Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 10 de enero de 2019, don Miguel Torres Álvarez, procurador de los tribunales, en nombre y representación de don Joan Baldoví Roda, don Enric Bataller i Ruiz, doña Marta Sorlí Fresquet y don Ignasi Candela Serna, diputados del Congreso en la XII legislatura, electos por la coalición electoral Compromís-Podem-Esquerra Unida-A La Valenciana, que forman parte del grupo parlamentario mixto, interpuso recurso de amparo contra los actos parlamentarios a los que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta sentencia.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El grupo parlamentario mixto, a instancia del diputado don Ignasi Candela Serna (Compromís), presentó una proposición de ley intitulada “para el fomento de la transparencia económico-presupuestaria del Rey y de la Casa Real”.

El escrito de presentación de la proposición de ley estaba firmado por el portavoz del grupo parlamentario Mixto —don Carles Campuzano i Canadés— y por los ahora demandantes de amparo, haciendo constar estos últimos su condición de diputados de “Compromís”.

b) La mesa del Congreso de los Diputados, por acuerdo de 4 de septiembre de 2018, comunicó al grupo parlamentario autor de la iniciativa “que no procede su admisión a trámite, en la medida en que de un examen preliminar se desprende que determinados preceptos de la misma contradicen, de manera palmaria y evidente, lo dispuesto en los artículos 56.3 y 65.1 de la Constitución, no resultando posible modificar la regulación sobre estas materias mediante una proposición de ley”.

c) Los demandantes de amparo formularon solicitud de reconsideración contra el anterior acuerdo, que la mesa del Congreso de los Diputados, oída la junta de portavoces, desestimó por acuerdo de 9 de octubre de 2018.

En síntesis, la mesa consideró que “en el marco de los parámetros fijados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha realizado el control de constitucionalidad que le corresponde respecto a la iniciativa de referencia, concluyendo, en los términos del acuerdo anteriormente reproducido, que no procede la admisión a trámite de aquella por incurrir la misma en contradicción palmaria y evidente con la Constitución”.

3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, los recurrentes imputan a los acuerdos impugnados la vulneración de su derecho al ejercicio del cargo público representativo (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes (art. 23.1 CE).

a) Como motivo de especial trascendencia constitucional se aduce en la demanda que en el caso de los recursos de amparo contra actos o decisiones parlamentarios [art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], al no existir una vía judicial previa, únicamente el Tribunal Constitucional puede reparar las posibles lesiones de derechos y libertades fundamentales que aquellos actos o decisiones puedan producir.

De otra parte, se afirma que, dada la estrecha imbricación que existe entre los derechos de los arts. 23.1 y 23.2 CE, la vulneración denunciada incide en la calidad democrática de nuestro Estado de Derecho, lo que motiva la especial trascendencia constitucional de este recurso.

b) En cuanto a las alegaciones de fondo en las que sustentan su pretensión de amparo, los demandantes consideran que los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados recurridos afectan al núcleo esencial de su ius in officium, del que forma parte la facultad de iniciativa legislativa, de modo que vacían el contenido del art. 23.2 CE al no permitirles la presentación de la proposición de ley a la cámara.

El control de transparencia sobre los ingresos y gastos de la Casa Real ni afecta a la inviolabilidad del jefe del Estado ni vulnera su libertad de distribuir libremente las cantidades recibidas exclusivamente de los presupuestos generales del Estado. Con respecto a la inviolabilidad regia, el juego de los artículos 2.1 f) y 9 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno ya sujeta a la Casa Real al control de transparencia, sin que tal circunstancia haya sido considerada contraria al artículo 56.3 CE. Se trata de conceptos perfectamente conciliables, dado que la destinataria última de las informaciones suministradas es la ciudadanía y no los restantes poderes del Estado. Ello es especialmente evidente cuando se plantea en la proposición de ley la conveniencia de reformar la Ley 19/2013 para extender al rey y al resto de los miembros de su familia la obligación de presentar sendas declaraciones sobre sus actividades económicas y sus bienes patrimoniales, tanto al adquirir como al perder aquellas condiciones, así como cuando se modifiquen sus circunstancias.

Dado que el rey recibe una cantidad de los presupuestos generales del Estado para el sostenimiento de su familia y casa (art. 65.1 CE), el carácter finalista de tal asignación justifica el interés público del contribuyente en conocer dos extremos importantes: si se han realizado gastos que no puedan considerarse propios de las atenciones de la familia y casa del rey y si se han tenido a disposición ingresos diferentes a los concretamente asignados por el Estado por vía presupuestaria.

En suma, no se pretende prohibir al rey que gaste lo que quiera y como quiera hacerlo, ni exigirle responsabilidad alguna por el tipo de gastos incurridos ni por la procedencia de los bienes con que han sido atendidos, sino únicamente que tales decisiones sean transparentes para la ciudadanía.

La proposición de ley no está planteando, como parece entender la mesa del Congreso de los Diputados, un control político sobre la jefatura del Estado que exceda de los límites del artículo 66.2 CE. En el control de transparencia reforzado que se propone, la cámara tendría un simple papel de receptor o depositario de una información cuyo destinatario final sería la ciudadanía, sin que en momento alguno se aluda a potestades sancionatorias o a exigencias de responsabilidades por causa de incumplimientos que pudieran interferir en la prerrogativa de la inviolabilidad regia.

La mesa del Congreso de los Diputados no puede pretender erigirse en una especie de Tribunal Constitucional ex ante que cercene la posibilidad de debate sobre un texto cuya hipotética inconstitucionalidad no debería en absoluto considerarse “palmaria y evidente”; sino, en todo caso, solo después de una exégesis pormenorizada reservada en exclusiva al Tribunal Constitucional y realizada por los cauces procedimentales previstos [art. 161.1 a) CE], activados por lo sujetos legitimados para ello [art. 162.1a) CE]. En suma, la mesa no puede impedir el debate parlamentario que se propone y el subsiguiente posicionamiento de la cámara sobre la proposición de ley presentada.

La demanda concluye solicitando de este Tribunal que dicte sentencia en la que se otorgue el amparo solicitado, se declare la nulidad de los acuerdos recurridos por vulnerar el art. 23.2 CE y se ordene a la mesa del Congreso de los Diputados que proceda sin más dilación a dar la tramitación procedente para el debate en el pleno de la cámara de la proposición de ley presentada.

Por otrosí, se interesó el recibimiento del pleito a prueba, señalando como medios de prueba los documentos que se acompañan a la demanda, designando a efectos probatorios de los documentos no originales los archivos, registros y actas del Congreso de los Diputados.

4. Mediante escrito de fecha 19 de enero de 2019, don José Antonio Sandin Fernández, procurador de los tribunales, se personó en las actuaciones en representación de los demandantes de amparo, en sustitución de su compañero don Miguel Torres Álvarez, solicitando se entendieran con él las sucesivas actuaciones.

Mediante comparecencia ante el secretario de la Sala Segunda en fecha 6 de febrero de 2019, los demandantes de amparo otorgaron el apoderamiento apud acta a favor del procurador de los tribunales don José Antonio Sandin Fernández, para que pudiera ostentar su plena representación, aceptando este la representación otorgada.

5. El Pleno del Tribunal Constitucional, de conformidad con lo establecido en el art. 10.1 n) LOTC, a propuesta del presidente, acordó, por providencia de 9 de abril de 2019, recabar para sí el conocimiento de este recurso de amparo y admitirlo a trámite, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), ya que el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, FJ 2 b)] y porque el asunto suscitado trasciende el caso concreto al poder tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)].

Asimismo, en aplicación del art. 51 LOTC, acordó dirigir atenta comunicación al Congreso de los Diputados, a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los acuerdos recurridos, debiendo previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto a la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo desean, en el recurso de amparo.

6. La mesa del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en fecha 3 de mayo de 2019, acordó trasladar al Tribunal Constitucional fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los acuerdos recurridos en amparo y personarse en el procedimiento, en defensa y representación de la cámara.

7. Por diligencia de la secretaria de Justicia, de 14 de mayo de 2019, se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones solicitadas y por personado y parte en el procedimiento al Congreso de los Diputados. Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se dio vista de las actuaciones, en la secretaría del Pleno, por un plazo común de veinte días, al ministerio fiscal y a las partes personadas para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que tuvieran por conveniente.

8. La letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 13 de junio de 2019, que en lo sustancial a continuación se resume.

a) La letrada de las Cortes Generales considera que la proposición de ley presentada por los demandantes de amparo incurre en una contradicción “palmaria y patente” con la Constitución, dándose así el supuesto jurídico que, de conformidad con la doctrina constitucional, justifica la actuación excepcional de la mesa del Congreso de los Diputados de acordar su inadmisión a trámite (SSTC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4, y 108/2016, de 7 de junio, FJ 3).

En este sentido anticipa que la proposición de ley infringe la estructura constitucional que se deriva del art. 1.3 CE, que configura al rey como órgano constitucional independiente y no sometido a controles. Independencia que se concreta en elementos positivos como la inviolabilidad, el régimen de responsabilidad y la autonomía, afectando este último elemento a la organización de su propia casa. Desde esta perspectiva, cualquier iniciativa parlamentaria que altere uno de estos elementos que dotan de contenido al art. 1.3 CE supone una infracción de la estructura constitucional establecida.

b) Después de profundizar en el concepto de infracción constitucional evidente o palmaria y en la determinación de sus efectos, argumenta sobre la vulneración de las normas materiales y sustantivas de la Constitución en las que, en su opinión, incurre la proposición de ley. Precisa que no se trata de analizar ahora pormenorizadamente su contenido, convirtiendo este proceso de amparo en una suerte de recurso previo de inconstitucionalidad, sino de demostrar que la mesa del Congreso de los Diputados, al apreciar la flagrante inconstitucionalidad de la iniciativa, actuó provista de razonabilidad.

El art. 65 CE, que abre el título II (“De la Corona”), proclama que el rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia y declara además que la persona del rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Antes, el art. 1.3 CE ha definido la monarquía parlamentaria como forma política del Estado, lo que supone la afirmación del Parlamento en relación con la existencia simultánea e independiente del jefe del Estado, con importantes funciones arbitrales, aunque privado de potestades efectivas —salvo alguna— y no sometido a responsabilidad. Esta articulación de competencias se fundamenta en el refrendo como requisito de validez de los actos del rey, que desplaza su responsabilidad al refrendante (STC 5/1987, de 27 de enero, FJ 2).

La Constitución reconoce la inviolabilidad personal absoluta del rey en su art. 56, que no es susceptible de matización, excepción o exclusión, pues entonces ya no es una inviolabilidad personal. La inviolabilidad puede entenderse como sinónimo de irresponsabilidad. En este sentido, la inviolabilidad se identifica con la irresponsabilidad en la medida en que ambos términos expresan que no se puede perseguir penalmente al monarca y que, en cuanto se refiere a la responsabilidad civil, no se le puede demandar ante la jurisdicción ordinaria. Por otro lado, irresponsabilidad significa también que se le exonera de toda responsabilidad, ya jurídica ya política, por los actos que como tal rey lleva a cabo. Si la inviolabilidad protege la conducta de este último como persona, su irresponsabilidad protege sus actos como institución del Estado.

La inviolabilidad es una protección y una defensa, por lo que tiene de naturaleza estrictamente jurídica, que afecta a la condición o estatus del jefe del Estado. Junto a la misma, pero con diferente naturaleza, el art. 65 CE se refiere a una característica distinta de la actividad del rey: la autonomía de gestión, actuada mediante la existencia y organización de la Casa del Rey como organización estatal auxiliar (STC 112/1984, de 28 de noviembre). El citado precepto constitucional afirma en sus dos apartados que el rey recibe de los presupuestos generales del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su familia y casa y distribuye libremente la misma, a la vez que refuerza ese principio de autonomía, al establecer que el rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su casa. Se trata de una libertad de acción que no tiene nada que ver con la inviolabilidad, pues la autonomía es un modo de ejercer las competencias; es decir, un medio jurídico e instrumental y la inviolabilidad es una protección del cargo.

Esta libertad de acción acentúa el sentido y finalidad de la Casa del Rey como organismo bajo la dependencia directa del rey y por tanto al margen de cualquier mecanismo de control político o jurídico, lo que no quiere decir que a la actuación de la Casa del Rey no le sean de aplicación normas, principios y criterios vinculantes también para otros órganos constitucionales, pero será la propia Casa del Rey la que regule el modo en que adaptará su actuación a esas normas, siendo esa libertad normativa expresión de la reserva que se le reconoce ex art. 65 CE.

Pues bien, la proposición de ley afecta a la inviolabilidad del rey, así como al libre desarrollo de las funciones tanto organizativas como presupuestarias de la Casa del Rey. La dación de cuentas ante las Cortes Generales, la información y la exigencia en paralelo de responsabilidad, por el propio formato de lo que se pretende y como se pretende, excluye la autonomía en el ejercicio de la función de la jefatura del Estado. Las diversas normas incluidas en la proposición de ley imponen un poder de fiscalización de la actividad propia de un órgano constitucional y de la Casa del Rey absolutamente incompatible con el art. 65 CE, que no puede ampararse en la transparencia, pues son conceptos jurídicos diferentes, con finalidades distintas. Puede existir transparencia como obligación, sin que ello suponga que un órgano sometido a la misma no tenga una autonomía concedida por la ley, en este caso la Constitución, para decidir el modo en que se sujeta a esa obligación de transparencia.

En este sentido, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al establecer en su art. 2.1f) la aplicación a la Casa del Rey de las disposiciones de su título I, no afecta a la autonomía reconocida en el art. 65 CE, pues solo está realizando una declaración de principio, pero en modo alguno impone a dicho organismo obligaciones específicas sobre cómo atender el mandato legislativo, respetando así la autonomía a la que nos referimos. Efectivamente, si se consulta el sitio web de la casa real, en su apartado “transparencia” (http://www.casareal.es/ES/Transparencia/Paginas/subhome.aspx), se puede comprobar que la aplicación de la citada Ley 19/2013 a su ámbito ha sido decidida de modo libre por el propio rey a través de su propia normativa, actos y decisiones.

En definitiva, este y no otro es el modo decidido de forma autónoma por la jefatura del Estado para ajustarse a las normas de transparencia, sin que las Cortes Generales, a través de la iniciativa legislativa de sus miembros, tengan competencia para regular aspectos concretos de su régimen de transparencia, como puede ser la obligación de presentar declaraciones de bienes y actividades o la creación de un registro de intereses, que se pretende a través de la proposición de ley.

Por otro lado, la demanda de amparo incurre en una confusión de conceptos cuando intenta explicar que la inviolabilidad y la distribución libre del presupuesto por el monarca son compatibles con la transparencia, pues la inviolabilidad se refiere al régimen de no responsabilidad del rey, lo que nada tiene que ver con la libre disposición del presupuesto, que atañe a la autonomía de su gestión. Pero lo llamativo es que la demanda apela a una nueva clasificación de los controles aplicables a la Corona y a la casa del rey, diferenciando entre un control ex post y un control ex ante. Esta distinción le parece a la letrada de las Cortes Generales artificiosa, así como poco creíble que la transparencia se quede solo en una mera información de la que no se vayan a deducir responsabilidades de algún tipo. Sin duda uno de los fines de la transparencia, en su primera etapa, era la publicación sin más de la información para facilitar el simple acceso a la misma. Sin embargo, resulta obvio que la transparencia no se agota en la simple información, sino que aspira a la rendición de cuentas, siendo la publicación de la información solo la vía instrumental para llegar a la inevitable exigencia de responsabilidades públicas. Cualquier medida de mayor transparencia exigida al rey, como las que se plantean en la proposición de ley, no solo va dirigida a la información al ciudadano, sino que constituye un modo encubierto o indirecto de exigencia de responsabilidad al rey, al someterle al escrutinio público y situarle en un plano de rendición de cuentas, todo lo cual, de así quererse, exigiría la previa revisión de la figura de la inviolabilidad.

c) La inadmisión a trámite de la proposición de ley también se funda, a juicio de la letrada de las Cortes Generales, en que incurre en una vulneración del orden constitucional de competencias.

En efecto, las Cortes Generales no tienen una competencia de control o información respecto del rey ni de las funciones de su casa; y las facultades que pueden ejercer, según los arts. 56 y ss. CE, están relacionadas con diversos aspectos de la Corona que no implican una fiscalización de la actividad del jefe del Estado. Las Cortes Generales pueden ejercer la función de control que les encomienda el art. 66 CE en relación con el Gobierno y la administración pública, pero no pueden controlar la acción de los juzgados y tribunales ni de la jefatura del Estado. La ausencia de control en el caso del rey excluye lo que se ha considerado como característico de esta función: la citación; la solicitud de documentación; la obligación de comparecer; la petición de información; la formulación de preguntas; y, también, la calificación o impugnación de las facultades de la Corona.

Sin necesidad de labor interpretativa alguna, los proponentes establecen un sistema de control al articular la comparecencia obligatoria del titular de la oficina de intervención y del secretario general de la Casa Real ante el Congreso de los Diputados para someter a su examen el informe de la intervención y los presupuestos y cuentas anuales de la Casa del Rey. Estas comparecencias no pueden sustentarse ni en el art. 66 CE, ni en los arts. 7 y 44 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), pues las comparecencias parlamentarias solamente son admisibles en el ámbito previsto por la Constitución y estas no lo están. Estas comparecencias son en sí mismas y en su desarrollo un acto de control mediante la citación y posterior intervención de los portavoces de los grupos parlamentarios u otros diputados.

Los recurrentes expresan, así, un entendimiento erróneo de la regulación constitucional de la monarquía, porque no es que la Constitución impida el control ex ante y el ex post que no se dé por falta de desarrollo constitucional, sino que tanto uno como otro son controles no aplicables al jefe del Estado y a su casa (arts. 56 y 65 CE). Está claro que si este último precepto faculta al rey para distribuir libremente sus gastos, ello implica que no tiene que dar cuenta alguna tras la distribución; de lo contrario, esta dejaría de ser libre como ocurriría con la inviolabilidad, que es total o simplemente no es. Sin perjuicio del control formal del gasto que efectúe el director general del Tesoro en cuanto ordenador de pagos del Estado (art. 75 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria), no cabe control material alguno ni por el Tribunal de Cuentas, cuya función es precisamente la del control material, ni por las Cortes Generales, que por definición ejercerían un control político incompatible con la autonomía que para la gestión de la dotación garantiza el art. 65 CE.

Las mismas consideraciones son de aplicación, en opinión de la representante letrada del Congreso de los Diputados, a la propuesta de reforma de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, pues se altera lo establecido en el art. 65 CE al imponer la remisión a las Cortes Generales de una adenda estructurada al mismo nivel de detalle que el previsto para la ley de presupuestos generales del Estado, recogiendo la proveniencia de los gastos indirectamente relacionados con la sección a la que haga referencia la adenda. Aquel precepto constitucional establece tres principios muy claros: a) que la dotación del rey se fija en los presupuestos del Estado y que por lo tanto tiene carácter anual; b) que la cantidad tiene carácter global; y c) que, a pesar de ser finalista, la cantidad no está sujeta a justificación y el rey la administra y distribuye libremente.

Si la cantidad tiene carácter global y se distribuye libremente, resulta claro que no se puede someter a control y tampoco se puede imponer un nivel de detalle que rompa con la regla de la globalidad que establece el art. 65.1 CE. La intención de la proposición de ley parece ser la de explicar el coste de los servicios que tengan relación con la Casa del Rey, imputando, al menos en el plano explicativo, los gastos que de forma más o menos indirecta tengan relación con el rey y su casa.

Por último, la obligación de que el rey y los miembros de su familia presenten declaraciones de sus actividades económicas y de sus bienes patrimoniales a las que se refiere la proposición de ley supone un acto de sujeción del jefe del Estado no admitido por la Constitución. El estatuto del rey en la Constitución define sus derechos y sus obligaciones, pero han de interpretarse con referencia a su inviolabilidad e irresponsabilidad. Por el contrario, las declaraciones de bienes y de actividades de cargos públicos en general se articulan como un deber o una obligación que revela una relación especial de sujeción con una finalidad de control. Las declaraciones de actividades y bienes tienen un objetivo de control, tendente a lograr el respeto a ciertas normas cuyo incumplimiento acarrea posibles responsabilidades políticas y desde luego jurídicas, por lo que tampoco puede aplicarse semejante expediente jurídico al rey, cuya figura es irresponsable e inviolable.

El hecho de que los gastos estén sufragados con cargo a las arcas públicas, como dice la proposición de ley, no tiene que ver con la cuestión de la extensión de la obligatoriedad de las declaraciones ni con la obligación de informar sobre lo que llama gastos indirectos. La existencia de una financiación presupuestaria de los gastos públicos no determina el régimen de publicidad de los mismos.

La letrada de las Cortes Generales concluye su escrito de alegaciones interesando, por tanto, la desestimación de la demanda de amparo.

9. El ministerio fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 20 de junio de 2019, que en lo sustancial a continuación se resume.

a) En relación con la inadmisión a trámite de una iniciativa legislativa supuestamente inconstitucional, este Tribunal ha afirmado: i) que la inconstitucionalidad “palmaria y evidente” constituye un supuesto en el que por excepción la mesa de la cámara puede inadmitir la iniciativa sin vulnerar el ius in officium de los parlamentarios que la promueven; ii) que se trata en todo caso de un supuesto excepcional, pues la decisión afecta al ejercicio del derecho de iniciativa de los parlamentarios, facultad que integra el núcleo mismo de la representación; iii) que, por esta razón, solamente en aquellos casos en los que la contradicción con la Constitución sea “clara e incontrovertible” podrá inadmitirse la iniciativa por este motivo sin vulnerar por ello el derecho fundamental del art. 23.2 CE; y iv) que, en los demás casos, la inadmisión de la iniciativa fundada en su supuesta inconstitucionalidad conllevará una restricción injustificada del derecho de los parlamentarios a promover iniciativas parlamentarias que es incompatible con el derecho fundamental al ejercicio del cargo que les garantiza el art. 23.2 CE (STC 46/2018, de 26 de abril, FJ 4).

b) El ministerio fiscal considera que los preceptos constitucionales que habrán de determinar la inconstitucionalidad o no de la proposición de ley presentada por los demandantes de amparo son los art. 56. 3 y 65.1 CE. El primero de los cuales establece la inviolabilidad de la persona del rey y declara que su persona no está sujeta a responsabilidad; otorgándole el segundo, la facultad de disponer libremente de los fondos que reciba de los presupuestos generales del Estado para el mantenimiento de su familia y casa.

A la luz de los citados preceptos constitucionales estima que el contenido de la proposición de ley no solo es prima facie inconstitucional, sino que es inconstitucional de forma “palmaria y evidente”, por las dos razones siguientes: i) por suponer un control político sobre actos del rey que choca frontalmente con el art. 56.3 CE, que establece la inviolabilidad de la persona del rey y que declara que no está sujeto a responsabilidad; y ii) por implicar una invasión de la facultad reconocida al rey de disponer libremente de los fondos para el mantenimiento de su familia y casa que resulta del art. 65.1 CE.

La consecuencia que necesariamente ha de derivarse de todo ello no es otra que la de considerar que los acuerdos impugnados, el primero de los cuales inadmite la proposición de ley porque tenía de modo “palmario y evidente” un contenido inconstitucional, decisión que confirma el segundo de los acuerdos recurridos, pueden incardinarse entre los supuestos en que, por excepción, cabe que la mesa del Congreso de los Diputados inadmita la iniciativa legislativa sin vulnerar el derecho al ius in officium de los parlamentarios que la han promovido.

El ministerio fiscal concluye su escrito de alegaciones interesando la desestimación del recurso de amparo.

10. Por providencia de 11 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.

1. Los demandantes de amparo, diputados del Congreso en la XII legislatura, electos por la coalición electoral Compromís-Podem-Esquerra Unida-A La Valenciana e integrados en el grupo parlamentario mixto, impugnan el acuerdo de la mesa de la cámara, de 4 de septiembre de 2018, confirmado tras ser desestimada su reconsideración por posterior acuerdo de 9 de octubre, por el que se inadmite a trámite la proposición de ley presentada por el grupo parlamentario mixto intitulada “para el fomento de la transparencia económico-presupuestaria del Rey y de la Casa Real”, por considerar la mesa, tras un examen preliminar de la iniciativa, que “determinados preceptos de la misma contradicen, de manera palmaria y evidente, lo dispuesto en los artículos 56.3 y 65.1 de la Constitución, no resultando posible modificar la regulación sobre estas materias mediante proposiciones de ley”.

Los diputados recurrentes en amparo entienden que la decisión de inadmitir a trámite la proposición de ley vulnera su derecho al ejercicio del cargo público representativo (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (art. 23.1 CE). Tras rebatir que la proposición de ley vulnere los citados arts. 56.3 y 65.1 CE, consideran que la mesa de la cámara no puede erigirse en una especie de Tribunal Constitucional ex ante que cercene la posibilidad de debate sobre un texto cuya hipotética inconstitucionalidad, que en modo alguno puede tildarse de “palmaria y evidente”, solo podría ser apreciada después de una exégesis pormenorizada de su contenido y el de aquellos preceptos constitucionales, reservada al Tribunal Constitucional por los cauces procedimentales previstos una vez activados por los sujetos legitimados [arts. 161.1 a) y 162.1 a) CE]. En suma, los demandantes de amparo sostienen que la mesa del Congreso de los Diputados no debió impedir el debate parlamentario que se proponía y el subsiguiente posicionamiento de la cámara sobre la proposición de ley.

La letrada de las Cortes Generales solicita la desestimación del recurso de amparo. En su opinión, la proposición de ley incurre en una inconstitucionalidad “palmaria y evidente”, dándose así el supuesto jurídico que, de conformidad con la doctrina constitucional (SSTC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4, y 108/2016, de 7 de junio, FJ 3), justifica la actuación excepcional de la mesa de la cámara para acordar su inadmisión. La inconstitucionalidad de la iniciativa legislativa se produce, según argumenta la representación letrada del Congreso de los Diputados, por infracción del orden constitucional de competencias y de normas materiales y sustantivas del texto constitucional, dado que la proposición de ley persigue atribuir a las Cortes Generales una facultad de control e información sobre la actividad del rey y de su casa contraria a los arts. 56.3, 65.1 y 66 CE.

El ministerio fiscal se pronuncia también a favor de la desestimación de la demanda de amparo. Considera que la proposición de ley no solo es prima facie inconstitucional, sino que lo es de forma “palmaria y evidente”, por suponer un control político sobre los actos del rey que choca frontalmente con el art. 56.3 CE, que establece la inviolabilidad e irresponsabilidad de su persona; y por implicar, también, una invasión de la facultad que le confiere el art. 65.1 CE de disponer libremente de los fondos que recibe de los presupuestos generales del Estado para el mantenimiento de su familia y casa.

2. Antes de proceder al examen de las vulneraciones de los derechos fundamentales que los demandantes de amparo denuncian, es necesario verificar de oficio la concurrencia de los presupuestos procesales para la viabilidad del recurso, ya que la falta de alguno de ellos, en caso de tratarse de un defecto insubsanable, habría de determinar la inviabilidad de un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida. El momento procesal en el que nos hallamos no impide que efectuemos el referido análisis, pues, según reiterada doctrina constitucional, “los defectos insubsanables de los que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan sanados porque la demanda haya sido inicialmente admitida, de modo que la comprobación de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede siempre abordarse en la sentencia, de oficio o a instancia de parte, pudiendo dar lugar a un pronunciamiento de inadmisión por falta de tales presupuestos, sin que a ello sea obstáculo el carácter tasado de los pronunciamientos previstos en el art. 53 LOTC” (STC, por todas, 168/2012, de 1 de octubre, FJ 3).

En este caso hemos de pronunciarnos sobre la legitimación de los demandantes para impugnar los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados objeto del presente proceso de amparo, que se configura “como un presupuesto subjetivo condicionante del recurso, por lo que su control se puede operar en cualquier estado y grado de la causa” (STC 191/2011, de 21 de noviembre, FJ 4).

3. La respuesta al interrogante de si los demandantes ostentan o no legitimación para interponer el presente recurso de amparo ha de partir de lo dispuesto en el art. 162.1 b) CE, que confiere legitimación para recurrir en amparo a “toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo” y en el art. 46.1 a) LOTC, que otorga legitimación para promover recurso de amparo en el caso del art. 42 LOTC a “la persona directamente afectada”. La relación entre los arts. 162.1 b) CE y 46.1 LOTC ha sido abordada por este Tribunal en una reiterada doctrina constitucional que postula una interpretación integradora de ambos preceptos, en el sentido de entender que las fórmulas del art. 46.1 LOTC complementan la del art. 162.1 b) CE, sin que aquellas deban considerarse limitativas o restrictivas de esta (STC 208/2009, de 16 de noviembre, FJ 2; AATC 192 y 193/2010, de 1 de diciembre).

Con base en esta doctrina constitucional, hemos venido entendiendo en el ámbito del recurso de amparo del art. 42 LOTC que los grupos parlamentarios, en aplicación del principio del favor actionis, ostentan una representación institucional de los miembros que los integran que les otorga capacidad procesal ante este Tribunal para defender las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de sus miembros que tengan relación con el ejercicio del cargo representativo. Lo que no constituye además ninguna excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con la que el Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no solo la posee la persona directamente afectada [arts. 162.1 b) CE y 46.1 a) LOTC], sino también aquellos entes que representen intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación, como los grupos parlamentarios respecto de los miembros de las cámaras que los integran, permitiéndoles, a través de sus portavoces, representar sus intereses (SSTC 81/1991, de 22 de abril, FJ 1; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 1; 298/2006, de 23 de octubre, FJ 4; 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 5; y AATC 192/2010 y 193/2010). En este sentido, ha sido frecuente la admisión a trámite de recursos en los que el demandante era directamente el grupo parlamentario en tanto en cuanto el mismo actuaba en nombre y representación de los derechos de sus miembros (SSTC 4/1992, de 13 de enero; 95/1994, de 21 de marzo; 41/1995, de 13 de febrero; 118/1995, de 17 de julio; 177/2002, de 14 de octubre; 361/2006, de 18 de diciembre, y 110/2019, de 7 de octubre). El reconocimiento de esta representación institucional en ningún caso supone privar de legitimación a los parlamentarios para actuar en defensa de sus propios derechos (SSTC 74/2009, de 23 de marzo, FJ 2, y 33/2010, de 19 de julio, FJ 3).

4. A los efectos que a este recurso de amparo interesan, en relación con facultades de iniciativa o propuesta conferidas a una agrupación ocasional de parlamentarios o a los grupos en los que estos se integran, el Tribunal ha venido entendiendo, en el primer supuesto, que si no existe identidad entre los parlamentarios demandantes de amparo y la agrupación de parlamentarios autora de la iniciativa o propuesta, aquellos carecen de legitimación para interponer recurso de amparo contra los acuerdos de las cámaras que inadmitan la iniciativa o propuesta en cuestión; y, en el segundo supuesto, que los parlamentarios que comparecen en el recurso de amparo a título individual sin ostentar la representación del grupo parlamentario o de sus miembros, salvo que se personen todos sus componentes, carecen también de legitimación para arrogarse la defensa de los derechos y facultades del grupo al que pertenecen.

a) En efecto, por lo que al primero de los supuestos apuntados se refiere, el Tribunal en la STC 98/2009, de 27 de abril, inadmitió por falta de legitimación el recurso de amparo promovido por cuatro diputados contra la decisión de la mesa de la diputación permanente del Congreso que había inadmitido a trámite la solicitud de convocatoria de la citada diputación instada por una quinta parte de los miembros [art. 56.4 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD)], entre los que se encontraban los demandantes de amparo. El Tribunal estimó en el caso enjuiciado que “de conformidad con el art. 56.4 RCD, la facultad de solicitar la convocatoria de la Diputación Permanente no está legalmente atribuida a cada uno de los Diputados que la integran, sino a los que, conjuntamente, suman una quinta parte de sus miembros. Esta es una previsión legal imposible de pasar por alto y que apunta de modo irremediable a la inadmisión del presente recurso por falta de la imprescindible legitimación ex art. 50.1 a), en relación con lo dispuesto en el art. 46.1. a) LOTC, habida cuenta de que si los cuatro Diputados recurrentes en amparo no son, ni individual ni agrupadamente, titulares de la facultad del art. 56.4 RCD, difícilmente pueden ser consideradas personas directamente afectadas en el sentido del art. 46.1 a) LOTC por los Acuerdos de la Mesa recurridos en este proceso constitucional y, en consecuencia, legitimados para la defensa de una facultad parlamentaria que en el número de Diputados que han comparecido ante este Tribunal no forma parte de su ius in officium” (FJ 4).

En este sentido, el Tribunal razonó que “cuando, como aquí sucede, la facultad de solicitar la convocatoria de la Diputación Permanente está atribuida a una agrupación ocasional de Diputados […], quienes cada vez suscriben la correspondiente solicitud no actúan como Diputados individualmente considerados, sino como integrantes de una parte o persona única, aunque por prescripción legal plural en su constitución, constituida ad hoc y creada sólo al efecto de cumplir con el citado presupuesto del art. 56.4 RCD y, de este modo, poder solicitar la convocatoria de la Diputación Permanente”. Por este motivo —prosigue la sentencia— “una vez configurada la oportuna agrupación de Diputados […] la identidad de esa agrupación, al menos hasta el límite que marca el art. 56.4 RCD, debe permanecer inalterada en esos estrictos términos en cuantas incidencias procesales pudieran luego producirse. Lo que significa que, una vez formulada la correspondiente solicitud, la agrupación constituida a tal fin no podrá sufrir ya variaciones personales ni numéricas en su composición, puesto que sólo la actuación conjunta posterior de todos y cada uno de quienes dieron lugar a su constitución puede producir luego válidamente nuevos actos, sea para interesar la reconsideración de la decisión de la Mesa de la Diputación Permanente que acordó su inadmisión, sea, como también es el caso, para acudir en amparo ante este Tribunal Constitucional”. En otras palabras, “la agrupación ocasional de Diputados que exige el art. 56.4 RCD para poder solicitar formalmente la convocatoria de la Diputación Permanente es la única parte procesal que puede impugnar la correspondiente decisión de la Mesa, sin que pueda hacerlo en su lugar, un grupo distinto o inferior de parlamentarios, aunque estos formen parte de la agrupación de Diputados solicitante o, incluso también, aunque juntamente con otros nuevos Diputados alcance la proporción que exige el citado art. 56.4 RCD. En consecuencia, cada Diputado no es titular de una facultad impugnatoria de la que pueda disponer individualmente para pretender cuestionar por separado, o formando parte de una nueva agrupación con otros Diputados, la decisión de la Mesa” (ibidem).

En definitiva, “la legitimación para recurrir en amparo la correspondiente decisión de la Mesa sólo la tienen quienes numéricamente y nominalmente decidieron unirse para formar la oportuna agrupación de Diputados y vieron frustrada su pretensión. Admitir lo contrario equivaldría, de hecho, a diluir el propio concepto de ‘persona directamente afectada’ del art. 46.1 a) LOTC, en contra, no sólo de lo dispuesto en el citado art. 56.4 RCD, sino también de la constante doctrina de este Tribunal que, en otros supuestos de agrupaciones ocasionales o ad hoc de Diputados, siempre se ha cuidado de advertir que sólo la actuación unitaria de quienes dieron lugar a la constitución de la agrupación puede expresar válidamente su voluntad en el curso del correspondiente proceso”. De aceptarse la legitimación de los cuatro diputados recurrentes en amparo, estos —concluye el Tribunal— “podrían obtener eventualmente por vía de amparo una declaración (la anulación de los Acuerdos de la Mesa de la Diputación Permanente impugnados) que nunca podrían obtener sin embargo en sede parlamentaria, por impedirlo precisamente el citado art. 56.4 RCD […] en contra incluso de la posible voluntad de los otros diez Diputados que, juntamente con los recurrentes, promovieron la iniciativa parlamentaria considerada y que no se han pronunciado ante este Tribunal en contra de los citados Acuerdos de la Mesa” (ibidem).

b) En esencia, la doctrina constitucional expuesta ha sido extendida y aplicada por el Tribunal en relación con la legitimación de los diputados individuales, que no comparezcan en representación del grupo al que pertenecen o en la de sus miembros, para recurrir en amparo las decisiones de los órganos de la cámara que inadmiten a trámite iniciativas o propuestas atribuidas a los grupos parlamentarios (SSTC 168/2012, FJ 6; 158/2014, de 6 de octubre, FJ 2; 213/2014, de 18 de diciembre, FJ 2, y STC 76/2017, de 19 de junio, FJ 2).

Así, el Tribunal en la citada STC 168/2012 estimó que las diputadas recurrentes en amparo, que habían comparecido en sede constitucional a título individual y sin invocar la condición de representantes del grupo parlamentario del que formaban parte, carecían de legitimación ex 46.1 a) LOTC para impugnar la decisiones de la mesa de una comisión que había inadmitido las propuestas de resolución presentadas por el grupo parlamentario al que pertenecían, puesto que era a los grupos parlamentarios, a través de sus portavoces, a quienes correspondía la facultad de intervenir en el debate y de presentar propuestas de resolución. De modo que era el grupo parlamentario en el que las diputadas recurrentes se integraban, pero no estas, la “persona directamente afectada” [art. 46.1 a) LOTC] por las decisiones de la mesa de la comisión impugnadas en amparo. El Tribunal consideró que las diputadas demandantes de amparo, al personarse en el proceso a título individual y no como representantes de su grupo parlamentario, carecían “de la conexión de interés jurídico con la materia objeto de la impugnación que es imprescindible conforme al art. 46. 1 LOTC para que les reconozcamos legitimación para sostener este recurso de amparo”. “En efecto, [se afirma en la sentencia] la sola condición de miembros de un grupo parlamentario no es suficiente para arrogarse la defensa de los derechos del grupo a que pertenecen, pues de lo contrario cada uno de los diputados de un grupo sería titular de una facultad impugnatoria que podría ejercitar individualmente, incluso en contra de la posible voluntad de los otros diputados del mismo grupo parlamentario”. Concluye el Tribunal en este punto, con cita de la STC 97/2009, “que solo la actuación unitaria de quienes dieron lugar a la constitución de la agrupación puede expresar válidamente su voluntad en el curso del correspondiente proceso, por lo que cada diputado no es titular de la facultad impugnatoria de la que puede disponer individualmente para pretender cuestionar por separado la decisión de la mesa” (FJ 6; doctrina que reiteran las SSTC 158/2014, FJ 2, y 213/2014, FJ 2).

5. A la luz de la doctrina constitucional expuesta, hemos de determinar ahora si los diputados recurrentes están o no legitimados para impugnar los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados objeto de este proceso de amparo.

El art. 87.1 CE dispone que “[l]a iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los reglamentos de las cámaras”. En desarrollo de esta previsión constitucional, el RCD atribuye la iniciativa legislativa ante el Congreso de los Diputados, entre otros órganos y sujetos, “[a]l propio Congreso de los Diputados en los términos que establece el presente reglamento” (art. 108.5). Y, en fin, de conformidad con el art. 126.1 RCD, “[l]as proposiciones de ley del Congreso podrán ser adoptadas a iniciativa de: 1. Un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la cámara. 2. Un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz”.

La proposición de ley que lleva por rúbrica “para el fomento de la transparencia económico-presupuestaria del Rey y de la Casa Real”, cuya inadmisión a trámite por la mesa del Congreso de los Diputados impugnan los recurrentes en amparo, ha sido presentada, según resulta del expediente remitido por la cámara, por el grupo parlamentario mixto, con la firma de su portavoz —don Carles Campuzano i Canadés—. En el escrito cabecera de la iniciativa se afirma que dicho grupo parlamentario la presenta “a instancias del diputado Ignasi Candela Serna (Compromís)”, uno de los ahora recurrentes en amparo, figurando en el referido escrito, junto a la firma del portavoz del grupo parlamentario, las firmas de los cuatro diputados recurrentes en amparo, constando al pie de las mismas su condición de diputados de “Compromís”. Así pues, a tenor de lo dispuesto en el antes transcrito art. 126.1 RCD, se trata de una proposición de ley del grupo parlamentario mixto, cuya autoría, por lo tanto, únicamente es atribuible a dicho grupo, sin que la calificación de la iniciativa pueda experimentar ninguna variación en cuanto a su autor por las ya referidas circunstancias de que el grupo decidiese presentarla a “instancias” de uno de sus miembros y de que consten en el escrito de presentación, además de la firma del portavoz del grupo parlamentario, las de los cuatro diputados recurrentes en amparo. Es notorio que las circunstancias apuntadas no pueden revestir significación alguna en cuanto a una posible transmutación del autor de la iniciativa parlamentaria, dadas las concluyentes y terminantes previsiones del RCD en orden a la titularidad de la facultad de presentar proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados: un diputado con la firma de otros catorce miembros de la cámara; un grupo parlamentario con sola la firma de su portavoz. Por ello, efectivamente, la mesa de la cámara, de acuerdo con las indicadas previsiones reglamentarias, atribuye al grupo parlamentario mixto la autoría de la iniciativa, no a los diputados ahora recurrentes en amparo, pese a que figurasen sus firmas en el escrito de presentación de la proposición de ley; y es, pues, a dicho grupo parlamentario al que le comunica su inadmisión a trámite.

Los ahora demandantes de amparo, en su condición de diputados de “Compromís”, integrados en el grupo parlamentario mixto, formularon solicitud de reconsideración contra el acuerdo de la mesa de la cámara que inadmitió a trámite la proposición de ley, sin que en dicha solicitud de reconsideración constase la firma e intervención del portavoz del grupo parlamentario mixto. Esos mismos diputados, únicamente ellos y en tal condición, son, por tanto, los que interponen el recurso de amparo contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados, de 4 de septiembre de 2018, confirmado tras ser desestimada su reconsideración por posterior acuerdo de 9 octubre, de inadmitir a trámite la proposición de ley del grupo parlamentario mixto.

Los demandantes de amparo, que comparecen en este recurso en su condición de diputados, ni individual ni agrupadamente en el número en que se han personado en este proceso resultan ser titulares de la facultad de presentar proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados (art. 126.1 RCD). Asimismo, su condición de miembros del grupo parlamentario mixto, —al que exclusivamente le es atribuible la autoría de la proposición de ley y cuya representación ni han invocado ni han acreditado los demandantes— tampoco es suficiente para arrogarse la defensa de una facultad, como es la de presentar proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados, que, a los efectos que a este recurso de amparo interesan, corresponde y ha sido ejercitada en este caso ex art. 126.1 RCD por el grupo parlamentario al que pertenecen.

En suma, por las razones expuestas y en aplicación de la doctrina constitucional recogida en el precedente fundamento jurídico, los cuatro diputados demandantes de amparo, al no ser titulares individualmente o en el número que ha comparecido en este proceso de la facultad de presentar una proposición de ley ante el Congreso de los Diputados, ni ostentar la representación del grupo parlamentario autor de la iniciativa o la de los diputados que lo integran, carecen de legitimación ex arts. 162.1 CE y 46.1 a) LOTC para recurrir en amparo los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados por los que, respectivamente, se ha inadmitido a trámite la proposición de ley del grupo parlamentario mixto intitulada “para el fomento de la transparencia económico-presupuestaria del Rey y de la Casa Real” y, a su vez, se ha desestimado la solicitud de reconsideración de dicha inadmisión.

La conclusión alcanzada en modo alguno puede resultar desvirtuada por el hecho de que la mesa del Congreso de los Diputados se haya pronunciado en cuanto al fondo sobre la solicitud de reconsideración formulada, sin la intervención y firma del portavoz del grupo parlamentario, por los diputados recurrentes en amparo contra el acuerdo inicial de inadmisión de la proposición de ley, pese a no ser autores de la iniciativa parlamentaria. Sin necesidad de detenernos en otro tipo de consideraciones, es evidente que el cumplimiento de los presupuestos procesales para promover el recurso de amparo no puede quedar al albur de decisiones de órganos ajenos a este Tribunal, al que le corresponde con carácter exclusivo la interpretación de los requisitos constitucional y legamente establecidos para acceder a su jurisdicción a través de los distintos procesos constitucionales.

Por consiguiente, la no concurrencia de uno de los presupuestos procesales imprescindibles para la viabilidad de la acción, concretamente, en este caso, la falta de legitimación de los demandantes, ha de determinar la inadmisión del presente recurso de amparo, sin que proceda, en consecuencia, que hagamos pronunciamiento alguno sobre el fondo de la pretensión deducida.