Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 7 de diciembre de 2015, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes apartados del artículo único de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se modifica la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las policías de Navarra: 3 [por cuanto respecta a los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 5 ter incluido en la Ley Foral 8/2007], 20 [por cuanto modifica el artículo 34.1 de la Ley Foral 8/2007 en lo que respecta a la aplicación a los cuerpos de policía local de su inciso final “o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación”], 21 [por cuanto modifica el artículo 35.1 de la Ley Foral 8/2007 en lo que respecta a la aplicación a los cuerpos de policía local de su inciso final “o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación”] y 34 [por cuanto se refiere a la aplicación del artículo 57.1 a los cuerpos de policía local exclusivamente], así como contra la disposición adicional primera de la citada Ley Foral 15/2015, de 10 de abril. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE en relación con el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produjera la suspensión de la aplicación de dichos preceptos.

2. El Pleno, por providencia de 15 de diciembre de 2015, acordó, a propuesta de la Sección Segunda, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de Navarra, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso —7 de diciembre de 2015— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de Navarra y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Navarra”.

3. Mediante escrito registrado el día 22 de diciembre de 2015, se comunicó que la Presidencia del Senado, en ejercicio de la delegación conferida por la Mesa de la Diputación Permanente en su reunión de 28 de octubre de 2015, había acordado dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso de los Diputados por escrito registrado el 12 de enero de 2016, en el que comunicaba el acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente de 29 de diciembre de 2015.

4. El Parlamento de Navarra formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 15 de enero de 2016, interesando la desestimación del recurso. Asimismo, solicitó que, transcurrido el plazo de cinco meses al que hacen referencia los arts. 161.2 CE y 30 LOTC, se diera audiencia al Parlamento de Navarra para la evacuación de trámite de levantamiento o ratificación de la suspensión.

5. El Gobierno de Navarra, por escrito registrado el día 18 de enero de 2016, solicita la desestimación del recurso y mediante otrosí solicita el levantamiento de la suspensión. Dejando a un lado, en este momento procesal, las alegaciones relativas a la oposición a la demanda que plantea el recurso de inconstitucionalidad, la representación procesal del Gobierno de Navarra pone de manifiesto la posibilidad de solicitar el levantamiento anticipado de la suspensión sin agotar el plazo de cinco meses (ATC 157/2008), citando la doctrina constitucional sobre los criterios a considerar para el levantamiento o mantenimiento de la suspensión. Considera que la aplicación de dichos criterios conlleva la procedencia de levantar la suspensión de la vigencia y la aplicación de los preceptos legales impugnados, en aras del interés público concernido que es el de la seguridad pública. A su juicio, la aplicación de los preceptos impugnados coadyuva a la realización del interés público, sin que en ningún caso resulte perjudicada ninguna competencia estatal ni el bien público, por lo que la ponderación de estos criterios conduce al levantamiento de la suspensión, por no derivarse ningún perjuicio o riesgo de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados y sí, en cambio, de su suspensión.

6. Por providencia de 19 de enero de 2016, el Pleno acordó incorporar a los Autos los escritos de alegaciones formulados por los Letrados del Parlamento de Navarra y de la Comunidad Foral de Navarra, en representación de dicho Parlamento y Gobierno, y en cuanto a la solicitud formulada por este último en otrosí sobre la suspensión de los preceptos objeto del recurso, oír a las partes personadas —Abogado del Estado, Parlamento de Navarra y Gobierno de Navarra— para que, en el plazo de cinco días, expusiesen lo que estimasen procedente sobre el levantamiento o mantenimiento de dicha suspensión.

7. El Abogado del Estado, por escrito registrado en este Tribunal el 27 de enero de 2016, formuló alegaciones solicitando el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados en el presente recurso de inconstitucionalidad, por los motivos que se exponen a continuación.

Comienza señalando que el Tribunal Constitucional tiene declarado que para la resolución de este tipo de incidentes es necesario ponderar, de un lado, los intereses implicados, tanto el general y público como el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración debe hacerse mediante el examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones contenidas en la demanda (ATC 88/2008, de 2 de abril, FJ 2, con cita de otros). En fin, ha de procederse a considerar la gravedad de los perjuicios que originarían las situaciones de hecho que, previsiblemente, se producirían en caso de que se levantara o se mantuviera la suspensión.

A continuación, el Abogado del Estado expone la doctrina de este Tribunal sobre suspensión en materia de seguridad pública (con cita de los AATC 309/1992, FJ 2; y 439/1990, FJ 4) y en materia de función pública (con cita de los AATC 161/2012, 87/2012, FJ 6; y 233/1997, FJ 3). Entiende el Abogado del Estado que “concurren en el presente caso, los supuestos de hecho que determinan la aplicación tanto de la doctrina referida a la función pública como la referida a los supuestos de gran relieve constitucional”.

Entrando ya a abordar los concretos perjuicios que ocasionaría el levantamiento de la suspensión, el Abogado del Estado diferencia entre dos bloques de normas impugnadas:

a) Un primer bloque, integrado por la impugnación del apartado tres del artículo único que introduce un nuevo artículo 5 ter en la Ley Foral 8/2007 que, al establecer a la policía foral como cauce único de comunicación y colaboración de la información y la investigación policial de la policía local a la policía foral, infringe la regulación contenida en la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad (LOFCS) respecto de las competencias de las juntas locales de seguridad previstas en su art. 54 y, en consecuencia, el art. 149.1.29 CE. La aplicación de dicha regulación, a su juicio, impide la comunicación directa de la policía local con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado lo que puede producir distorsiones y disfunciones con un efecto directo sobre la seguridad ciudadana en detrimento de esta.

El Abogado del Estado, con apoyo en un informe del Ministerio del Interior de 27 de enero de 2016, afirma que la Comunidad Foral de Navarra dispone de un sistema de seguridad pública singular conforme al cual la responsabilidad de la seguridad ciudadana se encuentra compartida entre las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y la Policía Foral. En concreto, en diciembre de 2015 el montante de los recursos humanos que conforman los distintos cuerpos policiales del sistema de seguridad pública en la Comunidad Foral, aglutina un total de 3.281 agentes. De éstos 2.196 pertenecen a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y 1.085 a la Policía Foral, distribuidos territorialmente en 53 puestos de la Guardia Civil, 2 comisarías de la Policía Nacional y 7 comisarías de la Policía Foral de Navarra. El amplio despliegue de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en relación con el de la policía foral supone que la mayor parte de los municipios que disponen de policía local no cuenten con comisarías de la Policía Foral, por lo que es habitual y está consolidado el trabajo conjunto y coordinado de las policías locales con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Atendiendo a dicha situación se considera que el establecimiento de la policía foral como cauce único de comunicación en el precepto impugnado distorsiona, limita y perjudica la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad en su conjunto. En caso de levantarse la suspensión se producirían distorsiones, retrasos y falta de inmediatez en la prevención y persecución de los delitos y faltas, afectando no sólo al ámbito territorial de Navarra sino a los acuerdos celebrados por España con Francia en estas materias. Concretamente, se alega que el levantamiento de la suspensión provocaría:

I. Inoperatividad del sistema de seguridad pública en la mayor parte de los municipios de Navarra por la fractura de la relación directa entre la policía local y los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado.

II. Demora en las comunicaciones de información operativa perjudicando a la inmediatez de la actuación policial.

III. Otorgamiento de un poder decisorio a la policía foral para circular o no una información, que no es de su competencia.

IV. Traslados innecesarios de detenidos. Se entiende que es habitual en muchos casos, que los agentes de la policía local sorprendan delincuentes in fraganti, procedan a su detención e instruyan las primeras diligencias, que junto con el detenido son entregadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. El detenido queda ingresado en los calabozos de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, mientras estas continúan las diligencias policiales hasta su conclusión. Someter este proceso a la intermediación de la Policía Foral imposibilitaría este tipo de actuaciones, toda vez que dicho cuerpo no dispone de una red de instalaciones de custodia de detenidos equiparable a la de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, lo que obligaría a traslados innecesarios de detenidos, incluso fuera del partido judicial donde se produjo la detención.

V. Alteración del normal funcionamiento de los servicios de información e inteligencia. “Canalizar la transmisión de la información a través de un cuerpo cuya competencia se limita a una sola provincia y que, por tanto, carece de elementos de juicio suficientes para valorar adecuadamente la importancia de la información, perjudicaría gravemente el desarrollo de las investigaciones, especialmente cuando se refieren a delincuencia organizada o terrorismo”.

Ello podría tener, además, graves repercusiones en el ámbito internacional. Navarra es una Comunidad limítrofe con Francia, con quien España tiene firmado un convenio de cooperación transfronteriza en materia policial y aduanera. Este convenio establece que la colaboración con Francia se desarrollará en el ámbito policial a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las cuales deben tener acceso directo a toda la información de interés policial de la zona fronteriza. La privación a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado de esta información, o la demora en poder acceder a ella, podrían provocar que España incumpliese los compromisos adquiridos con Francia.

VI. Interferencia en el desarrollo de las competencias de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en la Comunidad Foral de Navarra (por ejemplo, el control de armas y explosivos o el resguardo fiscal del Estado, en el caso de la Guardia Civil).

b) En relación con el resto de los preceptos impugnados, el Abogado del Estado afirma que se trata de cuestiones referidas a la función pública. En este ámbito se considera de aplicación la doctrina del Tribunal Constitucional anteriormente reseñada. Además, aporta un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 2015, en el que se pone de manifiesto que los arts. 34.1 y 35.1 de la Ley Foral 8/2007, que se entiende sustituyen la titulación por la antigüedad en el acceso a los empleos de subinspector e inspector, crearían perjuicios de imposible o difícil reparación, al crear expectativas entre los miembros del cuerpo y, en el supuesto de que se nombrara un funcionario para dichos puestos, “supondría un perjuicio para el nombrado al ser nulo su nombramiento”. Además, respecto al art. 57 de la Ley Foral 8/2007, afirma que “aparte de infringir la nueva redacción el artículo 52 de LOFCS, así como la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía y el artículo 149.1.29 de la Constitución Española, legisla a favor de la Policía Local en materia disciplinaria, y superpone la normativa foral por encima de la normativa estatal. El cumplimiento de esta disposición puede suponer la creación de un caldo de cultivo de insubordinación, crear situaciones disciplinarias de difícil solución, podría crear graves disciplinarias (sic) y conflictos constantes de competencias de la Administración General del Estado y la comunidad Foral”. En relación con la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015 se señala que “implanta en el ámbito de la policía local pruebas restringidas e integraciones automáticas anuladas reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional por infringir el artículo 149.1.18 de la Constitución Española y el artículo 23 de la misma. Crea un sistema que rompe el principio de igualdad de acceso al empleo público, les aplica unos requisitos de titulación no admitidos por la normativa básica y crea un sistema de selección injusto, inadecuado y de consecuencias de difícil reparación para los ciudadanos y por la propia condición y normalidad del propio Cuerpo de la Policía Local”.

8. La representante del Gobierno de Navarra, mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 2 de febrero de 2016 evacuó el trámite conferido mediante providencia de 19 de enero, interesando el levantamiento de la suspensión. Tras poner de manifiesto la posibilidad de solicitar el levantamiento anticipado de la suspensión sin agotar el plazo de cinco meses (ATC 157/2008), se refiere a la doctrina constitucional sobre los criterios a considerar para el levantamiento o mantenimiento de la suspensión. A continuación, pone de manifiesto que nos encontramos ante una suspensión automática y que la petición de suspensión no se refiere exactamente a los preceptos impugnados, impugnación que en su mayor parte es parcial y sólo afecta a su aplicación a los cuerpos de policía local. Al respecto, y en la medida en que la demanda no cuestiona la aplicación de dichos preceptos a la Policía Foral no se justifican los perjuicios que pueden conllevar los mismos en su aplicación a los cuerpos de policía local.

Atendiendo a la doctrina constitucional citada y a lo ya manifestado en el escrito inicial de alegaciones, considera que ha de levantarse la suspensión de los preceptos impugnados ya que la aplicación de los mismos coadyuva al mantenimiento de la seguridad pública sin que en ningún caso resulte perjudicada ninguna competencia estatal y menos aún el bien público. En cambio, del mantenimiento de la suspensión se derivarán graves perjuicios para la seguridad pública así como para terceros; impedirá que se dé prioridad al interés general de la cobertura de plazas de inspector y subinspector, imprescindible para garantizar que la Policía Foral y las policías locales puedan desarrollar las importantes funciones que tienen asignadas; y, por lo que respecta al régimen disciplinario, se crearán graves disfunciones cuyas consecuencias son difíciles de predecir en este momento temporal. Concretamente, los perjuicios aducidos son los siguientes:

a) El mantenimiento de la suspensión del artículo 5 ter afectaría a las relaciones de cooperación que rigen las relaciones entre la Policía Foral y las policías locales, y en consecuencia, al servicio de seguridad pública que tienen encomendado, con el consiguiente perjuicio a los ciudadanos. Además, conforme al ordenamiento vigente no desaparece el cauce de colaboración de las fuerzas y cuerpos de seguridad a través de las juntas locales de seguridad (tampoco de la Junta de seguridad) y queda garantizado que los cuerpos estatales conozcan siempre la información de interés para la seguridad. Por otra parte, en la medida en que el motivo de inconstitucionalidad alegado en la demanda se concreta en la vulneración del art. 54 LOFCS y del Real Decreto 1087/2010, no se afecta a la apariencia de buen derecho ya que la constitución de las juntas locales de seguridad es potestativa, según el tenor literal del citado art. 54 LOFCS, y el Real Decreto 1087/2010 expresamente establece, en su disposición adicional única, que el mismo no es aplicable a las Comunidades Autónomas con cuerpo de policía propio, con competencia para la protección de las personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, entre las que se encuentra la Comunidad Foral de Navarra.

b) El mantenimiento de la suspensión de los apartados veinte y veintiuno del art. único de la Ley Foral 15/2015 conllevaría problemas de organización de los cuerpos de policía de Navarra, repercutiría muy gravemente en la seguridad pública y en el ejercicio de las funciones que desempeñan los cuerpos de policía de Navarra e impediría la promoción profesional de los mismos.

c) El mantenimiento de la suspensión del apartado treinta y cuatro del art. único de la Ley Foral 15/2015 (art. 57 de la Ley Foral 8/2007) generaría una gran incertidumbre en la que podrían quedar impunes las infracciones cometidas por dicho personal, lo que sin duda alguna, afectaría de forma negativa a los cuerpos de policía de Navarra.

d) Finalmente, en la medida en que la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015 es igual a la disposición adicional segunda de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 4/2007, de 20 de abril de coordinación de policías locales y no consta que contra esta última se haya formulado recurso de inconstitucionalidad alguno, no se alcanza a “adivinar las consecuencias irreparables o de difícil reparación se seguirían de la vigencia y aplicación de la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015”.

9. Por escrito registrado con fecha 5 de febrero de 2016, el Letrado del Parlamento de Navarra solicitó el levantamiento de la suspensión. Comienza recordando algunos aspectos de la doctrina constitucional sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión inicialmente acordada en virtud del art. 161.2 CE. Señala que el Tribunal Constitucional ha reconocido que la suspensión, cuando se produce, “crea una situación que cabe definir como provisional y en buena medida excepcional, por lo que el efecto limitativo de la eficacia de una norma que dicho automatismo comporta no puede ser prolongado sin una justificación expresa y suficiente” (ATC 178/1986, de 20 de febrero, FJ 1). Recuerda que, según doctrina reiterada, el plazo de los cinco meses que enuncia el art. 161.2 CE es un límite máximo, que no impide el levantamiento anterior de la suspensión inicialmente acordada. Afirma que el mantenimiento o el levantamiento de la suspensión debe decidirse ponderando el alcance y consecuencias que de ambas medidas se pudiera derivar tanto para los intereses públicos como para los particulares afectados, siendo uno de los criterios especialmente relevantes el de irreparabilidad o dificultad de reparación de los perjuicios que pudieran generarse, y que la suspensión no puede prolongarse en el tiempo sin la existencia de una justificación expresa y suficiente (ATC 221/1995, FJ 3).

Entrando en la ponderación de las circunstancias del caso a la luz de la doctrina constitucional, el Letrado del Parlamento de Navarra alega, en primer lugar, la falta de argumentación que justifique la suspensión de la Ley Foral en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, que se limita a invocar el art. 161.2 CE. Afirma que la presunción de constitucionalidad de la norma autonómica es causa suficiente para levantar la suspensión, máxime en unos momentos en que la tramitación del recurso puede demorarse más allá de un plazo razonable de resolución. Además señala que en todo incidente de suspensión es carga de la parte recurrente justificar los perjuicios que el levantamiento se derivan y a quien corresponde detallar los argumentos que la justifiquen (ATC 157/2008, de 12 de junio), lo que no se ha cumplido en el presente caso.

Asimismo, y antes de referirse a cada uno de los preceptos impugnados, el Letrado del Parlamento de Navarra afirma que no se aprecia ningún perjuicio que impida el levantamiento de la suspensión, con base en las siguientes consideraciones: los principales efectos de la Ley Foral se difieren a 1 de octubre de 2016, conforme a la Ley Foral 25/2015, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se modifica la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las policías de Navarra; los perjuicios que pueden alegarse no son sino discrepancias en cuanto al fondo del asunto; y, finalmente, los perjuicios alegados en todo caso, tienen carácter preventivo.

Finalmente, respecto a cada uno de los preceptos impugnados, el representante del Parlamento de Navarra alega lo que, resumidamente, se expone a continuación:

a) El levantamiento de la suspensión del art. 5 ter de la Ley 8/2007, en la redacción dada por la Ley Foral 15/2015, no comporta ningún perjuicio irreparable porque la impugnación carece de base competencial.

b) Ha de levantarse la suspensión de los apartados veinte y veintiuno del artículo único de la Ley Foral 15/2015, que dan nueva redacción a los arts. 34.1 y 35.1 de la Ley Foral 8/2007 ya que la impugnación carece de fundamento al concretarse en la vulneración de un precepto derogado como es el art. 22 de la Ley 30/1984. Además, existe un derecho reaccional ex art 23.2 CE, para todos aquellos aspirantes que vean perturbados sus derechos ante la jurisdicción ordinaria en el caso de que se convocaran las plazas, cosa que no ocurrirá a tenor del artículo único de la Ley Foral 25/2015, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se modifica la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las policías de Navarra, que difiere la entrada en vigor de los aspectos económicos y organizativos de la Ley Foral 15/2015, hasta el 1 de octubre de 2016.

c) El levantamiento de la suspensión del apartado treinta y cuatro de la Ley Foral 15/2015 (art. 57.1 de la Ley Foral 8/2007) no generaría perjuicio alguno por la inconsistencia de la propia impugnación de fondo. Por el contrario, el mantenimiento de la suspensión crearía inseguridad sobre la normativa disciplinaria a aplicar.

d) Finalmente, se alega que dos razones justifican el levantamiento de la suspensión de la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015. La primera se encuentra en la exposición de motivos de la Ley Foral 25/2015, que justifica la demora de la entrada en vigor de las disposiciones de contenido económico y organizativo de la Ley Foral 15/2015 al 1 de octubre de 2016. No hay, por tanto, periculum in mora alguno que tutelar. La segunda es el derecho reaccional ex art. 23.2 CE de todos los aspirantes para impugnar ante la jurisdicción ordinaria, si se diese el caso, la convocatoria de acuerdo con la disposición adicional primera de la mencionada Ley Foral.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia de los siguientes apartados del artículo único de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se modifica la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las policías de Navarra: 3 [por cuanto respecta a los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 5 ter incluido en la Ley Foral 8/2007], 20 [por cuanto modifica el artículo 34.1 de la Ley Foral 8/2007 en lo que respecta a la aplicación a los cuerpos de policía local de su inciso final “o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación”], 21 [por cuanto modifica el artículo 35.1 de la Ley Foral 8/2007 en lo que respecta a la aplicación a los cuerpos de policía local de su inciso final “o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación”] y 34 [por cuanto se refiere a la aplicación del artículo 57.1 a los cuerpos de policía local exclusivamente], así como de la disposición adicional primera de la citada Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, que se encuentran suspendidos en su aplicación, como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra dichos preceptos por el Presidente del Gobierno.

Como ha quedado expuesto detalladamente en los antecedentes, el Abogado del Estado, con apoyo en informes del Ministerio del Interior y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, solicita que el Tribunal acuerde el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados. Por su parte, tanto la representación del Gobierno de Navarra como la del Parlamento de Navarra han solicitado el levantamiento de la suspensión de los mismos.

Este recurso de inconstitucionalidad se fundamenta, tal y como se expone en la demanda, en que los preceptos impugnados vulneran los arts. 149.1.18 y 29 CE, al no respetar determinadas previsiones de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, así como de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función pública. Asimismo, se aduce la vulneración del art. 23.2 CE por la disposición adicional primera de la Ley Foral recurrida.

2. Una vez expuestos los términos del recurso de inconstitucionalidad, cuyo contenido no compete resolver en este momento procesal, hemos de centrarnos ahora en la cuestión de si procede o no, levantar la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados.

Sobre este tipo de incidentes de suspensión, es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Igualmente, hemos destacado que esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Asimismo, este Tribunal ha precisado que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que es igualmente necesario demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (por todos, ATC 202/2015, de 1 de diciembre, FJ 2).

Así pues, de lo que en este incidente se trata es de dilucidar si los perjuicios que han sido alegados por el Abogado del Estado, tienen la gravedad y consistencia necesarias como para prevalecer sobre la presunción de legitimidad de los preceptos impugnados de la Ley Foral 15/2015 y los intereses que se vinculan a su aplicación efectiva. A tal fin examinaremos la petición de mantenimiento de la suspensión atendiendo a la agrupación en dos bloques de preceptos que ha realizado el Abogado del Estado.

Al hacerlo debemos reiterar que la resolución de este incidente ha de quedar desvinculada de la que en su día se adopte respecto del debate de fondo, pues “de lo que en este incidente se trata no es de vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional” (ATC 185/2015, de 3 de noviembre, FJ 3, entre otros).

3. Atendiendo a lo anteriormente expuesto, debemos examinar, en primer lugar, si procede levantar o mantener la suspensión de los apartados 1 y 2 del art. 5 ter de la Ley Foral 8/2007, en la redacción dada por el apartado tres del artículo único de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril. El precepto impugnado establece lo siguiente:

“Artículo 5 ter. Relaciones entre las Policías de Navarra

1. La Policía Foral centralizará toda la información policial tanto ascendente como descendente para las Policías Locales.

La Policía Foral facilitará toda la información policial que disponga de cada municipio a su Policía Local.

Los Policías Locales facilitarán toda la información policial de su municipio al sistema de información policial de la Policía Foral.

2. Toda solicitud de apoyo de los Policías Locales de investigación policial, de información o de cualquier índole policial se efectuará siempre a la Policía Foral. La Policía Foral, si procede, canalizará dicha solicitud a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.”

Para la concreción de los perjuicios derivados del levantamiento de la suspensión del art. 5 ter, el Abogado del Estado parte de la consideración de que dicho precepto establece a la policía foral como cauce único de comunicación y colaboración de la información e investigación policial de la policía local, lo que impide, a su juicio, la comunicación directa entre la policía local y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Con apoyo en un informe del Ministerio del Interior de 27 de enero de 2016, afirma que la Comunidad Foral de Navarra dispone de un sistema de seguridad pública singular conforme al cual la responsabilidad de la seguridad ciudadana se encuentra compartida entre las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y la Policía Foral. El Abogado del Estado se refiere, en los términos que se han expuesto en los antecedentes, a que el amplio despliegue de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en relación con el de la Policía Foral supone que la mayor parte de los municipios que disponen de Policía Local no cuenten con comisarías de la Policía Foral.

Atendiendo a dichas circunstancias, considera el Abogado del Estado que el levantamiento de la suspensión del referido precepto distorsionaría, limitaría y perjudicaría la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad en su conjunto, con un efecto directo sobre la seguridad ciudadana en detrimento de esta, y produciría distorsiones, retrasos y falta de inmediatez en la prevención y persecución de los delitos y faltas en Navarra afectando no sólo al ámbito territorial de Navarra sino a los acuerdos celebrados por España con Francia en estas materias.

Dichos perjuicios los concreta el Abogado del Estado, entre otros, en la inoperatividad del sistema de seguridad pública en la mayor parte de los municipios de Navarra y en la demora en las comunicaciones de información operativa perjudicando la inmediatez de la actuación policial. A su vez, según la representación procesal del Estado, el levantamiento de la suspensión de dicho precepto conllevaría graves repercusiones en el ámbito internacional ya que Navarra es una Comunidad limítrofe con Francia, con quien España tiene firmado un convenio de cooperación transfronteriza en materia policial y aduanera que establece que la colaboración con Francia se desarrollará en el ámbito policial a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las cuales deben tener acceso directo a toda la información de interés policial de la zona fronteriza. La privación a las mismas de esta información, o la demora en poder acceder a ella, podrían provocar que España incumpliese los compromisos adquiridos con Francia.

Finalmente, afirma que el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado afecta al desarrollo de las competencias de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en la Comunidad Foral de Navarra (por ejemplo, el control de armas y explosivos o el resguardo fiscal del Estado, en el caso de la guardia civil).

Por su parte, la representante del Gobierno de Navarra alega que el mantenimiento de la suspensión afectaría a las relaciones de cooperación que rigen entre la Policía Foral y las policías locales y, en consecuencia, al servicio de seguridad pública que tienen encomendado, con el consiguiente perjuicio a los ciudadanos. Además, conforme al ordenamiento vigente no desaparece el cauce de colaboración de las fuerzas y cuerpos de seguridad a través de las juntas locales de seguridad y de la Junta de seguridad, y queda garantizado que los cuerpos estatales conozcan siempre la información de interés para la seguridad, y, en consecuencia, la colaboración entre todas las fuerzas y cuerpos de seguridad. Finalmente, expone, tal y como ha quedado recogido en los antecedentes, la falta de fundamento del motivo de inconstitucionalidad alegado en la demanda. En un sentido similar, el representante del Parlamento de Navarra aduce que el precepto no incurre en las vulneraciones alegadas por el Abogado del Estado.

Hemos de valorar ahora si los perjuicios alegados por el Abogado del Estado comportarían, conforme a nuestra doctrina, el mantenimiento de la suspensión del artículo 5 ter.

Para ello debemos descartar que la falta de consistencia de la impugnación de este precepto que alegan las representaciones del Gobierno de Navarra y del Parlamento de Navarra pueda ser tomada en consideración en este momento procesal ya que en la ponderación que ahora se nos exige, en este incidente cautelar, no procede valoración alguna sobre la alegada falta de consistencia de la impugnación de este precepto.

Además, debemos de realizar una consideración inicial sobre los perjuicios que el Abogado del Estado anuda al levantamiento de la suspensión de los apartados 1 y 2 del nuevo art. 5 ter de la Ley Foral 8/2007. Dichos perjuicios derivan, según se infiere de las alegaciones del representante estatal, de que dicha regulación convierte a la Policía Foral en cauce único de comunicación y colaboración de la información e investigación policial de la policía local, lo que impide, a su juicio, la comunicación directa entre la policía local y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Sin perjuicio de nuestro pronunciamiento sobre el fondo de este asunto, en principio se podría considerar que tanto el apartado 1 como el apartado 2 del nuevo art. 5 ter de la Ley Foral 8/2007 pueden interpretarse en el sentido alegado por el Abogado del Estado, en cuanto determinan, respectivamente, que la Policía Foral centralizará toda la información policial tanto ascendente como descendente para las policías locales, previendo para ello la correspondiente obligación de transmisión de información entre dichos cuerpos, y que toda solicitud de apoyo de los policías locales de investigación policial, de información o de cualquier índole policial se efectuará siempre a la Policía Foral, que asume, en su caso, la competencia de canalizarla a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Realizada dicha consideración debemos de partir, en la ponderación de los perjuicios alegados, de que el art. 5 ter de la Ley Foral 8/2007, en la redacción dada por la Ley Foral 15/2015, regula relaciones entre la Policía Foral, las policías locales y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y, concretamente, la transmisión de información policial y solicitudes de apoyo entre dichos cuerpos de policía. Este precepto, prima facie, incide en la materia seguridad pública al referirse a principios de actuación y coordinación entre diferentes cuerpos de policía, incluyendo las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. En este sentido, los perjuicios que el Abogado del Estado anuda al levantamiento de la suspensión de este precepto son perjuicios para la seguridad pública, interés general y público constitucionalmente reconocido (ATC 170/2015, de 7 de octubre, FJ 5). De entre las varias dimensiones con las que nuestro ordenamiento constitucional contempla la seguridad pública, los perjuicios alegados por el Abogado del Estado se ciñen a las relativas a la prevención y persecución de aquellas conductas tipificadas como infracciones penales y a la actuación de los servicios policiales.

Atendiendo a los perjuicios que el Abogado del Estado anuda al levantamiento de la suspensión de dicho precepto, que se concretan en la producción de distorsiones, retrasos y falta de inmediatez en la prevención y persecución de los delitos y faltas en Navarra, hemos de considerar que dichas disfunciones redundarían en un perjuicio de la seguridad pública y serían de difícil reparación en caso de que se declarasen inconstitucionales los apartados 1 y 2 del nuevo art. 5 ter de la Ley Foral 8/2007.

Ello nos conduce, para evitar dichas disfunciones en la actividad policial y atendiendo a las repercusiones negativas que podrían producirse para los intereses públicos en cuestión tan delicada, a mantener la suspensión del apartado 3 del artículo único de la Ley Foral 15/2015 [por cuanto respecta a los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 5 ter incluido en la Ley Foral 8/2007], durante la tramitación del presente recurso de inconstitucionalidad (en un sentido similar, AATC 464/1989, de 19 de septiembre, FJ 2; 27/1990, de 16 de enero, FJ 3; 439/1990, de 18 de diciembre, FJ 2: y 309/1992, de 20 de octubre, FJ 2).

Por el contrario, el mantenimiento de la suspensión de dicha regulación no impide el ejercicio ordinario de las funciones de los cuerpos de policía local, ni de la Policía Foral ni la relación de colaboración entre dichos cuerpos ya que, como alegan los representantes del Parlamento y del Gobierno de Navarra, la propia Ley Foral 8/2007 y la Ley Foral 8/2006, específicamente en sus arts. 8, apartados 4 y 5, y 13, contienen previsiones de acuerdo con las cuales ha de desarrollarse las relaciones de los referidos cuerpos y fuerzas de seguridad.

4. En segundo lugar, hemos de examinar si procede el levantamiento o el mantenimiento de la suspensión del resto de los preceptos impugnados, que el Abogado del Estado incardina en materia de función pública y respecto a los que solicita el mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada, apoyándose en un informe del Ministerio de Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 2016 y apelando a la doctrina de este Tribunal contenida, entre otros, en el ATC 161/2012, de 13 de septiembre, sobre suspensión en materia de función pública. La representante del Gobierno de Navarra, con carácter general aduce que, en la medida en que la demanda no cuestiona la aplicación de los referidos preceptos a la Policía Foral, no se justifican los perjuicios que pueden conllevar los mismos en su aplicación a los cuerpos de la policía local.

Dichos preceptos se refieren al acceso, mediante promoción interna, a los empleos de inspector y subinspector de los cuerpos de policía local; al régimen disciplinario de los policías locales de Navarra; y a la integración de los auxiliares de policía en los cuerpos de policía local.

En todo caso, y antes de entrar en la ponderación de los perjuicios aducidos respecto de estos preceptos, debemos descartar las alegaciones realizadas por la representante del Gobierno de Navarra referidas a que si la demanda no cuestiona la aplicación de los referidos preceptos a la Policía Foral no se justifican los perjuicios que pueden conllevar los mismos en su aplicación a los cuerpos de la policía local. No podemos analizar ahora las diferencias que pudiera haber entre el régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra en materia de policías locales y en relación con la Policía Foral, ya que atañe al fondo del asunto y no es este el momento procesal para abordarlo. Ahora bien, dejando a salvo nuestra decisión en este incidente cautelar, ha de tenerse en cuenta que los perjuicios que se anudan al levantamiento de la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados que se incardinan, en principio, en materia de función pública, derivan precisamente de la dificultad de deshacer situaciones creadas en esta materia. El levantamiento de la suspensión podría dar lugar a la consolidación de situaciones jurídicas difíciles de reparar si dichos preceptos se declaran contrarios a la Constitución. Es por ello que, evidentemente, dichos perjuicios sólo pueden anudarse a la aplicación de los preceptos en los términos en los que han sido impugnados, esto es en su aplicación a los cuerpos de policía local y no en relación con la Policía Foral.

5. Los apartados veinte y veintiuno de la Ley Foral 15/2015 que, respectivamente, modifican los arts. 34.1 y 35. 1 de la Ley Foral 8/2007, se impugnan en lo que respecta a la aplicación a los cuerpos de policía local de sus incisos finales que establecen “o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación”. Los referidos preceptos establecen, en su primer párrafo, que el acceso al empleo de subinspector y de inspector se efectuará, sobre las plazas vacantes convocadas, mediante promoción interna desde el empleo de cabo o de subinspector, respectivamente, por el procedimiento de concurso-oposición. Para participar en dicho concurso-oposición se exigirá una antigüedad mínima de tres años en el empleo de cabo o de subinspector, respectivamente, y la titulación de grado medio exigida, o que cuenten con más de cinco años de antigüedad en dicho empleo, aunque carezcan de titulación.

Para determinar los perjuicios que produciría el levantamiento de la suspensión del referido precepto, además de referirse a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre esta materia, se aporta un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas conforme al cual el levantamiento de la suspensión crearía perjuicios de imposible o difícil reparación, al crear expectativas entre los miembros del cuerpo y, en el supuesto de que se nombrara un funcionario para dichos puestos, “supondría un perjuicio para el nombrado al ser nulo su nombramiento”. Por su parte, la representante del Gobierno de Navarra afirma que el mantenimiento de la suspensión de dicho precepto conllevaría problemas de organización de los cuerpos de policía de Navarra, repercutiría muy gravemente en la seguridad pública y en el ejercicio de las funciones que desempeñan los cuerpos de policía de Navarra e impediría la promoción profesional de los mismos. A su vez, el representante del Parlamento de Navarra considera que no tiene fundamento el motivo de inconstitucionalidad, y que el levantamiento de la suspensión no produce perjuicios porque está diferida la aplicación de la Ley Foral 15/2015 por la Ley Foral 25/2015, así como porque cabe un derecho reaccional ex art 23.2 CE, para todos aquellos aspirantes que vean perturbados sus derechos ante la jurisdicción ordinaria en el caso de que se convocaran las plazas.

La aplicación de la doctrina de este Tribunal para situaciones similares a las previstas en estos preceptos conduce al mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada. No puede obviarse que si se iniciasen los procesos de provisión de plazas de inspector y subinspector por promoción interna serían notables los perjuicios derivados de la necesidad de remover las situaciones jurídicas de hecho y de derecho originadas si, en su momento, llegara a apreciarse la inconstitucionalidad de las correspondientes convocatorias (en este sentido, ATC 161/2012, FJ 3), por la consolidación de situaciones jurídicas difíciles de reparar.

Concretamente, en materia de promoción interna, materia sobre la que versan los arts. 34.1 y 35.1 de la Ley Foral 8/2007, en la redacción dada por la Ley Foral 15/2015, nos hemos pronunciado considerando que en la valoración de los intereses en juego no puede desconocerse que la efectividad del precepto legal impugnado crearía una situación de inseguridad jurídica por su carácter eventualmente provisional desde el momento en que su validez está sub iudice. La inclusión de los funcionarios afectados en grupos o su ascenso a niveles de los cuales habrían de ser luego degradados si el recurso de inconstitucionalidad tuviera éxito, originaría confusión en la propia estructura administrativa autonómica. Junto a este evidente interés público para el mantenimiento del statu quo actual hasta la Sentencia, se alinean los perjuicios que se causarían al personal cuya mejora de condición pudiera quedar sin efecto en la hipótesis de anularse la norma en cuestión, perjuicios que sin ser irreversibles por su naturaleza exclusivamente económica, resultan suficientemente importantes para ser tenidas en consideración aquí y ahora. Por contra, la suspensión —si el recurso no prosperase— afecta únicamente a las expectativas de promoción de los funcionarios carentes de titulación y que cuentan con los requisitos de antigüedad requeridos en los preceptos (AATC 243/1995, de 12 de septiembre, FJ 2; y 356/1993, de 1 de diciembre, FJ 2. En el mismo sentido, ATC 221/1995, de 18 de julio, FJ 4).

6. Asimismo, en este grupo de preceptos, se incluye el apartado treinta y cuatro del artículo único de la Ley Foral 15/2015, por cuanto se refiere a la aplicación del art. 57.1 de la Ley Foral 8/2007 a los cuerpos de policía local exclusivamente, y que establece que “el personal de los Cuerpos de Policía de Navarra sólo será sancionado por el incumplimiento de sus deberes cuando dicho incumplimiento sea constitutivo de falta disciplinaria conforme a esta ley foral”.

Además de la doctrina constitucional sobre la suspensión en materia de función pública, como se ha puesto de relieve en los antecedentes, el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hace referencia a la creación de situaciones disciplinarias de difícil solución. Por el contrario, los representantes del Gobierno de Navarra y del Parlamento de Navarra consideran que el mantenimiento de la suspensión generaría una gran incertidumbre e inseguridad respecto al régimen disciplinario de los cuerpos de policía local.

Las alegaciones que respecto a este precepto se realizan por el representante estatal, y que se han recogido pormenorizadamente en los antecedentes, no ponen de manifiesto los concretos perjuicios que se anudan al levantamiento de la suspensión de este precepto. Por una parte, porque se alegan cuestiones de fondo que no son objeto de este incidente cautelar y, por otro, porque se alegan perjuicios de carácter genérico e indeterminado. En consecuencia, y teniendo en cuenta que “debe partirse de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas en conflicto, de manera que no basta con invocar la existencia de perjuicios, sino que es necesario demostrar o, al menos razonar consistentemente sobre su procedencia” (ATC 185/2015, de 3 de noviembre, FJ 6), procede levantar la suspensión del apartado treinta y cuatro del artículo único de la Ley Foral 15/2015, [por cuanto se refiere a la aplicación del artículo 57.1 a los cuerpos de policía local exclusivamente].

7. Finalmente, la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015 bajo la rúbrica “integración de los auxiliares de policía en los Cuerpos de Policía Local” establece que “los auxiliares de policía, con una experiencia mínima en el puesto de trabajo de 3 años y que en el momento de la entrada en vigor de la presente ley foral están prestando servicios en el Ayuntamiento de que se trate o por futuras contrataciones y tras alcanzar dicha experiencia, se integrarán en el Cuerpo de Policía Local, de Alguaciles o de Agentes municipales ya existentes o en el que se cree, previa superación de un concurso oposición, en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley foral y por un máximo de dos convocatorias”.

Conforme al citado informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, tal y como se ha recogido en los antecedentes, esta disposición adicional “implanta en el ámbito de la policía local pruebas restringidas e integraciones automáticas anuladas reiteradamente por la doctrina del Tribunal Constitucional por infringir el artículo 149.1.18 de la Constitución Española y el artículo 23 de la misma. Crea un sistema que rompe el principio de igualdad de acceso al empleo público, les aplica unos requisitos de titulación no admitidos por la normativa básica y crea un sistema de selección injusto, inadecuado y de consecuencias de difícil reparación para los ciudadanos y por la propia condición y normalidad del propio Cuerpo de la Policía Local”. Tanto la representante del Gobierno de Navarra como el del Parlamento de Navarra, en los términos expuestos en los antecedentes, niegan dichos perjuicios, respectivamente, por la existencia de regulaciones similares no impugnadas y porque está diferida la aplicación de la Ley Foral 17/2015 y cabe un derecho reaccional ex art 23.2 CE, para todos aquellos aspirantes que vean perturbados sus derechos ante la jurisdicción ordinaria.

En este caso, asimismo, la aplicación de la doctrina de este Tribunal sobre la suspensión de normas relativas al acceso a la función pública conduce al mantenimiento de la suspensión inicialmente adoptada.

Así, si se desarrollan la pruebas selectivas previstas en la disposición adicional primera de la Ley Foral 15/2015, serían notables los perjuicios derivados de la necesidad de remover las situaciones jurídicas de hecho y de derecho originadas, si, en su momento, llegara a apreciarse la inconstitucionalidad de su convocatoria. Por ello hemos apreciado en repetidas ocasiones la necesidad de suspender la eficacia de aquellas normas o actos cuya aplicación conllevase el inicio de procesos selectivos de acceso a la función pública, como en los AATC 1366/1987, de 9 de diciembre, 366/1988, de 22 de marzo, 376/1989, de 4 de julio, 329/1990, de 18 de septiembre, y 251/1996, de 17 de septiembre, en relación con la adquisición de la condición de funcionarios de carrera por parte de funcionarios interinos; en el ATC 231/1997, de 24 de junio, respecto a los procedimientos de funcionarización del personal laboral fijo; o en el ATC 233/1997, de 24 de junio, sobre procedimientos selectivos de incorporación de nuevo personal a la función pública autonómica (ATC 161/2012, de 13 de septiembre, FJ 3).