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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 786/95, promovido por don José Antonio Torre Ramiro, representado por el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel, con la asistencia Letrada de don Agustín E. de Asís Roig, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de noviembre de 1994, dictada en el recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/1978, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, contra la Resolución del Ministerio de Asuntos Exteriores de 21 de enero de 1993, autos núm. 77/93. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Presidente don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda presentada en el Juzgado de Guardia de Madrid el 2 de marzo de 1995, el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel, en nombre de don Antonio Torre Ramiro, interpone recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de 25 de noviembre de 1994, dictada en recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/1978, desestimatoria del recurso deducido contra Resolución del Ministerio de Asuntos Exteriores de 21 de enero de 1993, por la que se impone al recurrente en amparo una sanción de traslado forzoso con cambio de residencia.

2. Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Por Resolución del Subsecretario del Ministerio de Asuntos Exteriores de 28 de febrero de 1992, se incoa expediente disciplinario al recurrente en amparo, quien desempeñaba el cargo de Canciller en el Consulado General de España en Miami (Estados Unidos), designándose Instructor y Secretario.

b) El Instructor procede a tomar declaración al recurrente en amparo, a varias personas que prestaban sus servicios en dicho Consulado y al Subdirector General de Informática, don Fernando Rubio Ponce, recabando asimismo cierta documentación que es aportada al expediente disciplinario.

c) Practicada tal prueba, el Instructor solicita una ampliación del plazo para formular pliego de cargos, que es concedida por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Exteriores. El 27 de abril de 1992 formula el correspondiente pliego de cargos en el que concreta los hechos y las infracciones que se imputan al demandante de amparo, quien, el 4 de mayo de 1992, interesa la entrega del expediente, solicitud que es denegada por Resolución del día siguiente, con fundamento en que tal trámite "tendrá lugar en su momento, tras la contestación del pliego de cargos y la eventual práctica de pruebas y con anterioridad a la formulación de la propuesta de Resolución". Seguidamente, el 20 de mayo de 1992, el demandante presenta pliego de descargos, y solicita la práctica de prueba documental y testifical.

d) El Instructor dicta Acuerdo el 11 de junio de 1992 admitiendo la práctica de algunas de las pruebas propuestas por el recurrente, en concreto: 1) la incorporación de la documentación relativa a la adjudicación a la Empresa Delta International de sesenta paquetes del programa informático Wordperfect, según Acuerdo de la Junta de Compras del Ministerio de Asuntos Exteriores de 3 de julio de 1991; 2) la toma de declaración al Subdirector General de Informática, Sr. Rubio Ponce, al Jefe de Área de Informática Exterior, y a la Secretaria de la Junta de Compras del Departamento; 3) la incorporación de la hoja de servicios y antecedentes que obren en los Servicios Centrales sobre las quejas, reclamaciones y apreciaciones negativas sobre la conducta del demandante de amparo; 4) la incorporación de un Despacho reservado dirigido por el actor a los Servicios Centrales sobre una solicitud de permiso formulado por la auxiliar del Consulado, doña Ana Lozano; 5) la incorporación de las sanciones impuestas a don Miguel Ángel Torre Ramiro y de los apercibimientos dirigido a don Alfonso Rodríguez Aparicio; 6) incorporación de los informes efectuados por el Inspector General de Embajadas y Consulados. El resto de las pruebas interesadas se deniegan por "innecesarias en orden a determinar la presunta responsabilidad del recurrente".

e) Practicadas las pruebas admitidas, en concreto la testifical del Sr. Rubio Ponce sin que se hubiera citado previamente al demandante de amparo, se procede a dar vista del expediente al recurrente, quien el 15 de julio de 1992 presenta escrito de alegaciones en el que denuncia ciertas irregularidades en relación con la tramitación del expediente y con la práctica de la prueba, y solicita el archivo de las actuaciones.

f) Formulada propuesta de resolución, y presentadas nuevas alegaciones por el demandante, por Resolución de 21 de enero de 1993, el Ministerio de Asuntos Exteriores impone al recurrente en amparo la sanción de traslado forzoso con cambio de residencia, por la comisión de la falta grave prevista en el art. 6 h) y de las graves previstas en el art. 7.1 a), g), j), e) y ñ) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado. Los hechos que se consideran probados en esta Resolución sancionadora consistían, en síntesis, en que el demandante de amparo, Canciller del Consulado General de España en Miami, era directivo, junto con su esposa, de la empresa Delta International Inc., entidad que durante el año 1991 celebró contratos de suministros de diverso material con algunos Consulados Españoles y con el Ministerio de Asuntos Exteriores. Asimismo se estima probado que el día 12 de marzo de 1980 el recurrente adquirió un inmueble en dicha ciudad de Miami, que desde entonces constituía el domicilio familiar, y su venta, el 31 de marzo siguiente, a la madre de la esposa del demandante, con la cual celebraron un contrato de arrendamiento el 1 de enero de 1986 -fecha en la que el recurrente accede al cargo de Canciller-, con la percepción indebida de ayudas a la vivienda. Se considera, finalmente, acreditado el encargo por el demandante de tareas a empleados del Consulado cuyo contenido funcional no se correspondía con su categoría profesional, la existencia de intimidaciones, amenazas, coacciones, insultos y vejaciones, así como la imposición irregular e injustificada de sanciones al personal de dicho Consulado.

i) Contra dicha Resolución sancionadora el demandante de amparo formuló recurso contencioso-administrativo por el cauce de la Ley 62/1978, ante la Audiencia Nacional, invocando la infracción de los arts. 24.2 y 25 C.E. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dicta Sentencia el 25 de noviembre de 1994 en la que estimó parcialmente el recurso, pero rechazó la pretensión del recurrente de ser repuesto en su cargo de Canciller. En concreto, por lo que respecta a las sanciones, la Sala anuló las impuestas por la comisión de las infracciones previstas en el art. 6 h) y en el art. 7.1 g) y j) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado, por estimar que las mismas eran contrarias al art. 24.2 de la Constitución, y confirmó las impuestas por la comisión de las infracciones previstas en el art. 7.1 a), e) y ñ) del citado Reglamento. En relación a la pretensión del recurrente de ser repuesto en su cargo de Canciller, razona que la misma no era estimable como consecuencia de la confirmación del acto atacado en cuanto le imputa determinadas infracciones graves sancionables también con el traslado forzoso.

j) Según se afirma en la demanda de amparo, contra dicha Sentencia se interpuso recurso de casación, si bien se formula asimismo el presente recurso de amparo por cuanto en la propia Sentencia se indicaba que contra la misma no cabía recurso alguno.

3. En la demanda de amparo se denuncian diversas violaciones de derechos fundamentales, además del 28 C.E., sobre el que no se ofrece argumentación que justifique su vulneración. El recurrente considera, en primer término, que en la vía administrativa se han producido las siguientes infracciones:

a) Derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.1 C.E.): en la vía administrativa se habrían producido las siguientes infracciones (1) falta de conocimiento real del origen del expediente hasta el trámite de la vista, una vez terminada la instrucción; (2) conculcación de garantías relativas a la práctica de la prueba; (3) falta de integridad del expediente y (4) falta de respuesta respecto de varios escritos presentados a la Administración. Dichas infracciones no habrían sido reparadas por el órgano judicial, que consideró que no procedía declarar la nulidad del expediente porque no hubo indefensión material, ya que el recurrente pudo contrarrestar la prueba preconstituida por la Administración, afirmación de la que discrepa el demandante de amparo, quien entiende que debió declararse la nulidad radical de todo el expediente disciplinario.

b) Derecho a la utilización de los medios de prueba (art. 24.2 C.E.): la infracción de este derecho se atribuye a la Administración, que no permitió la práctica de pruebas relevantes para el caso, que violó las garantías relativas a la práctica de algunas pruebas supuestamente realizadas a instancias del inculpado y que no valoró algunas pruebas aportadas por éste. El órgano judicial, por su parte, no estimó suficientemente graves las indicadas irregularidades como para provocar la invalidez general del procedimiento. El recurrente discrepa del mero carácter formal que la Sala concedió a dichas irregularidades y sostiene que efectivamente limitaron sus posibilidades de defensa, causándosele una autentica indefensión material con relevancia constitucional.

c) Derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 C.E.): se habría infringido al imputarle una percepción indebida de ayuda a la vivienda cuando esta conducta tiene un difícil encaje en el tipo elegido y cuando para lograr su imputación es preciso invalidar la existencia de un contrato de arrendamiento que el instructor supone fingido, pero que fue examinado por los servicios jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores y aprobado por las Autoridades del mismo. Por consiguiente, no ha existido prueba de cargo suficiente para desvirtuar la mencionada presunción constitucional.

d) Art. 25 C.E.: se considera infringido, en primer lugar, por violación del derecho a conocer la acusación; en el expediente hubo falta de concreción de los hechos imputados, ausencia de comunicación de la propuesta de Resolución tras la realización de las diligencias complementarias de instrucción ordenadas y del conocimiento del origen de la acusación. En segundo lugar, se habría vulnerado el mencionado precepto constitucional por infracción del que califica "principio de responsabilidad"; se argumenta que hay falta de acreditación de los hechos que sirven de fundamento para la infracción, que se imputa al sancionado la plena responsabilidad de situaciones que han propiciado las Autoridades del Ministerio o el propio Cónsul.

En segundo término, el recurrente estima que la Sentencia de la Audiencia Nacional incurre en incongruencia, al introducir factores de modulación de su eficacia que en ningún momento fueron objeto de discusión por las partes, así como en falta de motivación para justificar la falta de trascendencia de las irregularidades acaecidas en el expediente administrativo. Asimismo considera que la misma también infringe el principio de proporcionalidad al mantener la sanción impuesta, a pesar de que anula varias de las faltas por las que se sancionó y, en concreto, la única falta calificada como "muy grave".

Se concluye en la demanda afirmando que la sanción le ha ocasionado numerosos gastos, solicitando que este Tribunal se pronuncie sobre la existencia de responsabilidad de la Administración, así como que acuerde, de conformidad con lo previsto en el art. 58.2 LOTC, su determinación mediante incidente de ejecución de Sentencia.

4. Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal se tuvo por recibido el escrito en el que se interponía recurso de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC, se acordó conceder un plazo de diez días al Procurador Sr. García San Miguel Ortueta a fin de que aportara copia de la resolución dictada en el recurso de casación formulado, o que comunicara lo ocurrido en el referido recurso, requerimiento que se cumplimentó mediante escrito presentado el 31 de enero de 1996, en el que se aporta la providencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 27 de marzo de 1995 por la que se inadmitía el recurso de casación deducido y se indicaba que contra tal decisión se había formulado recurso de queja.

Por providencia de la Sección de 16 de mayo de 1995, y a tenor de lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC, se acordó conceder un plazo de diez días a la representación procesal del demandante para que aportara copia de la resolución dictada en el recurso de queja interpuesto ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y, por escrito presentado el 20 de mayo de 1996 la representación procesal del demandante acompañó copia del Auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 16 de abril de 1996 en el que se declara la desestimación del recurso de queja.

5. Por providencia de 2 de octubre de 1996, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC, requerir al Ministerio de Asuntos Exteriores, al Tribunal Supremo y a la Audiencia Nacional para que en el plazo de diez días remitieran, respectivamente, testimonio del expediente disciplinario, del recurso de queja núm. 375/95, y del contencioso-administrativo núm. 77/93, interesando al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento, con excepción del solicitante de amparo, para que pudieran comparecer en el presente proceso constitucional.

6. El Abogado del Estado presenta su escrito de alegaciones el día 28 de febrero de 1997, en el que interesa la desestimación del recurso de amparo, por considerar que ninguna de las quejas formuladas presenta relevancia constitucional. En primer término, rechaza la alegación sobre la falta de conocimiento del origen real del expediente, pues, como se señala en la Sentencia impugnada, no existió una situación de real indefensión en la medida en que, del contenido de la primera declaración del demandante, se deduce que llegó a tener perfecto conocimiento de las causas del expediente, y así se desprende necesariamente del contenido de las preguntas formuladas. Por otra parte, el recurrente tuvo oportunidad de proponer prueba testifical y de hacer entonces las tachas y objeciones que consideró pertinentes, excluyendo así toda idea de indefensión material con relevancia constitucional. En segundo término, excluye la invocada vulneración en relación con la prueba practicada en el expediente disciplinario, toda vez que la supuesta manipulación y la ausencia de incorporación de ciertas pruebas se refiere a datos intranscendentes ajenos al objeto de la resolución sancionadora, sin que se hayan tenido en cuenta para resolver otros datos o elementos distintos a los exhibidos en el trámite de vista.

Según sostiene dicha representación, tampoco presenta contenido constitucional la falta de contestación a los distintos recursos y escritos planteados por el demandante en relación con su derecho a utilizar los medios de prueba, que se concreta en que no se ha permitido intervenir en las diligencias previas al trámite de formulación de cargos, toda vez que no se refiere a su intervención en fase probatoria, sino a las diligencias previas que determinaron la incoación del expediente. No resulta atendible la falta de práctica de las pruebas referidas al interrogatorio de las autoridades ministeriales, relacionadas con el autocontrato de arrendamiento de la vivienda, pues a la vista de las declaraciones del recurrente, y teniendo en cuenta las combinaciones previas a la suscripción del arriendo-compra de la vivienda y venta a su suegra- no pueden servir de excusa ni son causa de eliminación de la acción fraudulenta consistente en la obtención de ayuda pública para favorecer la residencia en alquiler de los empleados españoles en el extranjero.

Asimismo, se prosigue alegando, es inconsistente la alegación sobre la omisión de la valoración de ciertas pruebas inútiles en el resultado del expediente, como son las felicitaciones al demandante de amparo por trabajo, ya que se trata de hechos ajenos a la conducta objeto del expediente sancionador. Por otra parte, la falta de concreción de las imputaciones, también invocada como fundamento de la queja, resulta gratuita, como se desprende del contenido del pliego de cargos en el que se hace una enunciación clara y precisa de las infracciones tipificadas, sin que se haya originado indefensión alguna.

Finalmente, concluye que bajo la invocación del art. 25 C.E. se mezclan dos cuestiones diferentes, por un lado, la falta de acreditación de la prueba y, por otro, la imputación de responsabilidad a las autoridades superiores, sin que ninguna de estas alegaciones guarde relación con el precepto constitucional alegado, por lo que solicita a la Sala que dicte Sentencia denegando el amparo.

7. El 5 de marzo de 1997 se presentó ante el Juzgado de Guardia de Madrid el escrito de alegaciones de la representación procesal del recurrente, en el que, básicamente, reitera y ratifica los argumentos esgrimidos en la demanda de amparo y solicita que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas por infracción de los invocados derechos fundamentales reconocidos en los arts. 24, 25 y 28 C.E.

8. El Ministerio Fiscal presenta sus alegaciones el 10 de marzo de 1997 interesando la desestimación del recurso. En primer lugar, descarta la alegada quiebra del art. 28 C.E., por cuanto tal precepto no ha sido invocado en el proceso judicial precedente, incumpliendo así lo dispuesto en el art. 44.1 c) LOTC.

En lo relativo a la violación del art. 25 C.E. estima que el único motivo por el que podría prosperar es el atinente a la tipicidad de la conducta descrita en el art. 7.1 a) del Real Decreto 33/1986, por cuanto hace referencia a la falta de obediencia a los superiores o autoridades, lo que presupone una previa orden concreta dirigida al sujeto pasivo, que aquí no existe. Ahora bien, el tipo se halla referido a obediencia debida a los superiores y autoridades, sin especificar más, y no cabe duda de que el incumplimiento de normas de obligado cumplimiento sobre ayuda a la vivienda, debidamente publicadas, supone la desobediencia a las autoridades de las que emanan. No cabe apreciar quiebra del art. 25 C.E., máxime cuando es reiterada doctrina que la subsunción de los hechos en la norma sancionadora es función exclusiva de los órganos administrativos y judiciales. Y el resto de las alegaciones que intentan ampararse en el art. 25 C.E. parecen referidas al derecho a un proceso con todas las garantías o carecen manifiestamente de apoyatura.

Por lo que se refiere a la Sentencia impugnada, entiende el Ministerio Público que no incurre en el vicio de incongruencia ni vulnera el principio de contradicción, pues da respuesta a todas las cuestiones presentadas y resuelve sobre todas las pretensiones, sin incurrir en exceso alguno habida cuenta que una sola de las infracciones sancionadas daría lugar al traslado forzoso con pérdida de destino.

Sobre la invocada quiebra del art. 24.2 C.E., que se habría causado por la Resolución administrativa y no reparada por el órgano judicial, el Ministerio Público expone su conformidad sustancial con la argumentación ofrecida en la Sentencia para desestimar el recurso en los extremos debatidos, así como que si en algunos casos pueden existir irregularidades procedimentales, ninguna de ellas conlleva una situación de indefensión material que pueda servir de fundamento al amparo. Tales irregularidades han sido correctamente valoradas por la Sala y alguno de los defectos han dado lugar a la estimación parcial de la demanda. En concreto, el irregular modo de incoación del expediente sancionador por falta de información de su origen es reconocido en las Sentencias, pero en ellas se niega, acertadamente, su trascendencia constitucional. Y por lo que respecta a la falta de convocatoria del demandante a la práctica de determinadas pruebas, tampoco se advierte la denunciada indefensión en la medida en que tuvo ocasión de interrogar a los testigos a lo largo del expediente, sin que aprovechara tal oportunidad. La Sentencia también rechaza la alegaciones de no estar completo el expediente, o sobre la falta de valoración de ciertas pruebas, alegaciones que, si bien podrían ser acogidas en un proceso ordinario, no ocurre lo mismo en el recurso sumario y preferente de la Ley 62/1978, que es el escogido por el demandante de amparo, por lo que tampoco ahora resultan atendibles tales argumentos.

Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, que es acogida en parte en la Sentencia impugnada, estima el Ministerio Público que, por un lado, ha existido prueba de cargo sobre la falta de obediencia debida a las autoridades, por lo que no existe un vacío probatorio en la infracción del art. 7.1 a) del Real Decreto 33/1986. Por otra parte, sobre las infracciones de los apartados e) y ñ) del núm. 1 del citado art. 7, estima que el recurrente intenta restar eficacia a las declaraciones de los afectados, pero constituye reiterada doctrina del Tribunal que incluso las imputaciones de los perjudicados en un proceso penal, aunque constituyen la única prueba de cargo, son susceptibles de ser valoradas por el juzgador, como aquí ha sucedido. Por último, tanto la pretendida extensión de la eficacia anulatoria de las irregularidades apreciadas parcialmente por la Sala a todo el expediente, como la falta de apoyo real de la resolución sancionadora y del fallo judicial en elementos sólidos no suponen sino la discrepancia del recurrente con el criterio de la Sala, que no puede ser acogida en amparo por aplicación del art. 117.3 C.E., interesando en consecuencia que la Sala dicte Sentencia denegando el amparo.

9. Por providencia de 25 de enero de 1999 se fijó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Manifiesta el demandante de amparo que la Resolución del Ministerio de Asuntos Exteriores por la que se le impone una sanción de traslado forzoso con cambio de residencia ha vulnerado sus derechos fundamentales a un proceso con todas las garantías, a la utilización de los medios de prueba y a la presunción de inocencia, garantizados en el art. 24. 2 C.E., así como el derecho a ser informado de la acusación junto al principio "de responsabilidad", reconocidos, según afirma, en el art. 25 C.E. y, finalmente también, el art. 28 C.E. Del mismo modo, considera que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en la medida en que no repara en su integridad las mencionadas lesiones constitucionales y declara que tanto la apreciación de las infracciones previstas en el art. 7.1, letras a), e) y ñ) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado (R.D. 33/1986, de 10 de junio), como la sanción impuesta con arreglo al mismo, son conformes a la Constitución, genera a su vez nuevas infracciones con trascendencia constitucional. La Sentencia, afirma, incurriría además en incongruencia al introducir factores de modulación que no fueron objeto de discusión por las partes; asimismo, adolecería de falta de motivación al no justificar la falta de trascendencia de las irregularidades que tuvieron lugar en el expediente administrativo; finalmente, la decisión impugnada infringiría el principio de proporcionalidad al mantener la sanción de traslado forzoso, a pesar de anular varias de las faltas por las que se sancionó al demandante, en especial, la única falta calificada como "muy grave".

Tanto el Abogado del Estado, quien justifica la corrección del procedimiento y de la Resolución sancionadora, como el Ministerio Fiscal, quien no advierte la concurrencia de ninguna de las expuestas lesiones constitucionales ni en la Resolución sancionadora ni en la judicial, se oponen a la estimación del presente recurso de amparo.

2. Ante todo, procede descartar desde este momento la vulneración del art. 28 C.E., pues no sólo no se ofrece en la demanda un adecuado desarrollo argumental que justifique su vulneración, sino que tampoco consta su previa invocación ante el órgano judicial, esto es, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, lo que hubiera permitido un pronunciamiento previo sobre tal lesión. Se incumple así el presupuesto procesal previsto en el art. 43.1, in fine, LOTC, que determina la inviabilidad de la queja en este extremo, y, además, se omite una fundamentación jurídica adecuada de la infracción de este precepto constitucional.

3. Igualmente, debemos declarar ya la inexistencia de vulneración de los derechos reconocidos en el art. 25 C.E.: en efecto, no se alega la falta de tipicidad de los hechos ni la falta de cobertura legal de las sanciones, argumentándose simplemente sobre la ausencia de garantías en el procedimiento sancionador, así como sobre lo que el demandante denomina infracción del "principio de responsabilidad", que se habría originado por la falta de acreditación de los hechos que sirven de fundamento a la resolución sancionadora. Pues bien, dada la forma en la que se plantean tales cuestiones, es evidente que las mismas no resultan en absoluto incardinables en el mencionado art. 25 C.E., sino que, bajo su invocación, se hace referencia a otras cuestiones ajenas a este precepto constitucional, que se refieren más bien a hipotéticas infracciones del art. 24 C.E.

4. Por lo que hace, finalmente, a las garantías contenidas en el art. 24.2 C.E., este Tribunal viene reconociendo reiteradamente que las mismas son, en principio y con las oportunas modulaciones, aplicables al procedimiento administrativo sancionador, dado que también éste es manifestación del ordenamiento punitivo del Estado (SSTC 18/1991, 29/1989, 58/1989, 22/1990, 120/1994, entre otras); no obstante, el Tribunal se ha referido también a la cautela con la que conviene operar cuando se trata de trasladar al ámbito administrativo sancionador dichas garantías del art. 24.2 C.E. en materia de procedimiento y con relación directa al proceso penal, dadas las diferencias existentes entre uno y otro procedimiento, de tal manera que la aplicación de las mismas a tal actividad sancionadora de la Administración únicamente tendría lugar en la medida necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto constitucional y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador (SSTC 18/1981, 29/1989, 212/1990, 246/1991, 145/1993, 120/1994, 197/1995, 120/1996, 7/1998, 56/1998).

A estos efectos, este Tribunal ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el ámbito administrativo sancionador de un conjunto de garantías derivadas del contenido del art. 24 C.E., de las que, conforme se expuso en la STC 7/1998, conviene destacar ahora el derecho de defensa, excluyente de la indefensión (SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 95/1995, 143/1995). En este sentido, hemos afirmado la exigencia de que el implicado disfrute de una posibilidad de defensa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el expedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga (SSTC 18/1981, 2/1987, 229/1993, 56/1998), la vigencia del derecho a la utilización de los medios pertinentes para la defensa (SSTC 12/1995, 212/1995, 120/1996, 127/1996, 83/1997), del que se deriva que vulnera el art. 24.2 C.E. la denegación inmotivada de una determinada prueba (STC 39/1997), así como la prohibición de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (STC 127/1996). Igualmente, son de aplicación los derechos a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (SSTC 31/1986, 29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995, 120/1996), y a la presunción de inocencia (SSTC 76/1990, 120/1994, 154/1994, 23/1995, 97/1995, 14/1997, 45/1997), que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración (SSTC 197/1995, 45/1997).

5. Esto afirmado, procede ya analizar si, como se afirma en la demanda de amparo, se han producido las señaladas vulneraciones constitucionales, teniendo presente lo acaecido no sólo en el ámbito administrativo, sino también en el mismo recurso contencioso- administrativo de la Ley 62/1978. En este último, el demandante denunció numerosas irregularidades en la tramitación del expediente disciplinario que fueron examinadas por el órgano judicial, el cual llegó a la conclusión de que, en algunos casos, tales irregularidades procedimentales, que efectivamente podían apreciarse, no podían tener consecuencias anulatorias en el expediente en cuanto no habían generado indefensión material al recurrente. Sin embargo, en otros casos, la Sala sí advirtió la lesión de alguno de los derechos fundamentales que se denunciaban; en concreto, consideró lesionados los derechos a la utilización de los medios de prueba y a la presunción de inocencia, lo que le llevó a entender que no era posible estimar la concurrencia de la falta muy grave prevista en el art. 6 h), ni de las faltas graves del art. 7.1 g) y j), todas ellas del Reglamento citado, que se anulan en la Sentencia impugnada. Por consiguiente, al haber sido anuladas las citadas sanciones, nuestro análisis se limitará, exclusivamente, a las infracciones subsistentes, que son las previstas en el art. 7.1 a), e) y ñ) del reiterado Reglamento del Régimen Disciplinario y declaradas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo conformes a la Constitución.

6. La primera infracción constitucional alegada es la relativa al derecho a ser informado de la acusación. De un examen de las actuaciones se deduce que, en efecto, como se sostiene en la demanda de amparo, en el Acuerdo administrativo de incoación del expediente disciplinario no se concretaban ni se especificaban cuáles eran los hechos ni la infracción que constituían su objeto, y sólo se hacía una vaga y genérica referencia a la conducta del demandante. Sin embargo, es evidente que tal indeterminación inicial se concreta inmediatamente en el pliego de cargos, en el cual se describen los hechos y se califica jurídicamente la conducta que se imputa al demandante de amparo, seguidamente contestado en el pliego de descargos. Por consiguiente, puede deducirse que la originaria indefinición fáctica y jurídica no ha supuesto un desconocimiento de los hechos que determinan la incoación del expediente disciplinario, ni ha originado al demandante, que tuvo conocimiento tempestivo y completo de la imputación, una indefensión con relevancia constitucional (STC 120/1996, fundamento jurídico 7º).

7. La segunda de las vulneraciones residenciadas en el procedimiento administrativo se refiere tanto a la conculcación de las garantías en la práctica de la prueba como a la falta de incorporación al expediente disciplinario de algunas de las pruebas propuestas. Pues bien, en primer término, debemos poner de manifiesto que la lesión constitucional invocada se concreta en la ausencia del recurrente en las iniciales declaraciones testificales, que al parecer se hicieron a sus espaldas, esto es, sin darle oportunidad para intervenir. En efecto, a la vista de lo actuado se deduce que el Instructor procedió a tomar declaración a los testigos sin citar al expedientado, el cual, de esta manera, se vio privado de una contradicción inmediata. Pero también es cierto que esta concreta vulneración ya fue declarada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo en la Sentencia recurrida (fundamento jurídico 6º), aunque sin apreciar la existencia de indefensión material porque los testimonios fueron documentados en el expediente con las firmas de los testigos y el demandante de amparo tuvo oportunidad de instar lo que estimó conveniente sobre tal prueba, sin que constase ninguna actuación al respecto.

En segundo término, tampoco resulta atendible el segundo de los argumentos esgrimidos como fundamento de la quiebra del mencionado precepto constitucional originada por la falta de incorporación al expediente disciplinario de determinadas pruebas interesadas por el demandante, pues, como se advierte de su contenido, se trata de ciertos documentos que se refieren al trabajo desarrollado en años anteriores por el demandante, extremo este irrelevante e intrascendente en la apreciación de los hechos objeto del expediente disciplinario.

8. Por lo que respecta a la ausencia de contestación expresa de todas las cuestiones planteadas en los recursos, así como a la falta de trámite de vista de las ulteriores diligencias, de las actuaciones se desprende que tales hechos constituyen irregularidades procedimentales que tampoco han causado una indefensión material al actor por cuanto se refieren a cuestiones incidentales que no le han impedido obtener una respuesta global a sus planteamientos, ni tener un real y exacto conocimiento de los extremos esenciales de las actuaciones.

9. En cuanto a la alegada lesión del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, cabe precisar que, de la lectura de la demanda, y con la salvedad que luego se hará, el recurrente se limita a discrepar de las consecuencias de la apreciación de esta vulneración por parte del órgano judicial o, dicho en otras palabras, el mismo considera que la Sala de lo Contencioso-Administrativo, al declarar que se había infringido este derecho fundamental, debió decretar la invalidez general o nulidad de la totalidad del procedimiento. Ahora bien, apreciada por la Audiencia Nacional esta lesión, y acordada en consecuencia la nulidad de aquellas infracciones relacionadas con la misma, la queja carece de contenido, toda vez que en nada afecta a las infracciones subsistentes por cuanto no guardan relación con las pruebas no practicadas, sin que desde nuestra perspectiva constitucional podamos acoger la tesis del recurrente que se limita a discrepar de la extensión y el alcance de la nulidad decretada por el órgano judicial.

Los demás argumentos que se esgrimen en fundamento de esta lesión constitucional, como la falta de valoración de ciertas pruebas propuestas por el expedientado, se refieren asimismo a cuestiones intranscendentes que tampoco inciden en la apreciación de la comisión de infracciones disciplinarias, que se declaran conformes a la Constitución y se mantienen, y que en modo alguno han causado una real o material indefensión al demandante de amparo.

10. El demandante ha alegado vulneración del derecho a la presunción de inocencia en relación con el cargo de la percepción indebida de la ayuda a la vivienda, argumentando, en primer lugar, su difícil encaje en el tipo elegido y, en segundo término, la dificultad de invalidar la existencia de un contrato de arrendamiento, que el instructor, en perjuicio del recurrente, presume fingido. Pues bien, como es fácil advertir, bajo la invocación de tal presunción constitucional se plantean cuestiones ajenas a este derecho fundamental, como es la subsunción de los hechos en la norma sancionadora, que, en su caso, podrían encuadrarse más bien en una eventual lesión del art. 25 C.E. Pero, además, de las actuaciones y de la propia Sentencia impugnada (fundamentos jurídicos 1º y 13) resulta que no se invocó ante el órgano judicial tal derecho fundamental en relación con esta infracción consistente en la indebida obtención de ayudas para la vivienda familiar, pues en la demanda formalizada en el recurso contencioso-administrativo únicamente se hace una vaga y genérica referencia a la imposibilidad material de apreciar la simulación del contrato de arrendamiento. Pero, en cualquier caso, aun entendiendo cumplida tal exigencia procesal, tampoco la queja podría estimarse, pues el recurrente se limita a discrepar de la apreciación de la prueba, en concreto, de la valoración de las pruebas obrantes en el expediente, que llevan al órgano sancionador a constatar la existencia de simulación del contrato de arrendamiento de vivienda, fundamentada en una secuencia de hechos acreditados, pues son reconocidos por el propio expedientado en su declaración ante el instructor, como son la adquisición de la vivienda por él y su esposa, su inmediata venta a su suegra y, finalmente, su arrendamiento por ésta al demandante. Es evidente que existe prueba sobre la realidad de tales extremos, lo que desvirtúa el alegato relativo a la presunción constitucional, sin que, como hemos reiterado en múltiples ocasiones, corresponda a este Tribunal revisar su valoración.

11. De cuanto acaba de exponerse, y resumiendo, podemos concluir que no se advierten las denunciadas vulneraciones de los derechos a un proceso con todas las garantías, a la práctica de la prueba y a la presunción de inocencia, ya que, en el primer caso, tales infracciones fueron ya reparadas por el órgano judicial, en otros -además de que el órgano judicial ya motivó suficientemente por qué las irregularidades denunciadas carecen de relevancia constitucional-, no se ha producido indefensión material ni se ha privado al recurrente de los medios necesarios para su defensa y, por último, por lo que se refiere a la presunción de inocencia, además de que el propio recurrente no planteó adecuadamente la lesión del derecho fundamental, confunde la presunción de inocencia con un problema de valoración de la prueba, carente de dimensión constitucional.

12. Por último, ninguna de las infracciones que el recurrente imputa a la Sentencia de la Audiencia Nacional pueden servir como fundamento de la pretensión de amparo. La lectura de la Sentencia pone de manifiesto, en primer lugar, que el órgano judicial ha motivado y razonado detenidamente cada una de sus decisiones y, en concreto, por qué en unos casos las infracciones apreciadas se traducen en lesión de derechos fundamentales y en otros no. Por lo mismo, no se aprecia en la resolución la incongruencia denunciada, pues, anuladas algunas de las faltas disciplinarias por las que se sanciona al demandante, era necesario que el órgano judicial examinara su trascendencia..

Finalmente, tampoco puede apreciarse que sea contraria al principio de proporcionalidad la decisión judicial de no reponer al recurrente en su cargo de Canciller, a pesar estimar en parte el recurso y anular tres de las sanciones que le habían sido impuestas, entre ellas la única calificada como muy grave. Al respecto es preciso señalar, de un lado, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha mantenido la sanción de traslado forzoso por las tres infracciones previstas en el art. 7.1., apartados a), e) y ñ), del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, confirmadas expresamente en la Sentencia. De otro lado, aunque la sanción de traslado forzoso ha sido mantenida, es evidente que el alcance y duración de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el art. 16, último párrafo, del citado Reglamento, es distinta como consecuencia de la anulación de la falta muy grave acordada en la Sentencia, de tal modo que ésta produjo un efecto jurídico favorable al demandante al reducirse el contenido aflictivo de la sanción disciplinaria impuesta.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA

Ha decidido

Denegar el amparo.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintiseis de enero de mil novecientos noventa y nueve.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Pedro Cruz Villalón, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla y doña María Emilia Casas Baamonde.

Número y fecha BOE [Núm, 48 ] 25/02/1999 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 26/01/1999
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictada en recurso de la Ley 62/1978 de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona frente a resolución del Ministerio de Asuntos Exteriores imponiendo al recurrente sanción de traslado forzoso con cambio de residencia.

Síntesis Analítica

Supuesta vulneración de derechos reconocidos en los arts. 24.2, 25 y 28 C.E.

  • 1.

    Por lo que hace a las garantías contenidas en el art. 24.2 C.E., este Tribunal viene reconociendo reiteradamente que las mismas son, en principio y con las oportunas modulaciones, aplicables al procedimiento administrativo sancionador, dado que también éste es manifestación del ordenamiento punitivo del Estado (SSTC 18/1991, 29/1989, 58/1989, 22/1990 y 120/1994, entre otras); no obstante, el Tribunal se ha referido también a la cautela con la que conviene operar cuando se trata de tras-ladar al ámbito administrativo sancionador dichas garantías del art. 24.2 C.E. en materia de procedimiento y con relación directa al proceso penal, dadas las diferencias existentes entre uno y otro procedimiento, de tal manera que la aplicación de las mismas a tal actividad sancionadora de la Administración únicamente tendría lugar en la medida necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto constitucional y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador (SSTC 18/1981, 29/1989, 212/1990, 246/1991, 145/1993, 120/1994, 197/1995, 120/1996, 7/1998 y 56/1998). [F.J 4]

  • 2.

    A estos efectos, este Tribunal ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el ámbito administrativo sancionador de un conjunto de garantías derivadas del contenido del art. 24 C.E., de las que, conforme se expuso en la STC 7/1998, conviene destacar ahora el derecho de defensa, excluyente de la indefensión (SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 95/1995 y 143/1995). En este sentido, hemos afirmado la exigencia de que el implicado disfrute de una posibilidad de defensa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el expedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga (SSTC 18/1981, 2/1987, 229/1993 y 56/1998), la vigencia del derecho a la utilización de los medios pertinentes para la defensa (SSTC 12/1995, 212/1995, 120/1996, 127/1996 y 83/1997), del que se deriva que vulnera el art. 24.2 C.E. la denegación inmotivada de una determinada prueba (STC 39/1997), así como la prohibición de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (STC 127/1996). Igualmente, son de aplicación los derechos a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (SSTC 31/1986, 29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995 y 120/1996), y a la presunción de inocencia (SSTC 76/1990, 120/1994, 154/1994, 23/1995, 97/1995, 14/1997 y 45/1997), que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración (SSTC 197/1995 y 45/1997). [F.J. 4]

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley 62/1978, de 26 de diciembre. Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona
  • En general, f. 5
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 24, ff. 3, 4
  • Artículo 24.2, ff. 1, 4
  • Artículo 25, ff. 1, 3, 10
  • Artículo 28, ff. 1, 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43.1, f. 2
  • Real Decreto 33/1986, de 10 de enero. Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la Administración del Estado
  • Artículo 6 h), f. 5
  • Artículo 7.1 a), ff. 1, 5, 12
  • Artículo 7.1 e), ff. 1, 5, 12
  • Artículo 7.1 g), f. 5
  • Artículo 7.1 j), f. 5
  • Artículo 7.1 ñ), ff. 1, 5, 12
  • Artículo 16, f. 12
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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