso, el recurso de inconstitucionalidad constituye un proceso de control abstracto de normas, cuyo objeto consiste en enjuiciar la conformidad de las disposiciones legales con la Constitución a partir de su contenido normativo y no de las concretas circunstancias que hayan podido motivar su aprobación o de las finalidades que se atribuyan al legislador. Como hemos señalado reiteradamente, el control que corresponde realizar a este tribunal es un control jurídico, que ha de proyectarse sobre el contenido objetivo de la norma impugnada y no sobre las intenciones de su autor o las consecuencias derivadas de su eventual aplicación (SSTC 90/2017, de 5 de julio, FJ 2, y 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c).

En consecuencia, dicha alegación debe desestimarse.

b) Sobre la vía impugnatoria elegida por el abogado del Estado

Como sostienen dichas representaciones, los concretos actos administrativos dictados en aplicación de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 podrán, en su caso, ser objeto de los procedimientos jurisdiccionales que resulten procedentes. Ahora bien, el presente recurso no tiene por objeto tales actuaciones administrativas, sino el enjuiciamiento abstracto de la constitucionalidad de diversos preceptos legales desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias. En consecuencia, la circunstancia de que determinadas actuaciones de aplicación de la ley pudieran ser susceptibles de impugnación a través de un conflicto positivo de competencias no excluye la procedencia del recurso de inconstitucionalidad cuando lo que se cuestiona es la conformidad constitucional de la propia ley (art. 67 LOTC y STC 17/1991).

3. Encuadre material y competencial de la controversia

Al objeto de resolver la cuestión competencial planteada en este recurso según ha quedado delimitada en el anterior fundamento jurídico 2 a), se hace preciso establecer con claridad cuál es su encuadre material, lo que ha de efectuarse atendiendo al específico contenido, sentido y finalidad de la norma examinada [SSTC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 21/2017, de 2 de febrero, FJ 2, y 19/2024, de 31 de enero, FJ 3 a)], sin que el Tribunal esté vinculado por las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento ni tampoco por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso [SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10; 133/2022, de 25 de octubre, FJ 3, y 19/2024, FJ 3 a)].

Esta labor exige el examen del objeto de la ley, así como de los preceptos y disposiciones impugnadas.

3.1. Objeto de la ley

La concreción del objeto de la ley nos obliga a examinar su preámbulo, por su valor interpretativo [STC 12/2026, de 11 de febrero, FJ 3 b)], así como el contenido de las disposiciones impugnadas.

a) El apartado III del preámbulo de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 establece que “[l]a presente norma está destinada a regular la protección y el régimen jurídico del litoral de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el artículo 132.2 de la Constitución Española y el artículo 148.1.3”, afirmando que “[d]e la necesaria observancia de ambos preceptos constitucionales nace esta norma que tiene como fin último la protección ambiental del litoral valenciano y la garantía de su uso sostenible vista la importancia social, cultural y económica que tiene en la Comunitat Valenciana”, y recuerda las competencias asumidas por el Estatuto de Autonomía en el art. 49.1.9, además de otros títulos competenciales vinculados al litoral. De manera explícita, el legislador autonómico afirma en el apartado VII que la Ley “establece un régimen especial para los núcleos costeros tradicionales que existen en la Comunitat Valenciana, que son identitarios y muy asociados a la fachada marítima tradicional valenciana y que de una u otra manera vienen teniendo condicionada su pervivencia por la falta de un régimen específico y singular que compatibilice la protección del dominio público costero con la conservación de unos elementos con un valor etnológico indubitado que justifica la creación de esta herramienta legal, al menos desde el ámbito autonómico y por lo que comporta de ordenación territorial”.

b) En consonancia con esas declaraciones, el art. 1 de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 especifica su objeto y dice que es “la protección, ordenación y gestión integrada del litoral de la Comunitat Valenciana, en el marco de las competencias asumidas por el Estatuto de Autonomía”. Dentro de los instrumentos de ordenación del litoral previstos en el título II, el art. 17 regula “[l]os planes especiales de núcleos urbanos de especial valor etnológico” y establece los requisitos (“características”) que deben reunir los conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales para poder ser declarados “núcleos urbanos con especiales valores etnológicos”.

Conforme a dicho artículo, los núcleos así declarados podrán ser objeto de planes especiales con un determinado contenido y, cuando radiquen en dominio público marítimo-terrestre, el citado artículo prevé en su apartado 3 que la Administración autonómica impulse “la suscripción de convenios con el Estado para garantizar la preservación de estos núcleos”. Asimismo, en su apartado 4 contempla la realización de estudios con el fin de determinar si tales bienes conservan o no las características propias para seguir integrando el dominio público y, caso de que no sea así, instar al Estado su desafectación conforme al art. 4.5 LC.

La disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 modifica la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, añadiendo un punto más (el séptimo) al apartado 2 de su art. 15, estableciendo que los declarados “núcleos urbanos […] con especiales valores etnológicos” se van a regir por ambas leyes (es decir, por las leyes 4/1998 y 3/2025).

c) Por otro lado, la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, de la que nada explica el preámbulo, atribuye a la consejería, con competencia en ordenación del litoral, la realización de un inventario de aquellos terrenos que, debido a su degradación, puedan haber perdido sus características para seguir siendo considerados bienes de dominio público con el fin de solicitar al Estado la modificación del deslinde y su desafectación. Dicha disposición contempla también el procedimiento para la realización de ese inventario, plazo de aprobación y actualización.

De lo expuesto se desprende que la regulación controvertida se encuadra, principalmente, en la materia de ordenación del territorio y, dentro de esta, en la ordenación y gestión del litoral. No obstante, también resulta concernida la materia de patrimonio cultural, en lo que respecta al art. 17 y a la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025.

En efecto, el art. 17, aunque se inserta sistemáticamente entre los instrumentos de ordenación del litoral previstos en el título II de la Ley, contempla la declaración de núcleos urbanos con especiales valores etnológicos y permite aprobar planes especiales destinados, entre otras finalidades, a establecer medidas de protección y conservación de las edificaciones que los integran, atendiendo a los valores culturales, históricos o etnológicos que justifican su preservación.

Por su parte, la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 modifica el art. 15.2 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, incorporando una nueva categoría de bienes, los núcleos urbanos radicados en el litoral con especiales valores etnológicos, entre aquellos que han de inscribirse en el inventario general del patrimonio cultural valenciano. Esta incorporación determina que, una vez practicada dicha inscripción, los bienes comprendidos en ella queden sometidos al régimen de protección previsto en dicha ley, en los términos que resulten aplicables a su naturaleza y al alcance de la inscripción, entre ellos y en lo que aquí interesa, la prohibición de derribo de los bienes mientras permanezcan inscritos en dicho registro (art. 20 de la Ley de las Corts Valencianes 4/1998).

Por consiguiente, el encuadramiento material de la controversia exige tomar en consideración tanto las competencias sobre ordenación del territorio y del litoral como las relativas a la protección del patrimonio cultural, sin perjuicio de los límites que al ejercicio de unas y otras puedan derivarse de las competencias estatales sobre el dominio público marítimo-terrestre.

3.2. Encuadre competencial

Una vez delimitadas las materias en las que se inserta la regulación controvertida, es necesario examinar la distribución de competencias establecida en el bloque de la constitucionalidad, a fin de determinar si los preceptos impugnados la respetan. A estos efectos, debe tenerse presente que sobre el litoral concurren las facultades y competencias del Estado relativas al dominio público marítimo-terrestre (art. 132 CE), las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3 CE), que comprenden la ordenación del litoral, y las competencias estatales y autonómicas en materia de patrimonio cultural, cuyo ejercicio debe articularse respetando los respectivos ámbitos competenciales.

a) La titularidad del dominio público marítimo-terrestre

Como recuerda la STC 68/2024, FJ 5 A), “[h]emos afirmado con reiteración desde la STC 77/1984, FJ 3, que la condición de dominio público no es un criterio utilizado para delimitar competencias ‘ni tampoco sirve para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostenten’ [STC 103/1989, FJ 6 a)], ‘ni [le] sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad’ (SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1, y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12). En otros términos, ‘son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de las competencias públicas que lo utilizan como soporte’ (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14). De modo contundente hemos afirmado que ‘[e]s opinión pacífica que la titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna […]. Es la naturaleza jurídica de la actividad el único criterio válido para juzgar su idoneidad constitucional’ (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 20; 195/1998, de 1 de octubre, FJ 3, y 97/2002, de 25 de abril, FJ 7)”.

b) Facultades del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre

Es también doctrina constitucional recogida en la citada STC 68/2024, FJ 5 B) a), que de la Constitución resulta “que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural […]. Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 CE) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran […] no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias […]. En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata, además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas” [STC 149/1991, FJ 1 C)].

Así, “el legislador estatal no solo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos” y “[e]stas finalidades que ampara el art. 45 CE no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las comunidades autónomas costeras” [STC 149/1991, FJ 1 D)].

De modo que “en la zona marítimo-terrestre, el Estado, como titular del demanio, se encuentra facultado para regular el régimen jurídico de estos bienes y para establecer cuantas medidas sean necesarias para su protección, para preservar las características propias del bien y para asegurar la integridad de su titularidad y el libre uso público. Por ello, de la doctrina constitucional hasta aquí citada cabe concluir que […] le corresponde al Estado definir legislativamente el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran, así como adoptar las medidas precisas para proteger la integridad del demanio, preservar sus características naturales y su libre utilización” (STC 46/2007, FJ 12).

Esta facultad legislativa que compete en exclusiva al Estado de establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE, al estar acotada a prever las medidas que garanticen su integridad física y jurídica y aseguren su libre utilización, no excluye la competencia legislativa autonómica de ordenación del litoral, que recayendo sobre ese mismo espacio físico le habilita para establecer en cada tramo de costa qué usos son posibles en el dominio público marítimo-terrestre, siempre, claro está, que al hacerlo no contraríe o desvirtúe las antedichas medidas que le corresponde definir al Estado en exclusiva y que en la actualidad se encuentran en la ley y el reglamento que regulan las costas.

Bajo esta premisa, conviene recordar que “la STC 46/2007 -refiriéndose a la STC 149/1991- estableció que ‘la titularidad estatal de determinadas facultades relacionadas con la protección y defensa de un bien demanial no ha de interpretarse en el sentido de impedir el ejercicio de las correspondientes competencias de las diferentes administraciones no titulares de ese bien que incidan sobre ese soporte. De esta forma, las limitaciones a las competencias autonómicas derivadas de dichas facultades estatales han de ser las imprescindibles para garantizar la defensa y la protección integral de dichos bienes sin pretender ordenar directamente el territorio, toda vez que la costa está sujeta a los instrumentos de ordenación territorial cuya aprobación corresponde en exclusiva al titular de dicha competencia’ (FJ 12).

A modo de síntesis puede afirmarse que de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre resulta únicamente la facultad del Estado de adoptar medidas de protección que aseguren que la naturaleza y las características del mismo no sean destruidas y alteradas, así como para garantizar el uso libre, sin perjuicio de las posibilidades de actuación del Estado sobre la zona marítimo-terrestre a través de otros títulos” (STC 68/2024, FJ 5).

c) Competencia de las comunidades autónomas sobre ordenación del territorio y ordenación del litoral

Existe ya una consolidada doctrina de este tribunal (por todas, STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3) según la cual “[e]n una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial ‘tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial’ [SSTC 77/1984, FJ 2, y 149/1991, FJ 1 B)]. Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental ‘está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo’ (SSTC 36/1994, FJ 3, y 28/1997, FJ 5). Sin embargo, también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros títulos competenciales, no solo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (SSTC 36/1994, FJ 3; 61/1997, FJ 16, y 40/1998, FJ 30). Aunque hemos precisado igualmente que la ordenación del territorio es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, actuaciones por otros títulos; ordenación del territorio que ha de llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de esta no se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio [SSTC 149/1991, FJ 1 B), y 40/1998, FJ 30]”.

Dentro de la competencia de las comunidades autónomas sobre la ordenación del territorio se incluye la competencia sobre la ordenación del litoral. Así lo expresa la STC 5/2015, FJ 4, por referencia a la STC 149/1991: “la ordenación del litoral, inexistente como competencia específica en el texto constitucional, se ha de considerar integrada dentro de la competencia sobre ordenación del territorio a que se refiere el art. 148.1.3 CE, a la que define más como una política que como una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud [STC 149/1991, FJ 1 B)]”.

d) Límites al ejercicio de estas competencias de las comunidades autónomas

El ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio que incluye, como hemos expuesto, la actividad de planificación de los usos del suelo, así como la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial debe ejercerse, tal y como expone la STC 149/1998, FJ 3, “sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex art. 149.1 CE que afecten al territorio, teniendo en cuenta los actos realizados en su ejercicio y respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos”.

El ejercicio de esta competencia autonómica habrá de tener en cuenta “la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo” [STC 149/1991, FJ 1 B)].

Por lo que hace a la específica competencia sobre ordenación del litoral, en palabras de la ya citada STC 46/2007, FJ 12 “no puede a su vez reducir el contenido de las facultades que corresponden al Estado en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, entre las que se encuentra la definición de los criterios para determinar los bienes integrantes de dicho dominio público y la delimitación concreta de tales bienes, con el alcance determinado en la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 2 A)”.

Las competencias que las comunidades autónomas pueden asumir en materia de ordenación del territorio y del litoral no alcanzan a la determinación de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre ni de los criterios que permiten atribuirles o negarles dicha condición demanial. Se trata de una facultad que corresponde al Estado en su condición de titular del dominio público y en ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye. Así lo ha declarado de forma reiterada este tribunal. En particular, la STC 137/2012, FJ 3, recordando la doctrina establecida en la STC 46/2007, afirma que “[a] lo anterior cabe añadir, específicamente en relación con el deslinde del dominio público marítimo terrestre, que ya tenemos declarado (STC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12) que ‘el ejercicio de la competencia autonómica sobre ordenación del litoral no puede a su vez reducir el contenido de las facultades que corresponden al Estado en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, entre las que se encuentra la definición de los criterios para determinar los bienes integrantes de dicho dominio público y la delimitación concreta de tales bienes, con el alcance determinado en la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 2 A)’. A este respecto, de los arts. 11 y 12 de la Ley de costas, y 18 y ss. de su Reglamento se desprende que el procedimiento de deslinde para la determinación del dominio público marítimo terrestre será aprobado por la Administración del Estado, mediante un procedimiento en el que se garantiza la previa audiencia de la Comunidad Autónoma, y que habrá de atenerse únicamente a las características de los bienes que lo integran”.

e) Competencias en materia de patrimonio cultural

El art. 149.1.28 CE atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación, así como sobre los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las comunidades autónomas. Esta competencia debe ponerse en relación con las asumidas por las comunidades autónomas en materia de patrimonio histórico y cultural, de acuerdo con sus respectivos estatutos de autonomía.

La distribución de competencias en esta materia fue examinada por la STC 17/1991, que reconoció la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en la protección del patrimonio histórico y cultural y afirmó que la competencia estatal no excluye las facultades de las comunidades autónomas para declarar y proteger bienes integrantes de dicho patrimonio, con respeto a las competencias que corresponden al Estado.

En particular, la citada sentencia, al examinar la regulación de la declaración de bien de interés cultural, reconoció la competencia de las comunidades autónomas para efectuar tales declaraciones, con las excepciones derivadas de las competencias estatales (FJ 10). Asimismo, al enjuiciar las previsiones relativas a los instrumentos de identificación y registro de los bienes integrantes del patrimonio histórico, puso de manifiesto que la existencia de instrumentos estatales de registro no excluye el establecimiento de los correspondientes instrumentos autonómicos de protección (FJ 12).

Esta doctrina reconoce un ámbito propio de actuación autonómica en la declaración y protección de los bienes integrantes del patrimonio cultural y en el establecimiento de los correspondientes instrumentos de identificación y registro, sin perjuicio de las competencias reservadas al Estado y de los límites derivados de otros títulos competenciales concurrentes.

La circunstancia de que, como puede suceder en el caso de los núcleos costeros objeto del presente proceso, tales bienes se encuentren situados en el dominio público marítimo-terrestre tampoco excluye, por sí sola, el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de patrimonio cultural. Como se ha señalado anteriormente, la titularidad estatal del dominio público no sustrae los espacios demaniales del ejercicio de las competencias que sobre ellos correspondan a otras administraciones públicas.

Ahora bien, el ejercicio de las competencias autonómicas de protección del patrimonio cultural sobre bienes situados en el dominio público marítimo-terrestre debe respetar las facultades y competencias estatales dirigidas a garantizar la integridad física y jurídica de dicho dominio, preservar sus características naturales y asegurar su utilización pública. La competencia autonómica para identificar, declarar y catalogar bienes dotados de valores culturales o etnológicos no comporta, por tanto, la facultad de atribuir a su protección efectos jurídicos que impidan o menoscaben el ejercicio de las potestades estatales sobre el dominio público marítimo-terrestre.

En consecuencia, la constitucionalidad de la regulación impugnada no puede resolverse atendiendo únicamente a la posibilidad de que la comunidad autónoma establezca una nueva categoría de protección cultural sobre bienes que pueden estar situados en dicho dominio público, sino que exige examinar los efectos jurídicos que el legislador autonómico atribuye a esa categoría y su compatibilidad con las competencias y facultades estatales concurrentes en relación con el dominio público marítimo-terrestre. Este examen se realizará al enjuiciar los preceptos impugnados.

4. Examen de la impugnación del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley 3/2025, de 22 de mayo, de protección y ordenación de la costa valenciana

a) El abogado del Estado sostiene que el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 vulneran las competencias que corresponden al Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre, al establecer un régimen jurídico para determinados núcleos urbanos situados en dicho espacio que resulta incompatible con el previsto en la legislación estatal de costas.

Las representaciones procesales de las Corts Valencianes y de la Generalitat Valenciana sostienen, por el contrario, que dichos preceptos constituyen un legítimo ejercicio de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, del litoral y de protección del patrimonio cultural, sin alterar el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre definido por la legislación estatal.

b) El art. 17.1 de la Ley 3/2025 atribuye a la Generalitat Valenciana la facultad de declarar como “núcleos urbanos con especiales valores etnológicos” aquellos conjuntos de edificaciones residenciales, comerciales o vinculados a actividades económicas tradicionales que reúnan los requisitos establecidos en el propio precepto. El apartado 2 prevé la aprobación de planes especiales respecto de los núcleos así declarados. Para efectuar aquella declaración, la ley antes citada exige que tales conjuntos acumulen valores culturales, históricos o etnológicos merecedores de conservación y que se encuentren integrados en el entorno costero de forma que su demolición o supresión suponga la pérdida de dichos valores [art. 17.1 a) y b)].

Este régimen resulta aplicable con carácter general a todos los núcleos así declarados, con independencia de su ubicación. No obstante, los apartados 3 y 4 contienen previsiones específicas para aquellos situados en el dominio público marítimo-terrestre, al prever el impulso de convenios con el Estado para garantizar su preservación y la realización de estudios dirigidos a instar, en su caso, la desafectación de los bienes conforme a la legislación estatal de costas.

Por su parte, la disposición final primera incorpora esta figura a la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano, mediante la modificación de su art. 15.2, en el que se incluye una nueva categoría de bienes susceptibles de inscripción en el inventario general del patrimonio cultural valenciano. De este modo, la protección de los núcleos declarados conforme al art. 17 de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 no se agota en las previsiones de este último precepto, sino que debe examinarse también a la luz del régimen de tutela establecido en la legislación autonómica sobre patrimonio cultural.

El régimen de protección establecido por los preceptos impugnados debe examinarse, en primer lugar, atendiendo a las previsiones del propio art. 17 de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025. La conservación de los núcleos urbanos con especiales valores etnológicos constituye uno de los elementos definidores de esta figura, pues su declaración exige que los conjuntos de edificaciones reúnan valores culturales, históricos o etnológicos merecedores de conservación y que su demolición o supresión suponga la pérdida de tales valores [art. 17.1 a) y b)]. Esta configuración legal se establece con independencia de la ubicación de los núcleos, incluidos aquellos que se encuentran en el dominio público marítimo-terrestre. Para los núcleos así declarados, el apartado 2 del mismo precepto permite aprobar planes especiales que, además de delimitar su ámbito espacial y realizar estudios sobre su resiliencia frente a los cambios meteorológicos y climáticos y sobre el sector turístico, pueden establecer limitaciones a las modificaciones constructivas, prohibir nuevas edificaciones o el aumento de la volumetría de las existentes y prever programas de inversiones públicas destinados a su adecuado mantenimiento, así como obligaciones de conservación de quienes ostenten derechos sobre los bienes incluidos en ellos. A estas previsiones se añaden las contenidas en los apartados 3 y 4, específicamente referidas a los núcleos situados en el dominio público marítimo-terrestre, relativas a la promoción de convenios con el Estado para garantizar su preservación y a la realización de estudios dirigidos a instar, en su caso, la desafectación de los bienes.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que la disposición final primera de la Ley 3/2025 incorpora estos núcleos al artículo 15.2 de la Ley 4/1998, de 11 de junio, que determina los bienes que han de inscribirse en el inventario general del patrimonio cultural valenciano, y establece expresamente que se regirán, además de por la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, por las disposiciones de aquella ley. Esta incorporación comporta el sometimiento de los bienes inscritos al régimen general de protección establecido en el capítulo II del título II de la Ley 4/1998. En particular, su art. 18 impone a los propietarios y poseedores de los bienes inventariados la obligación de conservarlos y mantener la integridad de su valor cultural, mientras que el art. 19 establece los mecanismos dirigidos a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de conservación y mantenimiento. Especial relevancia presenta el art. 20, que prohíbe el derribo total o parcial de los bienes inmuebles incluidos en el inventario general mientras permanezca vigente su inscripción. Se configura así un régimen jurídico de protección que no se limita a reconocer los valores culturales de los núcleos declarados, sino que establece medidas destinadas a asegurar su conservación, con independencia de dónde se ubiquen tales núcleos, resultando aplicable también a los situados en el dominio público marítimo-terrestre.

c) La cuestión planteada debe resolverse a la luz de la doctrina constitucional relativa a la concurrencia de competencias sobre el dominio público marítimo-terrestre.

Como ya hemos señalado, corresponde al Estado definir legislativamente el dominio público marítimo-terrestre, establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran y adoptar las medidas necesarias para garantizar su integridad física y jurídica, preservar sus características naturales y asegurar su utilización pública (STC 46/2007, FJ 12). Ello no excluye que las comunidades autónomas ejerzan sobre ese mismo espacio las competencias que les correspondan en materia de ordenación del territorio, del litoral o de protección del patrimonio cultural. Sin embargo, el ejercicio de tales competencias no puede alterar el régimen jurídico del dominio público definido por el legislador estatal ni limitar las facultades que corresponden al Estado para garantizar su protección [STC 68/2024, FJ 8 a)].

Desde esta perspectiva reviste especial importancia la disposición adicional undécima de la Ley de costas, que regula específicamente el régimen aplicable a los bienes declarados de interés cultural situados en el dominio público marítimo-terrestre. Dicha disposición mantiene la plena aplicación del régimen concesional previsto en la legislación estatal y dispone, al mismo tiempo, que las medidas derivadas de la declaración como bien de interés cultural se aplicarán con preferencia a las contenidas en dicha ley. La misma previsión se reproduce en la disposición adicional tercera del Reglamento general de costas.

Esta previsión pone de manifiesto que el legislador estatal ha contemplado expresamente la concurrencia entre la protección del patrimonio cultural y el régimen del dominio público marítimo-terrestre, estableciendo una regla específica para los bienes declarados de interés cultural. Ahora bien, de ella no cabe deducir que los restantes bienes de valor cultural situados en dicho dominio público queden sustraídos a las competencias autonómicas de protección patrimonial. Lo determinante para resolver la controversia es si las medidas de protección previstas por la legislación autonómica resultan compatibles con el ejercicio de las potestades estatales sobre el demanio.

d) Partiendo de esta doctrina, la controversia no reside en la posibilidad de que la Comunitat Valenciana, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural, identifique y proteja bienes dotados de valores culturales, históricos o etnológicos. Como hemos señalado en el fundamento jurídico anterior, la titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre no excluye por sí misma el ejercicio de las competencias autonómicas que concurren sobre ese espacio.

La controversia constitucional reside, sin embargo, en el régimen jurídico que la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 anuda a esa declaración cuando los núcleos afectados se encuentran situados en el dominio público marítimo-terrestre.

Para resolver la controversia es necesario atender, por tanto, al régimen jurídico de protección que resulta de la aplicación conjunta del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley 3/2025, anteriormente expuesto. No se trata únicamente de que la norma autonómica identifique determinados núcleos urbanos por sus valores culturales, históricos o etnológicos, sino de que establece para ellos un régimen jurídico específicamente orientado a garantizar su conservación, mediante la previsión de planes especiales y su incorporación al sistema de protección del patrimonio cultural valenciano, con las obligaciones de conservación y las limitaciones a la demolición que de este se derivan. Como ya se ha indicado, este régimen se configura con independencia de la ubicación de los núcleos afectados y resulta, por tanto, aplicable también a los situados en el dominio público marítimo-terrestre.

La finalidad de protección del patrimonio cultural que persigue esta regulación encuentra cobertura, en principio, en las competencias autonómicas. Sin embargo, cuando el régimen jurídico establecido se proyecta sobre bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, este concurre con las competencias que corresponden al Estado para determinar las medidas necesarias para garantizar la integridad física y jurídica de dicho dominio público, preservar sus características naturales y asegurar su utilización pública. El ejercicio de estas competencias puede exigir la adopción de medidas de recuperación del demanio, incluida, cuando resulte procedente conforme a la legislación estatal de costas, la retirada o demolición de las edificaciones existentes. Por ello, la aplicación del régimen autonómico de protección no puede imponer la conservación de tales edificaciones con una eficacia que impida el ejercicio de aquellas potestades estatales encaminadas a la preservación del demanio.

La incompatibilidad competencial deriva, precisamente, de que los preceptos impugnados configuran para los núcleos situados en el dominio público marítimo-terrestre un régimen jurídico de protección y conservación que se superpone al establecido por la legislación estatal de costas. Las obligaciones de conservación y mantenimiento, los instrumentos de planificación especial dirigidos a preservar los núcleos y, singularmente, la prohibición de derribo de los bienes inmuebles inscritos en el inventario general del patrimonio cultural valenciano, en los términos previstos en el art. 20 de la Ley de las Corts Valencianes 4/1998, constituyen medidas de protección que pueden desplazar o menoscabar las actuaciones que corresponde adoptar al Estado para la defensa y recuperación del demanio. De este modo, la regulación autonómica no se limita a identificar los valores culturales de determinados bienes, sino que les atribuye un régimen jurídico cuya aplicación puede impedir el ejercicio efectivo de las potestades estatales de protección del dominio público marítimo-terrestre.

Esta conclusión no resulta desvirtuada por la disposición adicional undécima de la Ley de costas, que establece una previsión específica para los bienes declarados de interés cultural situados en el dominio público marítimo-terrestre. Como ya hemos señalado, dicha disposición contempla expresamente la concurrencia entre la protección del patrimonio cultural y el régimen jurídico del demanio, sin excluir la aplicación de la legislación estatal de costas. Ahora bien, de esta previsión no cabe deducir que la protección autonómica de otros bienes dotados de valores culturales resulte constitucionalmente inadmisible por el mero hecho de encontrarse situados en el dominio público marítimo-terrestre. Lo determinante es que el régimen de protección establecido por la legislación autonómica no puede impedir el ejercicio de las competencias estatales dirigidas a garantizar la integridad y recuperación de dicho dominio público, sino que ha de ser compatible con ellas.

La lesión del orden constitucional de distribución de competencias no reside, por tanto, en la identificación de los valores culturales de los núcleos afectados, sino en el régimen jurídico de protección que los preceptos impugnados establecen para ellos cuando tales núcleos se encuentran situados en el dominio público marítimo-terrestre. Al someter dichos bienes a unas exigencias de conservación y a unas limitaciones a su demolición no previstas en la legislación estatal de costas, el legislador autonómico incide sobre las potestades que corresponden al Estado para garantizar la protección y recuperación del demanio. La vulneración competencial resulta así de la propia configuración normativa de ese régimen jurídico, en cuanto se proyecta sobre los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, desplazando siquiera parcialmente el régimen jurídico de dichos bienes que resulta del ejercicio de las competencias estatales, y no de la eventual existencia de un conflicto concreto en su aplicación.

En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 únicamente en cuanto establecen un régimen jurídico de protección aplicable a bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, sometidos al régimen jurídico previsto en la legislación estatal de costas. Esta declaración de inconstitucionalidad no lleva aparejada la nulidad de los preceptos impugnados, dado que la vulneración competencial apreciada se circunscribe a su aplicación a los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, sin afectar a la posibilidad de que la Comunitat Valenciana establezca y aplique el régimen de protección previsto en ellos respecto de otros bienes comprendidos en la categoría creada por el legislador autonómico. Así se dispondrá en el fallo.

5. Examen de la impugnación de la disposición adicional cuarta

a) El abogado del Estado sostiene que la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 vulnera las competencias que corresponden al Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre, al prever la elaboración de un inventario de terrenos que, debido a su degradación, puedan haber perdido las características naturales necesarias para seguir siendo considerados bienes demaniales, con la finalidad de solicitar al Estado la modificación del deslinde y su desafectación.

Las representaciones procesales de las Corts Valencianes y de la Generalitat Valenciana sostienen, por el contrario, que dicho inventario constituye un instrumento al servicio del ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y del litoral y que no condiciona en modo alguno las decisiones que corresponde adoptar al Estado en materia de deslinde y desafectación.

b) La disposición adicional cuarta prevé la elaboración, por la consejería competente, de un inventario de aquellos terrenos pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre que, debido a su degradación, puedan haber perdido las características naturales necesarias para seguir siendo considerados como tales. Según la propia disposición, dicho inventario tiene por finalidad solicitar al Estado la modificación del deslinde y la desafectación de esos bienes. A tal efecto, regula un procedimiento específico para su elaboración, que incluye un trámite de información pública y culmina mediante la decisión de la Administración autonómica sobre la inclusión o exclusión de cada terreno en dicho inventario, lo cual implica una interferencia en la calificación jurídica de terrenos de competencia estatal.

c) La cuestión planteada debe resolverse a la luz de la doctrina constitucional relativa a las competencias que corresponden al Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre.

Como ya hemos señalado, corresponde al Estado definir los bienes que integran dicho dominio público, establecer el régimen jurídico que les resulta aplicable y decidir, mediante los procedimientos legalmente previstos, tanto su deslinde como, en su caso, su desafectación (arts. 132 y 149.1.1 y 23 CE y STC 46/2007, FJ 12).

La legislación estatal contempla, además, mecanismos que permiten la participación de otras administraciones públicas tanto en el procedimiento de deslinde como en el ejercicio de los deberes de colaboración y cooperación administrativa. La cuestión consiste, por tanto, en determinar si el inventario previsto en la disposición adicional cuarta se inserta en esos mecanismos de colaboración o si, por el contrario, configura un instrumento autónomo que, menoscabándolo, incide sobre el régimen jurídico reservado al Estado.

d) La disposición adicional cuarta excede de las competencias que corresponden a la Comunitat Valenciana ya que no configura un mero instrumento interno de recopilación de información ni un mecanismo de colaboración con la Administración del Estado. Su objeto consiste en identificar bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre que puedan haber perdido las características naturales necesarias para seguir siendo considerados como tales, vinculando expresamente esa apreciación a la solicitud de modificación del deslinde y de su desafectación.

Esta finalidad explica que la propia disposición establezca un procedimiento administrativo específico, con trámite de información pública y resolución de la Administración autonómica acerca de la inclusión o exclusión de cada terreno en el inventario. De este modo, el inventario deja de ser un instrumento meramente descriptivo para incorporar una valoración administrativa sobre la persistencia de las características que justifican la condición demanial de los bienes afectados. Aunque dicha valoración no produzca por sí misma la modificación del deslinde o la desafectación, sí constituye una calificación jurídica respecto de materias cuya regulación corresponde exclusivamente al Estado.

En efecto, la comunidad autónoma puede elaborar estudios, recopilar información o promover ante el Estado el ejercicio de las potestades que a este corresponden en relación con el dominio público marítimo-terrestre. Lo que no puede hacer es atribuir a esas actuaciones una eficacia jurídica propia respecto de la determinación de los bienes integrantes del demanio ni del procedimiento de deslinde y desafectación, pues ello supone incidir sobre un régimen jurídico cuya configuración corresponde exclusivamente al Estado.

e) Esta conclusión resulta plenamente coherente con nuestra doctrina.

Como declaramos en la STC 5/2015, la elaboración de un censo autonómico de edificaciones situadas en el dominio público marítimo-terrestre resulta compatible con el orden constitucional de distribución de competencias cuando responde a una finalidad exclusivamente informativa y sirve al ejercicio de las competencias propias de la comunidad autónoma. Sin embargo, también afirmamos entonces que la comunidad autónoma no puede anudar consecuencias jurídicas a la inclusión de determinados bienes en ese instrumento, pues ello supondría intervenir, siquiera indirectamente, en el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre.

Ese es precisamente el elemento diferenciador del supuesto ahora examinado. La disposición adicional cuarta no configura un mero instrumento de información, sino un procedimiento dirigido a atribuir a determinados bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre una calificación específica -la de terrenos que pueden haber perdido las características naturales propias del demanio-, vinculándola expresamente a la solicitud de modificación del deslinde y de su desafectación. De este modo, el inventario deja de ser un instrumento de conocimiento para convertirse en un mecanismo que incide sobre el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre definido por la legislación estatal.

f) La inconstitucionalidad apreciada no deriva, por tanto, de que la Generalitat Valenciana pueda elaborar estudios, recopilar información o instar al Estado el ejercicio de las potestades que a este corresponden. Tales actuaciones encuentran cobertura en las competencias autonómicas y en los mecanismos de colaboración previstos por el ordenamiento.

La lesión del orden constitucional de distribución de competencias se produce porque la disposición adicional cuarta configura un procedimiento administrativo destinado a atribuir a determinados bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre una calificación con relevancia jurídica respecto de su eventual permanencia en el demanio y del procedimiento de deslinde y desafectación, materias cuya regulación corresponde exclusivamente al Estado.

En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025.

6. Sobre la pretensión subsidiaria de interpretación conforme a la Constitución

La representación procesal de las Corts Valencianes solicita, con carácter subsidiario, en el escrito de alegaciones que se dicte una sentencia interpretativa que permita preservar la constitucionalidad de los preceptos impugnados.

A este respecto, hemos de recordar que, conforme a nuestra doctrina, la posibilidad de dictar una sentencia interpretativa no puede ser objeto de una pretensión de las partes, pues estas únicamente pueden solicitar un pronunciamiento sobre la adecuación o inadecuación de los preceptos impugnados a la Constitución, sin que puedan exigir que este tribunal confirme una determinada interpretación de la norma (STC 16/1996, de 1 de febrero, FJ 6, con cita de las SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 6, y 77/1985, de 27 de junio, FJ 4).

En todo caso, tampoco cabe acoger en el presente supuesto la interpretación conforme postulada por la representación procesal de las Corts Valencianes. Como hemos señalado reiteradamente, el principio de conservación de la ley permite preservar la constitucionalidad de los preceptos legales cuando admitan una interpretación compatible con la Constitución, pero no autoriza a reconstruir su contenido contra su sentido evidente ni a ignorar o desfigurar enunciados legales meridianos (STC 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6, entre otras).

En el presente caso, las previsiones del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, en cuanto resultan aplicables a bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, no admiten una interpretación conforme que permita salvar la vulneración competencial apreciada. Como se ha expuesto, dichos preceptos configuran un régimen jurídico de protección de determinados núcleos urbanos que, al proyectarse sobre bienes integrantes de dicho dominio público, incide sobre las facultades que corresponden al Estado conforme a la legislación de costas. La interpretación postulada no permitiría, por tanto, preservar la aplicación de dichos preceptos a los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre sin desconocer los límites que derivan de las competencias estatales sobre ese espacio.

La misma conclusión resulta aplicable a la disposición adicional cuarta, cuya regulación del inventario de bienes del dominio público marítimo-terrestre responde, en los términos ya examinados, a una finalidad ajena a las competencias autonómicas e incompatible con el régimen establecido por la legislación estatal de costas.

En consecuencia, no procede acoger la interpretación conforme solicitada por la representación procesal de las Corts Valencianes.

1. Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1550-2026

En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría del Pleno, expreso mi discrepancia con el fallo y la fundamentación jurídica de la sentencia.

Mi discrepancia se refiere a cómo se resuelven las impugnaciones formuladas en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto, no así a lo que se afirma en los fundamentos jurídicos precedentes.

1. Art. 17 y disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025

a) Comenzaré por el examen del art. 17 y de la disposición final primera de la Ley 3/2025. Coincido con la sentencia en que el legislador autonómico puede, dentro de su ámbito competencial, crear una nueva categoría de bienes como la analizada, que constituye una figura de protección del patrimonio cultural valenciano, sin que sea necesariamente un obstáculo para ello que algunos de esos bienes -en tanto que integrados en el entorno costero- puedan ubicarse en el dominio público marítimo-terrestre. Es por ello que en esa definición, si se quiere declaración, de la que habla el apartado primero del art. 17, no puedo advertir una alteración del sistema de distribución de competencias. Tampoco parece hacerlo la sentencia de la que discrepo, que construye el reproche de inconstitucionalidad no a partir de esa definición o declaración que proclama el apartado 1, sino de las consecuencias o régimen jurídico que, afirma, conlleva esa declaración, especialmente cuando se trata de bienes ubicados en el dominio público marítimo-terrestre.

b) Debo decir, pese a que la sentencia orilla el estudio individualizado de los apartados 3 y 4 del art. 17 y, no obstante lo anterior, termina declarándolos también inconstitucionales -sin nulidad-, que no encuentro razón alguna para alcanzar ese pronunciamiento respecto de los citados apartados, que paso seguidamente a analizar.

El apartado 3 del art. 17 se limita a contemplar que “[l]as consellerias competentes en materia de litoral y de patrimonio cultural impulsarán la suscripción de convenios con el Estado para garantizar la preservación de estos núcleos [los definidos en el apartado 1] cuando los mismos radiquen en el dominio público marítimo terrestre”. Se trata, claro está, de la previsión de un mecanismo de colaboración entre administraciones que, aunque resulte obvio decirlo, el Estado no tiene por qué suscribir. De modo que no se ve en qué medida esa previsión, que ni impone la suscripción del convenio ni predetermina tampoco su hipotético contenido, incide en las potestades y competencias exclusivas del Estado sobre dicho demanio.

Otro tanto cabe decir respecto del apartado 4 del mismo art. 17, que, recordemos, dispone que “cuando estos núcleos [los definidos en el apartado 1] se encuentren en el dominio público marítimo-terrestre, la conselleria competente en materia de costas llevará a cabo los estudios pertinentes a fin de determinar si dichos bienes conservan o no las características propias de los bienes integrantes de dicho demanio; y en caso de que no fuera así, la Generalitat Valenciana instará al Estado su desafectación, conforme a lo previsto en el art. 4.5 de la Ley de costas”. De nuevo, no se advierte en qué medida este apartado puede reputarse inconstitucional. El apartado que se acaba de transcribir se inscribe sin dificultad en los arts. 4.5 y 18 LC, en los que se regula el procedimiento de desafectación, procedimiento en el que, junto con el de deslinde, se contempla expresamente la intervención de las comunidades autónomas. Así ocurre cuando se dispone, en la regulación del procedimiento de deslinde, que “se solicitará informe a la comunidad autónoma” (art. 12.2 LC) y, en la del procedimiento de desafectación, que solo podrá procederse a ello en los supuestos legalmente previstos “previo informe preceptivo […] de la comunidad autónoma” afectada (art. 18.2 LC). Tampoco advierto inconvenientes para admitir que la comunidad autónoma pueda solicitar del Estado la incoación del deslinde (art. 12.1 LC, cuando refiere que el “deslinde se incoará de oficio o a petición de cualquier persona interesada”) ni para que pueda hacerse lo mismo en relación con el procedimiento de desafectación.

No está de más señalar que la propia disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, regula precisamente la exclusión del dominio público marítimo-terrestre de los terrenos correspondientes a los núcleos de población que se enumeran en el anexo de esa ley, en la extensión que se fija en la planimetría incorporada al propio anexo (vid., en este punto, la STC 233/2015, FJ 14, en que se llevó a cabo una interpretación conforme de la misma). Y, respecto de los núcleos de población que no se enumeran en el anexo de esa ley, la STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 9, afirmó lo siguiente: “Tanto los doce enunciados en la disposición adicional séptima de la Ley 2/2013 como cualesquiera otros omitidos en ella, radiquen en la Comunidad Autónoma de Canarias o no, podrán, a través de los expedientes administrativos legalmente previstos y que han sido someramente recordados en la interpretación conforme del precepto recurrido que acabamos de extractar, obtener la declaración de que, por las alteraciones sufridas en sus características naturales, no son ya necesarios para la protección o utilización del dominio público y, en consecuencia, la correlativa desafectación”.

Por lo expuesto, considero que no puede formularse reproche alguno de inconstitucionalidad a este apartado 4, pues claro está, como tendré ocasión de desarrollar al examinar la tacha formulada contra la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, que esos “estudios pertinentes” a los que se refiere el art. 17.4, “se llevará[n] a cabo […] a fin de determinar si dichos bienes conservan o no las características propias de los bienes integrantes de dicho demanio”, no tienen otro sentido y finalidad que informar o fundamentar la eventual decisión de la Administración autonómica de instar del Estado (o no) la desafectación de esos terrenos, pero desde luego la decisión sigue residiendo en la Administración estatal, que, como ocurre con los informes preceptivos a los que se refiere el art. 18.2 LC, no queda en ningún caso vinculado por ellos. No está de más recordar que la desafectación, además de esa pérdida de características propias de los bienes del demanio, exige la declaración de innecesariedad para la protección o utilización del mismo (arts. 17 y 18 LC).

Únase a lo anterior que no se termina muy bien de entender qué sentido tiene declarar la inconstitucionalidad -sin nulidad- también de los apartados 3 y 4 del art. 17 de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, cuando precisamente esos dos apartados se están refiriendo únicamente a los bienes (“núcleos” de que habla el art. 17.1) ubicados o que se encuentren en el dominio público marítimo-terrestre. Es decir, presentan un contenido normativo autónomo que no debe necesariamente verse afectado por el pronunciamiento que se alcanza respecto de los otros apartados.

c) Hechas estas consideraciones, no era difícil concluir, como por cierto alegó el letrado de las Corts Valencianes, que el legislador autonómico, a partir de la creación de esa categoría de bienes o figura de protección del patrimonio cultural valenciano (art. 17.1), estableció unas previsiones específicas para el supuesto de que esos bienes (“núcleos”) radicasen o se encontrasen en el dominio público marítimo-terrestre, contemplando así el impulso de la suscripción de convenios con el Estado (art. 17.3) o la solicitud al Estado de su desafectación en caso de considerarse que no conserven las características propias de los bienes integrantes de dicho demanio (art. 17.4). Este entendimiento, a mi juicio, hubiera sido bastante para desestimar el recurso que, si bien se atiende a lo razonado en la sentencia, se termina estimando sobre la base de considerar que tanto el art. 17.2 como, sobre todo, la disposición final primera (y, con ella, la remisión a la Ley 4/1998, de 11 de junio, del patrimonio cultural valenciano) son aplicables también, y sin matices, a esa nueva categoría de bienes cuando radiquen o se encuentren ubicados en el dominio público marítimo-terrestre. Con otras palabras, los citados apartados 3 y 4 del art. 17 autorizaban o permitían una lectura o interpretación sistemática del precepto autonómico perfectamente compatible con la legislación estatal en materia de costas y de protección del patrimonio cultural.

d) Aunque creo que con lo afirmado hubiera sido suficiente para desestimar las tachas formuladas contra el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, también entiendo, aceptando a efectos dialécticos el planteamiento de la mayoría, que podía así todo haberse desestimado el recurso interpuesto contra estos preceptos llevando a cabo una interpretación conforme del art. 17.2 y, sobre todo, de la disposición final primera de acuerdo con el orden de distribución de competencias en la materia (que son, según el sentir mayoritario, los que terminan determinando la inconstitucionalidad -aun sin nulidad- del resto de apartados). En efecto, hubiera bastado con afirmar que tanto el art. 17.2 como la disposición final primera de la Ley 3/2025 (y, por su remisión, la Ley 4/1998, del patrimonio cultural valenciano), de entenderse aplicables a los bienes ubicados en el dominio público marítimo-terrestre, únicamente serían conformes al orden de distribución de competencias cuando no alteren o menoscaben las potestades y competencias exclusivas del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre. Es decir, no rechazaríamos en abstracto la posibilidad de que a esta categoría de bienes, cuando radiquen en el dominio público marítimo-terrestre, le fuese de aplicación lo dispuesto en el art. 17.2 y en la Ley 4/1998, pero advirtiendo que en principio solo sería constitucionalmente admisible en tanto que ello no determine la alteración de la regulación estatal en materia de costas.

Interpretación conforme que vendría respaldada: (i) por el art. 1.2 b) de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 que dispone que “[l]a protección y la ordenación y gestión integrada del litoral comprende: […] b) la determinación del régimen jurídico de los usos y las actividades que se desarrollan sobre el litoral, con respeto a la normativa estatal reguladora de las costas y a las facultades de la Administración general del Estado en cuanto titular del dominio público estatal sobre los bienes de dominio público marítimo-terrestre”; (ii) por el entendimiento defendido en este voto de los apartados 3 y 4 del mismo art. 17, y de una interpretación sistemática de ese precepto, que considero establece en esos dos apartados unas previsiones específicas para el supuesto de que los repetidos bienes se encuentren en el dominio público marítimo-terrestre; (iii) y, por último, por la propia doctrina de este tribunal sobre la interpretación conforme a la Constitución y el principio de conservación de la ley, en el sentido de que la interpretación que defiendo es fácilmente deducible, de modo natural y no forzado, de las disposiciones impugnadas (entre otras, SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7, y 14/2015, FJ 5).

Solución que también vendría aconsejada porque no puede descartarse de raíz, como parece asumir el planteamiento de la mayoría (al declarar inconstitucionales -sin nulidad- el art. 17 y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025 “en ambos casos únicamente en cuanto se apliquen a bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, sometidos al régimen jurídico previsto en la legislación estatal de costas”), que la comunidad autónoma pueda, en legítimo ejercicio de sus competencias y sin desconocer las potestades y competencias exclusivas del Estado, regular o incidir sobre bienes que se encuentren ubicados en el dominio público marítimo-terrestre.

2. Disposición adicional cuarta: “Inventario de terrenos degradados incluidos en el dominio público marítimo terrestre” de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025

Con fundamento en la STC 5/2015, FJ 7, y de igual forma que entendí que el art. 17.4 de la Ley 3/2025 no merece reproche alguno, también considero que debe desestimarse la tacha formulada contra esta disposición adicional cuarta. Esta disposición puede así interpretarse, como se hizo con el censo canario en la STC 5/2015, como un inventario informativo de terrenos que la conselleria considera que “pueden haber perdido sus características naturales propias del dominio público marítimo terrestre”, que es precisamente el presupuesto fáctico de la desafectación regulada en los arts. 4.5 y 18 LC. Es más, como expuse al examinar el art. 17.4, tanto en la regulación del deslinde (art. 12.2 LC) como en la de la desafectación (art. 18.1 LC) se contempla expresamente que se recabe informe de la comunidad autónoma, y no existe inconveniente, y la sentencia también lo comparte, en afirmar que las comunidades autónomas están capacitadas para solicitar del Estado el deslinde y desafectación. De modo que ese inventario autonómico que regula la disposición adicional cuarta de la Ley 3/2025 debe entenderse como lo que es, un inventario creado por la comunidad autónoma en el legítimo ejercicio de sus competencias propias de ordenación del territorio y urbanismo, con el único fin de, sobre la base de su contenido, solicitar del Estado la modificación del deslinde y su desafectación conforme a la Ley de costas; desafectación de esos terrenos que la misma comunidad autónoma considera que “pueden haber perdido sus características naturales propias del dominio público marítimo terrestre”. Pero en cualquier caso, ese inventario de terrenos degradados ubicados en dicho demanio (conforme a los criterios o parecer de la Administración autonómica) tiene la única finalidad o sentido de servir para que la comunidad autónoma -en tanto que capacitada para ello- inste del Estado la modificación del deslinde y su desafectación, justificando o facilitando así al Estado el parecer de la comunidad autónoma sobre ello en los términos descritos. Pero, en ningún caso, ese inventario, su contenido, desplaza o sustituye la competencia decisoria, que sigue estando en manos del Estado, que siempre podrá seguir (o no) los criterios o parecer de la comunidad autónoma (en cuanto a la posible pérdida de las características naturales definitorias del dominio público marítimo-terrestre) y, todavía más, aun cuando los comparta o siga, podrá así todo considerar que los terrenos siguen siendo necesarios para la protección o utilización de dicho demanio. Como dijimos en la STC 5/2015, FJ 7, en este caso también es posible entender el inventario autonómico que regula la legislación valenciana como un mecanismo de colaboración entre administraciones, que además encuentra cobertura en la regulación estatal en materia de costas (al contemplarse, tanto en el deslinde como en la desafectación, la participación en el procedimiento de las comunidades autónomas). Por lo tanto, frente a lo sostenido en la sentencia, no veo en qué medida el precepto impugnado (por mucho que regule un procedimiento para la aprobación y actualización del inventario, con sometimiento a información pública), al regular ese inventario -con el único fin ya descrito de informar la decisión de solicitar del Estado la modificación del deslinde y desafectación de los terrenos degradados inventariados-, determina o modula el alcance de las potestades y competencias exclusivas del Estado. Es decir, el procedimiento para la aprobación y actualización de ese inventario (con sometimiento a información pública) no transforma o transmuta, como acepta la mayoría, la naturaleza o finalidad de ese inventario autonómico, que en ningún caso despliega efectos jurídicos -y menos vinculantes- sobre la decisión que haya de tomar el Estado en relación con la modificación del deslinde y desafectación de esos terrenos.

Y en este sentido emito mi voto particular.

Madrid, a veinte de octubre de dos mil veintiséis.

2. Voto particular discrepante que formulan los magistrados don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don José María Macías Castaño a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1550-2026

De conformidad con lo dispuesto en el art. 90.2 LOTC, y sin perjuicio del respeto al criterio asumido por la mayoría del Pleno, expresamos nuestra disconformidad con el sentido de la sentencia a la que se refiere este voto particular, por las razones que seguidamente exponemos, que debieron determinar la desestimación del recurso de inconstitucionalidad planteado contra el art. 17, la disposición adicional cuarta y la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, de 22 de mayo.

1. El objeto del recurso de la sentencia al que se refiere el presente voto particular, las conclusiones que en ella se han alcanzado y las razones de nuestra discrepancia pueden exponerse de una manera sintética.

2. Por un lado, se han impugnado el art. 17 y la disposición final primera de la mencionada Ley de las Corts Valencianes 3/2025 que, en esencia, establecen una nueva técnica de protección administrativa del patrimonio cultural valenciano en relación con los “núcleos urbanos con especiales valores etnológicos”, que desplegaría sus efectos sobre las edificaciones que se encuentren en esos núcleos que cumplan determinadas características. El precepto hace una referencia específica a los núcleos que se encuentren en el demanio marítimo-terrestre, circunscrita a la posibilidad de solicitar al Estado su desafectación cuando, a juicio de la consejería competente, se den las circunstancias para ello (art. 17.4).

3. Estas previsiones se completan con la disposición final primera de la Ley 3/2025, que añade un nuevo apartado 7 al art. 15.2 de la Ley 4/1998, del patrimonio cultural valenciano, que, en lo que interesa a este proceso, establece que estos núcleos se regirán, además de por lo dispuesto en esta ley por las previsiones de la Ley de protección y ordenación de la costa valenciana.

4. La muy prolija fundamentación de la sentencia que lleva a concluir que la ley es inconstitucional, a la postre, solo expresa una discrepancia real con el inciso de la disposición final primera que hemos destacado en cursiva -“además de por lo dispuesto en esta ley”-, discrepancia que, pese a la extensión de la sentencia, puede resumirse en unas breves líneas: como esa mención supone una remisión a la propia Ley de patrimonio cultural valenciano en su integridad, y su art. 20 prevé la imposibilidad de demolición de bienes protegidos, ello supondría inmiscuirse en las competencias del Estado relativas a la protección de su demanio costero, en cuanto a que esa mención, al no distinguir, incluiría también bienes de ese demanio. Bajo esta premisa, los preceptos mencionados -tanto el art. 17.4 como la disposición final primera de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025- se declaran inconstitucionales en la medida en que se refieran al demanio estatal, pero no en lo demás.

5. No compartimos esta conclusión ni el silogismo con el que se construye. Admitido, como admite la sentencia, que las competencias de la Comunidad Autónoma Valenciana en materia de ordenación del territorio y patrimonio cultural la habilitan para establecer una técnica propia de protección del patrimonio cultural, y admitido también que esas competencias, sin ignorar las estatales, pueden ejercerse sobre el territorio incluido en el litoral, el razonamiento de la sentencia de la que discrepamos se agota en una muy particular lectura del inciso que se ha destacado de la disposición final primera de la Ley 3/2025 que da nueva redacción al art. 15.2.7 de la Ley 4/1998: donde este precepto dice que esos instrumentos de protección se regulan “por lo dispuesto en esta ley”, se quiere leer que dice lo que no dice, esto es, que “solo se regulan por lo dispuesto en esta ley y con exclusión de las leyes del Estado”. Cuando se lleva a cabo una lectura errónea de la Ley y se le hace decir lo que no dice, se produce su deformación, es decir, se altera su contenido de manera que la consecuencia -como sucede en este caso- es la propia deformación en que incurre el enjuiciamiento.

6. En efecto, la interpretación, al margen de no guardar relación alguna con la literalidad de los preceptos impugnados, desconoce que la norma autonómica concurre con la estatal sobre un mismo espacio en ejercicio de una competencia diferente, y que no es excluyente de esta, sino convergente con ella, y que el ámbito de aplicación de la norma autonómica acaba allí donde empieza el de la estatal, cuya competencia sobre su demanio en ningún caso se discute. Pero, sobre todo, lo que llama la atención es la inconsistencia de la interpretación literal que constituye el fundamento real de la sentencia, tan poco razonable como pretender que, al utilizar el legislador autonómico la expresión “por lo dispuesto en esta ley”, se está excluyendo la aplicación de cualquier otra norma, incluido, según parece, desde la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, exclusiones -ni las de esas normas ni las de cualesquiera otras- que, insistimos, es imposible ver en los preceptos impugnados.

7. Pero con ser la interpretación de la norma que se propone en la sentencia inconsistente, y hasta discutible aplicando las reglas de la razón, incluso aceptando que semejante interpretación fuese posible, no dejaría de “convivir”, digámoslo así, con la literal y racionalmente más ajustada que se acaba de expresar en el párrafo anterior, lo que permitiría -y hasta obligaría- a declarar la constitucionalidad de la norma con la fórmula de la “interpretación conforme”, esto es, que las normas impugnadas son constitucionales siempre que se interprete que no excluyen la aplicación de la normativa estatal sobre protección del demanio público. Eso era lo que, en otros tiempos, hacía este tribunal en relación con instrumentos de protección análogos aprobados por las comunidades autónomas que producían sus efectos sobre el demanio costero. Eso fue, por ejemplo, lo que dijimos en la STC 5/2015, FJ 7, sin que sea posible entender por qué ahora se ha variado la fórmula para compatibilizar la norma autonómica y la estatal. Literalmente el Tribunal dijo en aquella STC 5/2015 sobre la Ley del Parlamento de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario: “Resulta posible predicar la constitucionalidad del apartado 1 del art. 3 de la Ley 7/2009, que se refiere estrictamente a la formación del censo de edificaciones siempre y cuando se entienda en el siguiente sentido: por un lado se ha de considerar que es competencia estatal la determinación del régimen transitorio de aplicación de la Ley de costas, lo que incluye la posibilidad de excluir un bien de la regla general de demolición de las obras e instalaciones preexistentes a la entrada en vigor de la Ley de costas cuando no se sujeten a sus dictados”.

8. Podrá decirse que el resultado práctico que se alcanza con la fórmula que proponemos en este voto particular no es diferente del que se consigue con la fórmula inversa empleada en la sentencia -por cierto, no poco alambicada- de que la norma es inconstitucional salvo cuando no se aplique al demanio estatal, y será cierto desde una perspectiva puramente práctica, pero desde una perspectiva conceptual la fórmula que proponemos es la más conforme con el principio favor legis con el que la jurisprudencia de este tribunal ha vinculado la técnica de la interpretación conforme (por todas, STC 98/2004, de 25 de mayo o 341/2005, de 21 de diciembre) y, al menos, evita tener que proporcionar una justificación de la beligerancia que destila la sentencia para con el legislador autonómico valenciano, que contrasta vivamente con la obsequiosa deferencia que últimamente se ha empleado en relación con otros.

9. Y el segundo aspecto controvertido se refiere a la disposición adicional cuarta de la Ley de las Corts Valencianes 3/2025, que prevé la posibilidad de formar un inventario actualizado de terrenos ubicados en el demanio marítimo-terrestre a los efectos de solicitar del Estado su desafectación cuando la degradación haya implicado, a juicio de la consejería autonómica, la pérdida de las características propias del dominio público. El precepto se declara inconstitucional porque, según la sentencia, interfiere en las competencias estatales al avanzar una calificación jurídica que solo le corresponde llevar a cabo al Estado.

10. Nuevamente tenemos que discrepar de las conclusiones alcanzadas con la sentencia. La disposición adicional cuarta se limita a regular un nuevo instrumento administrativo que no tiene otra virtualidad y efecto real que el interno que corresponde a la Administración valenciana para, en función de las conclusiones que alcance en cuanto a la naturaleza de los bienes que incluye en el inventario, decidir si se dirige, o no, al Estado para solicitar la desafectación de los bienes cuya degradación les hubiese hecho perder la condición de demaniales.

11. No se acierta a entender en qué puede consistir la “interferencia” con las competencias estatales cuando la posibilidad de dirigirse al Estado para solicitar la desafectación del demanio costero está prevista y está al alcance tanto de particulares como de administraciones -art. 38 del Reglamento general de costas, en relación con los arts. 12 y 18 LC-.

12. Menos se acierta a entender que se afirme que la inclusión en un inventario implica una “calificación jurídica” que, nuevamente, supone una “interferencia” con las competencias estatales. Dicho con todos los respetos para la sentencia de la que discrepamos, parece desconocer algo tan lógico, elemental y básico como que, antes de formular una solicitud a un tribunal o a la Administración, es necesario que el solicitante lleve a cabo un proceso interno de calificación: soy propietario, ergo reclamo la propiedad; tengo derecho a la licencia, ergo solicito su otorgamiento; considero que el demanio ha perdido sus características configuradoras, ergo solicito la desafectación. Y es obvio que esa conclusión propia e interna del demandante o del solicitante no vincula a, ni “interfiere” en, las competencias y funciones de los tribunales ni en las de la Administración; conclusión que no es distinta si esa “precalificación” se mantiene en el fuero interno del demandante o del solicitante o si la hace pública. En definitiva, la Administración estatal mantendría íntegra e intangible su competencia para la desafectación del terreno inventariado por la Administración autonómica.

13. Y nuevamente nos volvemos a encontrar ante una situación que, en la práctica, tiene poca incidencia, lo que, otra vez, hace inexplicable la desconcertante beligerancia con el legislador autonómico valenciano. La Administración autonómica podrá seguir dirigiéndose a la Administración estatal para solicitar la desafectación del demanio degradado en aplicación de los preceptos citados del Reglamento y la Ley de costas; e igualmente podrá llevar a cabo la labor propia de “calificación interna” para determinar cuándo, a su juicio, un bien demanial ha dejado de serlo para solicitar su desafectación a la Administración competente. Eso sí, en lugar de hacer públicas sus conclusiones en un inventario sistemático y accesible a la ciudadanía, deberá mantener sus conclusiones dispersas por expedientes y ocultas en un despacho, porque sistematizarlas en un documento único y accesible supone una “interferencia”, aunque no se sepa qué es lo que se “interfiere”.

Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil veintiséis.