Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en el Registro General de este Tribunal el día 30 de marzo de 2005 don Eduardo Argüelles García, Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, actuando en su propio nombre y derecho, formuló demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial de que se hace mérito en el encabezamiento por la vulneración de sus derechos a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y a la igualdad (art. 14 CE).

2. Los hechos de los que trae causa la presente demanda de amparo son, sucintamente, los siguientes: a) Don Eduardo Argüelles García fue sancionado, en resolución de la Concejalía de Gobierno, de Seguridad y de Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 8 de marzo de 2004, por infracción de tráfico con una multa de 120 euros.

b) Contra dicha resolución interpuso recurso contencioso-administrativo, fundado en haberse vulnerado el art. 59 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con el art. 281 del Reglamento del Servicio de Correos. Para el recurrente se había producido una defectuosa notificación de los trámites del expediente, puesto que la denuncia le fue notificada en un domicilio erróneo -calle de Almansa núm. 88, 8º-B-, y al resultar desconocido se publicó edicto en el tablón de anuncios y en el BOCAM de 24 de enero de 2004. Posteriormente la resolución sancionadora se le notificó en su actual domicilio -calle de Almansa núm. 94, 8º-E- y al no ser hallado en dos ocasiones, los días 12 y 15 de marzo de 2004, se le dejó nota en el buzón y se notificó por medio del BOCAM de 27 de abril de 2004 y en el referido tablón.

c) El recurso fue rechazado por Sentencia de 18 de febrero de 2005 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid. Con referencia a la alegación de indefensión por defectuosa notificación de los trámites del expediente, el Juzgado consideró que la tramitación del expediente se realizó con pleno cumplimiento de las previsiones del precepto de la Ley de la jurisdicción contenciosa-administrativa y lo dispuesto en el art. 45 del Reglamento de Servicios Postales, aprobado por el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre. Por otra parte, el Juzgado afirmó que el recurrente no cumplió con la obligación que le impone el art. 78 del Real Decreto Legislativo de 2 de marzo de 1990 de circulación, tráfico y seguridad vial, de notificar los cambios de domicilio. Tras haber determinado que la sanción es conforme a Derecho y que procede la desestimación de la demanda, la Sentencia condenó al recurrente al pago de las costas. Considera la Sentencia que "el hecho de ser el demandante abogado en ejercicio facilita el acceso a la jurisdicción, pero a la vez le convierte en sujeto más obligado, si cabe, a no plantear pleitos temerarios, como es el caso, pues a la infracción de tráfico, que al ser estacionar en carril bus implica un claro entorpecimiento de la circulación, une el incumplimiento de su obligación", por lo que, de acuerdo con el art. 139 LJCA procede la condena en costas del actor.

3. Con fundamento en este itinerario procesal el recurrente presenta recurso de amparo. En su demanda considera, en primer lugar, que la resolución recurrida vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). Esta vulneración se habría producido al no permitírsele actuar en el expediente administrativo por falta de notificación en forma de su incoación, motivado porque el Ayuntamiento de Madrid le notificó la denuncia en su antiguo domicilio de la calle de Almansa núm. 88, 8º-B, es decir, en un domicilio erróneo, mientras que la resolución sancionadora sí le fue notificada en su domicilio, sito en la c/Almansa núm. 94, 8º-E. Lo anterior supuso que el recurrente ignorara la existencia del expediente administrativo sancionador, lo que evidenciaría que el Excmo. Ayuntamiento de Madrid no habría agotado todos los medios necesarios para conocer el verdadero domicilio del recurrente antes de acudir a la notificación edictal, cuando pudo haberlo hecho. A mayor abundamiento, el recurrente sí recibió en su domicilio de la c/Almansa 94, 8º-E, comunicación del Ayuntamiento de Madrid sobre la mesa electoral en la que le correspondía ejercer su derecho al voto. Esta última comunicación es de fecha 21 de abril de 2003, anterior por lo tanto a la resolución de fecha 8 de marzo de 2004. Por todo ello el recurrente sostiene que la falta de notificación en forma le ha impedido alegar y probar sus derechos en el expediente sancionador lo que ha provocado la correspondiente vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).

El demandante de amparo alega, en segundo lugar, la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE). Tal vulneración es resultado de la condena en costas declarada por la Sentencia recurrida; condena en costas que obedece a su condición de letrado, lo que genera una situación discriminatoria con relación a terceros no letrados.

4. Mediante diligencia de ordenación de 28 de noviembre de 2006 la Sección Tercera del Tribunal Constitucional, antes de entrar a resolver sobre la admisibilidad del recurso, acordó dirigir atenta comunicación al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid y a la Concejalía de Gobierno, de Seguridad y de Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid para que, a la mayor brevedad posible, remitieran certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 321-2004 y al expediente administrativo número 95139147.1, respectivamente.

5. Por providencia de 6 de marzo de 2007 la Sala Segunda del Tribunal Constitucional admitió a trámite la demanda de amparo, acordando dirigir atenta comunicación al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid para que emplazara a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, que aparece ya personado, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 4 de abril de 2007 se personó doña María Suárez Junquera, Letrada del Ayuntamiento de Madrid, en nombre y representación del mismo.

7. Por diligencia de ordenación de 26 de abril de 2007 se acordó tenerla por personada y parte. Del mismo modo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones recibidas al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, por plazo común de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

8. El 5 de junio de 2007 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones presentado por la representación del recurrente, quien se ratifica en las mantenidas con anterioridad en su demanda de amparo.

9. Por escrito registrado el 6 de junio de 2007 la Letrada del Ayuntamiento de Madrid interesó la desestimación del amparo. En su opinión la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid procedió a la imposición de las costas al hoy recurrente en amparo en razón de que, dada su condición de Abogado, debió haber realizado un juicio sobre la prosperabilidad del recurso contencioso administrativo que interpuso contra la resolución administrativa que le sancionó por una infracción de tráfico -estacionamiento de su vehículo en el carril bus- que representa un claro entorpecimiento de la circulación. La imposición de las costas al recurrente se fundamenta, por lo tanto, en la apreciación por el Juzgador de la temeridad del recurrente en el planteamiento del recurso contencioso administrativo, siendo ésta una causa expresamente prevista en el art. 139.1 LJCA. Dado que se trata de una decisión con fundamento legal y que está debidamente razonada en el FJ 4 de la Sentencia no puede apreciarse vulneración alguna del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Por otra parte tampoco cabe entender que la resolución judicial ha implicado una vulneración del art. 14 CE, dándose la circunstancia de que lo que la parte recurrente en amparo presenta como una diferencia en la aplicación de la Ley a personas que se encuentran en idéntica situación no constituye un auténtico tertium comparationis que pueda ser enjuiciado desde la perspectiva del art. 14 CE.

El escrito de la Letrada del Ayuntamiento de Madrid no se refiere a la falta de notificación en forma de la incoación del expediente administrativo.

10. El Fiscal formuló sus alegaciones el 22 de junio de 2007, mediante el que interesó la estimación del amparo. Para el Ministerio Fiscal el análisis de la queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) exige en el presente caso detenerse en el procedimiento seguido por la Administración en su actividad sancionadora. En opinión del Ministerio Fiscal la Administración, aun cuando cumplió escrupulosamente la normativa aplicable en materia de actos de comunicación administrativos, no satisfizo el deber de diligencia que a estos efectos le es exigible. Con relación a la alegada vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), el Ministerio Fiscal considera que el recurrente no ha aportado resolución del órgano judicial que permita llevar a cabo una labor de comparación, de tal modo que tal queja no resulta susceptible de análisis. Ello no obstante considera el Ministerio Fiscal que la motivación ofrecida por la resolución judicial para apreciar la temeridad o mala fe del recurrente resulta irracional o, al menos, extravagante, dado que a cualquier ciudadano, con independencia de los conocimientos teóricos que sobre una determinada materia tenga, le asiste la facultad de defenderse frente a aquellas actuaciones que considera que le perjudican.

11. Por providencia de cuatro de octubre de 2007, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día ocho del mismo mes y año.

1. El recurso de amparo se dirige contra la Sentencia de fecha 18 de febrero de 2005 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid, en el procedimiento abreviado 321-2004, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente en amparo contra la Resolución del Concejal de Gobierno, de Seguridad y de Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid, de 8 de marzo de 2004, dictada en el expediente núm. 95139147.1 por infracción de tráfico con una multa de 120 euros.

Debe señalarse, sin embargo, que la lectura de la fundamentación jurídica de la demanda permite constatar, como el Ministerio Fiscal pone de manifiesto, que en realidad el recurso de amparo debe entenderse formulado por el cauce del art. 43 LOTC, y no por el previsto en el art. 44 LOTC, ya que parte de las infracciones constitucionales que se denuncian se imputan directamente a las resoluciones recaídas en el procedimiento administrativo sancionador, y sólo indirectamente a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, en la medida en que no las ha reparado al no haber anulado la actuación administrativa.

2. El recurrente aduce la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), puesto que no le fue permitido actuar en el expediente administrativo por falta de notificación en forma de su incoación. Asimismo alega la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) como consecuencia de la condena en costas declarada por la Sentencia recurrida, siendo así que dicha condena en costas obedece exclusivamente a su condición de Letrado, lo que genera una situación discriminatoria con relación a terceros no Letrados.

La representación del Ayuntamiento de Madrid, en trámite de alegaciones, interesó la desestimación del amparo, con la argumentación de que la condena en costas declarada en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Madrid se ajustó plenamente a Derecho al estar fundamentada en causa legal y haber sido debidamente razonada, sin que por otra parte el recurrente aportara una resolución judicial que permitiese llevar a cabo la labor de comparación exigida para considerar la alegada vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE). Como ya se ha señalado en los antecedentes el escrito de la Letrada del Ayuntamiento de Madrid no hace referencia a la falta de notificación en forma de incoación del expediente administrativo.

En sus alegaciones el Ministerio público interesó la estimación del amparo, considerando que la Administración no satisfizo el deber de diligencia que le es exigible en materia de actos de comunicación administrativos. Por lo demás considera que la queja relativa a la violación del art. 14 CE no resulta susceptible de análisis, dado que el recurrente no ha aportado resolución del órgano judicial que permita llevar a cabo una labor de comparación. Y señala que, según su parecer, la motivación ofrecida por la resolución judicial para apreciar la temeridad o mala fe del recurrente resulta irracional o, al menos, extravagante, de suerte que cabría concluir que se ha producido una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE).

3. En el examen de las quejas articuladas por el actor debemos seguir un orden lógico, en atención a los criterios expuestos en nuestra doctrina, que otorgan prioridad a aquéllas de las que pudiera derivarse la retroacción de actuaciones y, dentro de éstas, a las que, al determinar la retroacción a momentos anteriores, hacen innecesario nuestro pronunciamiento sobre las restantes (SSTC 19/2000, de 31 de enero, FJ 2; 70/2002, de 3 de abril, FJ 2; y 100/2004, de 2 de junio, FJ 4, entre otras).

Pues bien, de acuerdo con dichos criterios se puede observar que la eventual estimación de las quejas referidas a la vulneración del derecho a igualdad en la aplicación de la ley determinaría la anulación de la Sentencia impugnada para que la Sala dictase una nueva resolución respetuosa con tal derecho fundamental del recurrente. En cambio, si se produjera la estimación de la queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, no sólo se produciría la anulación de la resolución judicial combatida sino, también, la anulación del expediente sancionador.

Así pues comenzaremos por el análisis de la queja atinente a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, que es la que, de apreciarse, conduciría a la retroacción anterior en el tiempo; continuando, en el caso de que rechazáramos la concurrencia de dicha vulneración, con el análisis de las quejas que denuncian la lesión del derecho a la igualdad del demandante de amparo.

4. Es palmaria la semejanza que existe entre este caso y el que ha sido objeto de la STC 157/2007, de 2 de julio, así como también de los resueltos en las SSTC 54/2003, de 24 de marzo, y 145/2004, de 13 de septiembre, por lo que procede reproducir a continuación la doctrina de la STC 157/2007, FJ 3, que recoge la de estas últimas:

"Una adecuada respuesta a la queja expuesta por la entidad demandante de amparo ha de partir de la reiterada doctrina de este Tribunal, desde la STC 18/1981, de 8 de junio (FJ 2), que ha declarado, no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE, no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. Ello, como se ha afirmado en la STC 120/1996, de 8 de julio (FJ 5), 'constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho'.

Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, existen reiterados pronunciamientos de este Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión …

El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga".

Con posterioridad, y partiendo de la Sentencia del Pleno de este Tribunal 291/2000, de 30 de abril, la misma STC 157/2007 declara que, para que la falta de emplazamiento personal revista relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes requisitos: "en primer lugar, que el no emplazado tenga un derecho subjetivo o interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución que se adopte; en segundo lugar, que el no emplazado personalmente haya padecido una situación de indefensión a pesar de haber mantenido una actitud diligente; y, por último, que el interesado pueda ser identificado a partir de los datos que obren en el expediente" (FJ 3).

Finalmente, con relación a este último requisito, afirma que, "al no haber emplazado personalmente a la demandante de amparo en el procedimiento administrativo sancionador pese a tener conocimiento, o, al menos, evidente posibilidad de adquirirlo, del verdadero domicilio de aquélla, [la Administración] no ha actuado con la diligencia que le era exigible y ha generado a la recurrente en amparo, al impedirle ejercer el derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador, una situación de indefensión constitucionalmente relevante" (FJ 4).

5. La aplicación de la doctrina constitucional expuesta ha de conducir a valorar si, en el presente caso, se cumplen los requisitos a los que nos hemos referido para considerar que la falta de emplazamiento personal del demandante de amparo tiene relevancia constitucional. Por lo que se refiere al primero de los requisitos señalados ha de decirse que resulta patente que la resolución sancionadora recaída en el procedimiento administrativo sancionador afecta a los derechos e intereses legítimos del recurrente en amparo. La valoración de si deben entenderse cumplidos los otros dos requisitos aludidos requiere un mayor detenimiento, pues exige la toma en consideración de las circunstancias del caso.

El examen de las actuaciones permite constatar que el operador postal, según resulta del aviso de recibo de la notificación de la denuncia, hizo constar como "domicilio desconocido" la causa de la imposibilidad de la notificación referida, por lo que la siguiente actuación de la Administración fue complementar la publicación edictal de la notificación de la denuncia siguiendo las pautas señaladas por las correspondientes normas administrativas, trámite que fue cumplido por la Concejalía.

Dictado el Decreto de imposición de sanción de 120 euros por infracción de las normas de seguridad vial, la notificación al recurrente no fue posible, debido, según consta en el aviso de recibo expedido por el operador postal, a la ausencia del destinatario de la notificación. Tal notificación se intentó por dos veces, con el mismo resultado infructuoso, lo que condujo a la notificación por edictos. Por tanto formalmente se cumplieron los trámites legalmente previstos para la comunicación de los actos administrativos citados: notificación de la denuncia y del decreto de imposición de la sanción pecuniaria.

Ya se ha indicado que los actos de notificación de la denuncia y de notificación de la resolución administrativa sancionadora se realizaron en domicilios diferentes, y que ambos actos se llevaron a cabo en períodos de tiempos breves, el 1 de diciembre de 2003, el primero, y el 8 de marzo de 2004, el segundo. Por lo demás el promotor del amparo ha aportado un documento, relativo al censo electoral, que permite advertir que en el momento de producirse la notificación de la denuncia por infracción de tráfico el Ayuntamiento de Madrid conocía su domicilio actual (c/Almansa núm. 94, 8-E), en el que con posterioridad recibió el sobre remitido por el Ayuntamiento de Madrid conteniendo la notificación edictal de la imposición de la multa de 120 euros.

En atención a todo lo anterior ha de afirmarse que la Concejalía de Gobierno, de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de Madrid no adoptó las medidas necesarias para procurar averiguar el verdadero domicilio del infractor, una vez que se había frustrado el acto de comunicación por ser el domicilio desconocido del mismo en la c/Almansa núm. 88 8-B, como al parecer sí hizo a los efectos de la notificación de la multa administrativa.

En consecuencia la Administración infringió el deber de diligencia que para la realización de los actos de comunicación le es exigida por la jurisprudencia constitucional citada, más si, como señala la legislación, respecto al censo electoral los Ayuntamientos actúan como colaboradores de la oficina del censo, por lo que al ente local le hubiera bastado consultar sus propios archivos para conocer el verdadero domicilio del recurrente, sin que dicha averiguación resultase un comportamiento excesivo o desproporcionado para los medios con los que cuenta para cumplir sus fines y así posibilitar la notificación personal de la denuncia sin tener que recurrir al recurso extraordinario de la notificación edictal. En estas circunstancias debe rechazarse la concurrencia de falta de diligencia del recurrente en amparo, alegada en el fundamento jurídico 2 de la Sentencia, máxime cuando no existe ningún dato en las actuaciones que permita afirmar que tuvo conocimiento del procedimiento administrativo sancionador antes de que éste hubiese concluido.

6. Como quiera que en el caso concreto la imposibilidad de actuar en el procedimiento del solicitante de amparo viene provocada por la no adopción por parte de la Administración de las medidas necesarias encaminadas a agotar las posibilidades existentes a su alcance para conocer el verdadero domicilio del recurrente, es evidente que la falta de diligencia de la Administración en la averiguación del domicilio transgredió constitucionalmente el derecho a la defensa, incluido en el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE.

En este caso, como ya hemos declarado en la STC 157/2007, de 2 de julio, reiterando la doctrina de la SSTC 54/2003, de 24 de marzo, y 145/2004, de 13 de septiembre, "la sanción se ha impuesto de plano [al] demandante de amparo, esto es, sin respetar procedimiento contradictorio alguno y, por tanto, privándole de toda posibilidad de defensa durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador (STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 12)".

7. Al no ser esta lesión reparada por el órgano jurisdiccional, en cuya Sentencia se ha desestimado la pretensión del recurrente en amparo, el restablecimiento de éste en sus derechos fundamentales ha de conducir a extender también la declaración de nulidad a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.

Por lo demás, la apreciación de la anterior vulneración constitucional hace improcedente que entremos a considerar las otras quejas planteadas en la demanda, referidas a la lesión que del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) habría producido la condena en costas declarada por la Sentencia recurrida.