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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Tomás S. Vives Antón, Presidente, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 5322-2000, promovido por la Comunidad de Madrid, bajo la representación procesal de la Letrada de sus Servicios Jurídicos doña Rocío Guerrero Ankersmit, contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha de 31 de mayo de 2000, que inadmite el recurso contencioso-administrativo núm. 1662/98 seguido contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid de fecha de 9 de junio de 1998, dictada en el expediente núm. 28/06232/95, en concepto de comprobación de valores por el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Ha comparecido el Abogado del Estado y han intervenido el Ministerio Fiscal y don Elías Meneu Garrido, representado por el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas, y con la asistencia letrada de doña Marta Pérez Alcalde. Ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 6 de octubre de 2000, la Letrada de la Comunidad de Madrid doña Rocío Guerrero Ankersmit, en nombre y representación de ésta, interpuso recurso de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 31 de mayo de 2000, que inadmitió, por falta de legitimación, el recurso contencioso-administrativo (núm. 1662/98) interpuesto contra la Resolución de Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid de fecha de 9 de junio de 1998, que estimó la reclamación económico- administrativa (núm. 28/06232/95) interpuesta por don Elías Meneu Garrido contra un acto de comprobación de valores a efectos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, derivado de la venta de un bien inmueble de su propiedad.

2. En la demanda de amparo se recoge como relato de los hechos que preceden al presente recurso de amparo el siguiente:

a) Por Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid de 9 de junio de 1998, dictada en la reclamación 25/06232/95 por el concepto de impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, se acordó estimar la reclamación formulada en el sentido de: 1) Anular sin sustitución los actos de valoración y liquidatorios realizados por la Administración; 2) Confirmar íntegramente la autoliquidación realizada por el sujeto pasivo.

b) Contra dicha resolución la Administración interpuso recurso contencioso- administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dictase sentencia en que se declarase la nulidad de la resolución impugnada y confirmara la comprobación de valores realizada o, subsidiariamente, la anulación de la resolución recurrida ordenando la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la notificación de la misma a fin de poder repetir su actuación correspondiente y llevar a cabo nueva notificación de la comprobación de valores realizada con una motivación más detallada y completa.

c) Con fecha de 31 de mayo de 2000 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la Sentencia 859-bis, notificada el 14 de septiembre de 2000, que declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la Comunidad de Madrid para recurrir una Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional, sin entrar en el fondo del asunto.

3. En su demanda de amparo aduce la recurrente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) al declarar la Sentencia impugnada la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la falta de legitimación de la Comunidad de Madrid para recurrir. En efecto, el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva supone que todas las personas tienen derecho al acceso a los órganos judiciales para la satisfacción de sus derechos e intereses legítimos y, a tal fin, a la formulación de alegaciones, a la propuesta y práctica de la prueba pertinente, a obtener de dichos órganos una resolución fundada sobre las pretensiones oportunamente deducidas, con arreglo a las normas de competencia y procedimiento legalmente establecidas, a interponer los recursos legalmente previstos en las leyes y a la inmodificabilidad y efectividad de las resoluciones judiciales firmes, eventualmente mediante la ejecución de las mismas, sin perjuicio, además, en su caso, de la tutela cautelar (así se ha manifestado, por ejemplo, la STC 99/1985, de 30 de septiembre). Además el derecho a la tutela judicial efectiva obliga a los órganos judiciales a interpretar las normas en el sentido más favorable, de acuerdo con el principio pro actione (STC 206/1987, de 21 de diciembre, FJ 5).

Sentado lo anterior, la Administración demandante entiende que es titular del derecho fundamental mencionado, como así se desprende de la STC 197/1988. Y es cierto que la Administración no desconoce la doctrina reflejada en el ATC 4/1998, que niega a las personas jurídico-públicas el derecho a la tutela judicial por cuanto ésta no protege competencias o potestades sino derechos subjetivos e intereses legítimos. Pero ello debe ser analizado -como hizo desde un principio el Tribunal Supremo- con la idea de que basta para ostentar legitimación con que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto combatido de la Administración le pudiera ocasionar un perjuicio, debiéndose tratar en todo caso de un interés personal y actual. Esta doctrina ha sido confirmada posteriormente por el Tribunal Constitucional en SSTC 60/1982, 62/1983 y 18/1993 y AATC 240/1982 y 135/1985, donde se precisa que la expresión interés legítimo se concreta en un interés directo, como interés en sentido propio, cualificado o específico, no siendo posible confundirlo con un interés genérico en la preservación de derechos abstractos (STC 257/1988, de 22 de diciembre). Así, a la Comunidad de Madrid le corresponde el rendimiento de los impuestos cedidos (arts. 157.1.a CE, 53.5 EAM, 4.1.c LOFCA, y 23.5 Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la hacienda de la Comunidad de Madrid), con lo cual la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid anulando la comprobación de valores supone un menor ingreso para ella, lesionándose un interés y no una potestad o una competencia y afectándose, en definitiva, a su autonomía financiera.

Por otra parte entiende la Comunidad de Madrid que está legitimada para recurrir en vía contencioso-administrativa las resoluciones de los Tribunales Económico- Administrativos Regionales, pues: 1) No existe ningún precepto legal que lo prohíba expresamente, sino, antes al contrario, el art. 28.1 LJCA atribuye legitimación "a los que tuvieren interés directo en ello". La Comunidad de Madrid tiene un interés legítimo, real y actual; 2) El art. 20.2 LOFCA establece que "Las resoluciones de los órganos económico- administrativos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, podrá ser, en todo caso, objeto de recurso contencioso-administrativo en los términos establecidos por la normativa reguladora de esta jurisdicción"; 3) La STC 192/2000 reconoce en su fundamento jurídico octavo el derecho de las Comunidades Autónomas a interponer recurso contencioso- administrativo contra las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos; 4) La doctrina del Tribunal Supremo (por ejemplo, en Sentencias de 23 de mayo de 1996 y 8 de noviembre de 1996) reconoce la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las resoluciones de aquellos Tribunales económicos; y 5) El art. 120 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, que aprueba el reglamento que regula el procedimiento en las reclamaciones económico- administrativas, establece que "también estarán legitimados para recurrir en materia de tributos del Estado cedidos, los órganos superiores de las Comunidades Autónomas competentes según sus propios disposiciones orgánicas".

En suma -concluye la parte actora-, nuestro Ordenamiento jurídico sí atribuye legitimación a las Comunidades Autónomas para recurrir las resoluciones de los órganos económico- administrativos del Estado en los tributos cedidos. Sin embargo la delegación de la gestión que se opera en los tributos cedidos es completamente ajena, en su naturaleza, a la delegación interorgánica administrativa a la que se refiere el art. 28.4 LJCA, al tratarse de una delegación intersubjetiva y ex lege de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, amparada en el art. 150.2 CE e instrumentalizada por el art. 19.2 LOFCA, en la que se atribuye a la Comunidad la competencia para gestionar unos intereses propios, al ser de su titularidad el rendimiento obtenido por el tributo cedido, y no de la Administración del Estado delegante, diferenciándose así de la delegación meramente interorgánica administrativa prevista en el art. 13 de la Ley 30/1992, y a la que se refiere el art. 28.4 LJCA. Consecuencia de esta diferencia, los actos de la Comunidad Autónoma dictados en el ejercicio de las competencias delegadas, ni son imputables al Estado, ni se proyectan sobre la esfera patrimonial del delegante, sino que son actos que se imputan directamente a la Comunidad Autónoma y afectan directamente a sus derechos e intereses, toda vez que los tributos cedidos originan ingresos propios de la Comunidad Autónoma, no del Estado, como se declara en el art. 4.1 LOFCA.

Por último, entiende también la Comunidad Autónoma recurrente vulnerado el principio de igualdad del art. 14 CE, pues el Tribunal Supremo en recursos idénticos ha atribuido la legitimación a otras Comunidades Autónomas para recurrir Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional (SSTS de 23 de mayo y 8 de noviembre de 1996). También en la Sentencia de 16 de julio de 1996, en recurso de casación en interés de ley contra una Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que inadmitió el recurso contencioso-administrativo deducido por la Tesorería General de la Seguridad Social contra Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, declaró que la Seguridad Social es una persona jurídica independiente y distinta del Estado, lo que supone que no es posible su identificación con la Administración General del Estado; doctrina ésta que resulta aplicable al presente caso, toda vez que la Comunidad de Madrid y la Administración General del Estado son dos personas jurídicas diversas por su régimen jurídico y, en consecuencia, cuando el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se separa del criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo está vulnerando el principio de igualdad del art. 14 CE.

4. La Sección Cuarta de este Tribunal, mediante providencia de 20 de junio de 2001, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el núm. 3 del art. 50 LOTC, conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que, con las aportaciones documentales que estimasen procedentes, formularan alegaciones en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda (art. 50.1.c LOTC).

5. Dicho trámite fue evacuado por el Ministerio Fiscal mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 18 de julio de 2001, entendiendo que el recurso no carece manifiestamente de contenido constitucional, ni se le pueden oponer otras objeciones de admisibilidad, por lo que debe ser admitido a trámite. Y llega a tal conclusión, al entender que la Sala de lo Contencioso-Administrativo fundó la inadmisibilidad de su recurso -falta de legitimación activa de la Comunidad- en motivos legalmente inexistentes o mediante una interpretación excesivamente formalista y restrictiva. Eso sí, en cuanto al principio de igualdad, y dado que la recurrente se limita a aludir a Sentencias del Tribunal Supremo, este motivo carece manifiestamente de contenido y debe ser inadmitido, pues no se ha aportado un término válido de comparación y, en concreto, resoluciones del mismo órgano judicial.

Limitado el objeto del amparo a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, entiende en primer lugar el Fiscal, de un lado, -con base en la doctrina recogida en la STC de 5 de julio de 2001 (FJ 3)- que el principio pro actione actúa con especial intensidad en el acceso al proceso, impidiendo que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso "eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida". Y, de otra parte, que este Tribunal ha reconocido el derecho a la tutela judicial efectiva de los poderes públicos, aunque con matices (STC 123/1996, de 8 de julio).

Dicho lo anterior, para el Ministerio público la Sala de lo Contencioso- Administrativo se aferra al término "delegación", que utilizan tanto el art. 156.2 CE, como el art. 19.2 LOFCA y los arts. 12 y 13 de la Ley de cesión de tributos, para aplicar analógicamente la causa de inadmisión del art. 20.4.b LJCA 1956, olvidando extremos importantes para la determinación de la legitimación activa de la Comunidad Autónoma, como son el hecho de que los tributos cedidos constituyen una fuente de ingresos de aquélla sobre la pueden establecer recargos y que, por tanto, cualquier decisión por un órgano administrativo de control ajeno -y el Tribunal Económico-Administrativo Regional es un órgano de la Administración del Estado- incide o puede incidir en los ingresos de dicha Comunidad Autónoma y, en consecuencia, afectar a su interés directo en un recurso propio. En este sentido es significativo que la STC 192/2000, de 13 de julio, en su fundamento jurídico 8 parece haber dado por supuesta la legitimación.

Tampoco los principios de objetividad y sujeción al Derecho en la actuación administrativa son suficientes para negar la legitimación activa de la Comunidad Autónoma, ni los instrumentos de corrección previstos en el art. 15 de la Ley 8/1980, que no están previstos específicamente para un supuesto como el que dio origen al recurso contencioso- administrativo -la revocación de la revisión de valores-, sino que tienen un carácter general referido a los supuestos en que una Comunidad Autónoma no pueda subvenir con sus ingresos a la prestación de un mínimo de servicios y cuya solución no viene dada por vía tributaria, sino presupuestaria estatal.

Asimismo, continua el Fiscal, resulta inadmisible el argumento de que el art. 19.2.a de la Ley 14/1996, prevea expresamente la legitimación de la Comunidad para recurrir ante los Tribunales Económico-Administrativos, lo que para la Sala se traduce en que ello no hubiese sido necesario de acuerdo con el art. 30.1.b del Real Decreto de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, porque tal afirmación de la Sentencia recurrida no es más que un juicio de intenciones legislativas, que en ningún caso sirve, por sí sólo, para estimar excluida la legitimación activa de la Comunidad Autónoma. Y tampoco es justificable la decisión en la posibilidad de que la Administración demandante se dirija a la estatal para que ésta declare lesiva la decisión del Tribunal Económico-Administrativo, pues supone introducir un procedimiento no previsto legalmente como requisito de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, ajeno, en todo caso, el problema de la legitimación activa de la Comunidad demandante. Ni tampoco es admisible el argumento de que no existe afectación del ámbito de autonomía de la Comunidad demandante, pues según doctrina de este Tribunal, cualquier decisión del Estado en relación con la financiación o con los ingresos autonómicos "afecta" a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, o repercute o incide en ella (SSTC 181/1988, 129/1999 y 192/2000). Finalmente, tampoco es aceptable el argumento de que, aun cuando el impuesto estaba cedido, no lo habían sido las competencias de gestión y liquidación del tributo que, en consecuencia, habían sido ejercidas por el Estado y revisadas por un órgano "incardinado en la propia Administración del Estado", con lo cual la Comunidad de Madrid no actuaba tratando de defender la conformidad a Derecho de sus actos propios, pues con ello olvida el órgano judicial que no era éste el objeto de proceso, sino una reducción de ingresos previstos que incide en su propia autonomía financiera. Por todo ello puede afirmarse -concluye el Fiscal- que la Comunidad de Madrid tenía un interés directo en la resolución de fondo de su pretensión -cualquiera que sea el sentido de aquélla, que ha quedado imprejuzgada.

6. Por su parte, la Administración demandante de amparo formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el día 20 de julio de 2001, en el que, una vez más, suplicaba la admisión a trámite del recurso de amparo, sobre la base de los mismos argumentos esgrimidos en el escrito de demanda de amparo.

7. Por providencia de 30 de noviembre de 2001 la Sala Segunda acordó admitir a trámite la demanda y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación, tanto a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como al Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid para que remitiesen certificación o fotocopia adverada de las correspondientes actuaciones correspondientes al recurso núm. 1662/98 y reclamación núm. 28/06538/95, respectivamente, interesando igualmente del órgano judicial que previamente emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, para que, si así lo deseasen, pudiesen comparecer en el plazo de diez días en el presente proceso constitucional.

8. Por escrito registrado en este Tribunal el día 5 de diciembre de 2001 compareció el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, suplicando se le tuviese por personado. También por escrito registrado el día 26 de marzo de 2002, don Alejandro González Salinas, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Elías Meneu Garrido, solicitó se le tuviese por personado.

9. La Sala Segunda, por providencia de 11 de abril de 2002, acordó tener por personados y parte en el procedimiento al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y al Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación de don Elías Meneu Garrido, y dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, dentro del plazo común de veinte días, presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes, según determina el art. 52.1 LOTC.

10. El día 6 de mayo de 2002 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, suplicando se dictase Sentencia totalmente denegatoria del amparo pretendido, y ello de acuerdo con la doctrina constitucional más reciente sobre los derechos fundamentales cuya titularidad se reconoce a las personas jurídico-públicas (SSTC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 y ss; 239/2001, de 18 de diciembre, FJ 3; 56/2002, de 11 de marzo, FJ 3; y 63/2002, de 11 de marzo, FJ 2).

En primer lugar, y con relación a la vulneración del derecho de igualdad, sostiene el Abogado del Estado que se trata de una queja carente de todo fundamento, pues la Administración recurrente alega como término de comparación sentencias del Tribunal Supremo, con lo que falla el requisito de la identidad del órgano que dictó las resoluciones que se comparan. Así, la única vulneración que debe analizarse es la relativa a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y, con relación a ella, entiende que no se han cumplido los requisitos de las letras a) y c) del art. 44.1 LOTC, pues la Administración recurrente de amparo, ni había agotado los recursos utilizables en la vía contencioso-administrativa, ni invocó tempestivamente su derecho fundamental de acceso a la jurisdicción.

De un lado, y atendiendo a la cuantía del recurso -superior a tres millones de pesetas- tal como quedó fijada en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo, y aceptada por la providencia de 17 de diciembre de 1998, la Administración recurrente de amparo debió intentar el recurso de casación para unificación de doctrina (art. 96.3 LJCA 1998), al citar varias sentencias favorables a su tesis que podían haber servido como sentencias de contraste (SSTS de 23 de mayo y 8 de noviembre de 1996). Ahora bien, continúa el Abogado del Estado, parece que la cuantía relevante a efectos de casación ha de ser la correspondiente a la diferencia entre la liquidación practicada por la Administración y la autoliquidación, y esa diferencia es muy inferior a tres millones de pesetas (como así se ha puesto de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2001, en el recurso en interés de la ley núm. 6629-2000). Y es que la Administración recurrente simultaneó el presente recurso de amparo con un recurso de casación en interés de ley (núm. 6622-2000), dirigido contra la misma Sentencia, y que fue desestimado, pero sólo porque ya antes se había fijado doctrina legal en el recurso de casación también en interés de la ley núm. 6629-2000 (contra la Sentencia impugnada en el recurso de amparo núm. 5320-2000). En consecuencia, cuando solicita el amparo una persona de Derecho público legitimada para interponer un recurso de casación en interés de la ley, como es el caso (art. 100.1 LJCA 1998), el recurso de amparo debe considerarse como subsidiario a la casación doctrinal, pues, aun siendo cierto que la casación deja subsistente la situación jurídica particular, sin embargo lo importante es que la Administración pretende un enjuiciamiento doctrinal del Supremo Intérprete de la Constitución similar al que ya ha obtenido con la estimación de su recurso de casación en interés de la ley núm. 6629-2000, por la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2001. No estaba, por tanto, agotada la vía judicial precedente cuando se interpuso el amparo constitucional, puesto que, o bien no se había interpuesto la procedente casación en interés de la ley (que luego promovió y ganó), o bien estaba interpuesta pero no resuelta. En cualquier caso, no se respetó la subsidiariedad del amparo constitucional ni se cumplió debidamente el requisito del art. 44.1.a LOTC.

De otra parte, no fue tempestivamente invocado el derecho fundamental. En efecto, en el recurso de contencioso-administrativo núm. 1662/98, fue la Sala quien, de oficio, planteó la cuestión de la falta de legitimación al amparo del art. 43.2 LJCA 1956 y, con arreglo a este precepto, dio audiencia a las partes. La Administración recurrente no formuló alegación alguna (FJ 4 de la Sentencia recurrida), con lo cual, siendo consciente de que podía negársele legitimación activa, omitió invocar su derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la jurisdicción), suscitando así el punto constitucional ante el Tribunal contencioso- administrativo. Es decir, en tanto el planteamiento de oficio de la cuestión de la posible falta de legitimación "suponía una amenaza de lesión constitucional", una defensa diligente frente a ella exigía la invocación razonada del propio derecho fundamental de la Administración. Por tanto la invocación del derecho fundamental es exigible cuando haya oportunidad procesal ante una amenaza de vulneración.

Subsidiariamente a los anteriores óbices y respecto al fondo la cuestión que se plantea en el presente amparo ha sido ya resuelta pro futuro. En primer lugar, está la contundente doctrina legal favorable a su legitimación activa por obra de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2001, confirmada por el art. 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que atribuye a las Comunidades Autónomas legitimación para recurrir ante los Tribunales contencioso-administrativos las resoluciones de los Tribunales Económico- Administrativos. A la vista de esto entiende el Abogado del Estado que es ocioso y excusado entrar a examinar la argumentación de la Sentencia aquí recurrida, cuya doctrina, no sólo ha sido corregida por el Tribunal Supremo, sino que, incluso, ha propiciado la intervención del legislador. Ahora bien, no por ello entiende que se haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la Administración autonómica recurrente, pues la corrección doctrinal efectuada por el Tribunal Supremo se inscribe en el ámbito de la mera legalidad, con lo cual la Sentencia impugnada podrá ser errónea desde el punto de vista de la legalidad en su conjunto, pero no supone vulneración del derecho fundamental de acceso a la justicia, por los seis motivos siguientes:

Primero.- La inadmisibilidad por falta de legitimación parece haberse hecho por la Sentencia recurrida porque las disposiciones y actos emanados del Estado sólo pueden ser recurridos por una Administración autonómica cuando "afecten al ámbito de su autonomía" (art. 69.b LJCA 1998 en relación en el art. 191.b LJCA 1998). Ahora bien, aunque la LJCA 1956 no contiene preceptos especiales para los litigios entre Administraciones públicas, de la dicción del art. 3 de la Ley 34/1981, de 5 de octubre, había que entender que en el momento de iniciarse el recurso, para impugnar en vía contencioso- administrativa disposiciones o actos administrativos estatales, era exigible que los mismos afectasen al ámbito de autonomía de la Comunidad (STC 175/2001). En suma, si el acto estatal afecta al ámbito de su autonomía será recurrible en vía contencioso- administrativa por la Administración de la Comunidad Autónoma, y si no, no.

Segundo.- De la invocación que hace la Comunidad de Madrid respecto del fundamento jurídico 8 de la STC 192/2000, con relación al art. 20.2 LOFCA, no deriva la legitimación pretendida, pues dicho artículo se limita a proclamar la recurribilidad de las resoluciones de los órganos económico-administrativos autonómicos y estatales ante los Tribunales contencioso-administrativos, pero no atribuye legitimación alguna para recurrir. La interpretación del ámbito de autonomía en materia de impuestos cedidos a efectos de delimitar la legitimación de las Comunidades Autónomas cesionarias para recurrir actos administrativos estatales requiere el examen de más datos legales, dado que las Administraciones públicas no pueden interponer recursos contencioso-administrativos sino en aquellos casos en que el legislador se lo autorice. Sobre todo porque no es la misma la función de los Tribunales contencioso-administrativos cuando actúan como jurisdicción de control impulsada por un ciudadano, que defiende sus derechos e intereses legítimos, que cuando sirve como cauce de resolución de controversias jurídicas entre Administraciones, donde se trata de buscar un tercero imparcial que resuelva una disputa entre dos poderes sobre puntos de legalidad.

Tercero.- Con relación a si se ha visto afectado el ámbito de autonomía de la Comunidad recurrente por la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional impugnada en la vía contencioso-administrativa es necesario partir reconociendo que las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos pueden afectar al rendimiento del impuesto cedido y, por ello, a los recursos de la Hacienda autonómica. Pero, más que la autonomía financiera, lo que puede resultar afectado es la suficiencia financiera de la Comunidad Autónoma, siendo uno y otro conceptos distintos. Lo fundamental, entonces, es determinar el carácter de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma en el tributo cedido, pues podrá entenderse afectado el ámbito de autonomía si un acto administrativo estatal limita indebidamente lo que el legislador quiso delegar; pero no quedará afectado el ámbito de autonomía si la Administración autonómica pretende ejercer una competencia que extralimita el marco de la delegación o pretende actuar en forma incompatible con la configuración legislativa concreta de la delegación de competencias sobre los impuestos cedidos. Y es así justamente donde la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid plantea el problema de forma acertada.

Cuarto.- Es correcta la interpretación que la Sala de lo Contencioso- Administrativo hace del art. 19 de la Ley 14/1996 (art. 17 de la Ley 30/1983), de la que resulta razonablemente la carencia de legitimación activa de la Administración autonómica delegada, pues las Comunidades Autónomas cesionarias tienen reconocidas sólo limitadamente potestades de revisión en vía administrativa respecto de los actos de gestión y liquidación dictados por delegación del Estado. Estos preceptos legales llaman "propios actos" o "actos de gestión propios" a los dictados por un órgano administrativo autonómico, pero siempre en el ejercicio de competencias delegadas en el marco de la cesión. Ahora bien, no está delegado el conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas (art. 19.3.b de la Ley 14/1994 y 17.3.b de la Ley 30/1983). En vía económico-administrativa las Comunidades Autónomas están legitimadas para recurrir "los actos de gestión tributaria propios" y "en alzada ordinaria, las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales" (art. 19.2 Ley 14/1994 y 17.2 Ley 30/1983). Parece razonable entender, entonces, que estos actos de gestión que la Administración delegada puede recurrir en vía económico-administrativa han de ser los que no puedan ser calificados como "declarativos de derechos" (desde el punto de vista de la esfera jurídica del ciudadano).

Quinto.- A la vista de este panorama legislativo, y a falta de un pronunciamiento expreso por el legislador, que sólo ha sido hecho en la Ley 21/2001, no puede entenderse que infrinja el art. 24.1 CE el aplicar a la Comunidad Autónoma cesionaria la exclusión de legitimación dispuesta por el art. 28.4 LJCA 1956 y 20.b LJCA 1998. Si en la delegación intersubjetiva o entre entes, el delegado, cuando es persona jurídica-privada, carece de legitimación para recurrir, con mayor razón carecerá de esa legitimación una Administración pública beneficiaria de una delegación intersubjetiva. Si se admitiera que la Administración delegada pudiera acudir a la vía jurisdiccional para imponer su interpretación de la legalidad a la Administración titular originaria de las competencias, la idea misma de la delegación resultaría vaciada de todo sentido y las potestades propias del delegante serían totalmente inefectivas.

Sexto.- Finalmente, concurre la circunstancia de que la Administración autonómica ni siquiera defiende un acto de gestión propio, pues los actos impugnados ante el Tribunal Económico- Administrativo Regional fueron dictados por los órganos administrativos estatales, de modo que, mediante el recurso contencioso-administrativo la Administración autonómica pretendía que se refrendara la interpretación de la legalidad del órgano estatal de gestión tributaria frente a la del órgano estatal de reclamación, con lo que la legitimación podría habérsele denegado también en virtud de la prohibición de litigios interorgánicos (arts. 28.4.a LJCA 1956 y 20.a LJCA 1998).

11. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el día 9 de mayo de 2002, interesando la estimación del amparo por vulneración por la resolución judicial impugnada del derecho a la tutela judicial efectiva de la demandante de amparo. En primer lugar, se opone a la alegada vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), al no haberse ofrecido por la Comunidad recurrente un término valido de comparación del mismo órgano judicial, no bastando con la referencia a resoluciones judiciales del Tribunal Supremo, pues con ello la Administración recurrente parece pretender que este Tribunal se erija en órgano de unificación de doctrina, lo que es ajeno a su jurisdicción. Ahora bien, en segundo término, y con relación a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), insiste el Fiscal en las mismas alegaciones efectuadas con ocasión de la apertura del trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, para concluir que, aun admitiendo las diferencias que, en orden al derecho a la tutela judicial efectiva existen entre los particulares y los poderes públicos, la Sala de lo contencioso-administrativo ha fundado la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa, en motivos legalmente inexistentes o mediante una interpretación de otras causas excesivamente formalista y restrictiva. Por este motivo la demanda debe ser estimada, salvo que este Tribunal estime relevante la falta de alegaciones en que incurrió la Comunidad Autónoma recurrente cuando la Sala de lo Contencioso-Administrativo abrió el trámite de inadmisibilidad del recurso entonces interpuesto, lo que podría dar lugar a la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 a) LOTC en relación con el art. 44.1 a) y c) LOTC, al poderse imputar a la propia omisión de la parte la supuesta lesión constitucional. No obstante el Fiscal opta por no extraer consecuencias negativas para la parte recurrente por esta causa.

12. El Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el día 10 de mayo de 2002, en el que suplicaba se desestimase el recurso de amparo, ratificándose la Sentencia impugnada. Esta petición se hace, en primer lugar, por la falta de legitimación para presentar la Comunidad de Madrid un recurso contencioso-administrativo, dado que, conforme al art. 28 LJCA, sólo están legitimados para recurrir quienes tengan un interés directo, debiendo entenderse el interés directo o legítimo a que hace referencia este precepto como referido a los particulares, ya que la Administración no se rige por el principio de interés, sino por el de legalidad.

En segundo término, la Comunidad de Madrid actúa como cesionaria de un tributo y, en consecuencia, por delegación, y así como el legislador no atribuye legitimación al particular que obra por delegación o como mero agente o mandatario de la entidad pública autora del acto administrativo impugnado, debe interpretarse que tampoco cabe reconocer legitimación a la Comunidad de Madrid, pues, aun no siendo un particular, sí obra por delegación del Estado en un tributo cuya titularidad corresponde a éste. Entenderlo de otra manera supondría que la Administración del Estado, titular del tributo, carece de un mecanismo de impugnación que sí tendría la Comunidad autónoma, lo que supone una contradicción evidente.

Tampoco entiende esta parte que exista el perjuicio económico que la Comunidad Autónoma dice producírsele como consecuencia de habérsele negado la legitimación para recurrir. Y no existe tal perjuicio porque la Comunidad pretende obtener un rendimiento financiero mediante actos administrativos que carecen de legalidad. Además el particular contribuyente no puede verse sometido a un recurso contencioso-administrativo, como codemandado, cuando ya ha obtenido una resolución favorable cuya finalidad es la de no obligar al ciudadano a acudir a un proceso ante los Tribunales de justicia, todo ello por la circunstancia de que exista otra Administración que no comparta el criterio de la resolución de la primera, cuando actúa dentro de sus competencias, pues ello podría llevar a una inseguridad jurídica en los particulares contribuyentes.

Finalmente, a juicio de esta parte, no se ha producido una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la Comunidad Autónoma recurrente, pues este derecho se satisface con la obtención de una resolución judicial fundada en Derecho, que puede ser de inadmisión (STC 99/1985).

13. El día 16 de mayo de 2002 presentó sus alegaciones la Letrada de la Comunidad de Madrid, insistiendo en los mismos argumentos de su escrito de demanda de amparo y suplicando se dictara Sentencia en la que se otorgase el amparo, al haber vulnerado la Sentencia impugnada su derecho a ser parte en el proceso, con retroacción de las actuaciones al momento de dictar sentencia.

14. Por providencia de 7 de octubre de 2002, se fijó para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 9 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente demanda de amparo se dirige contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha de 31 de mayo de 2000, que inadmite por falta de legitimación activa el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma recurrente contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, con fecha de 9 de junio de 1998, estimatoria de la reclamación económico-administrativa interpuesta por don Elías Meneu Garrido. La demandante de amparo imputa a la resolución judicial cuestionada la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), dado que, siendo titular de un interés legítimo y directo para recurrir, se la impide acceder al recurso contencioso-administrativo mediante una interpretación restrictiva del art. 28 LJCA 1956. Igualmente entiende lesionado su derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), pues la doctrina del Tribunal Supremo discurre en un sentido contrario al expresado en la Sentencia recurrida.

Por su parte el Abogado del Estado suplica la desestimación del recurso, aunque tras poner de manifiesto previamente una serie de óbices de procedibilidad, cuales son: en primer lugar, la falta de agotamiento de la vía previa, por no haber acudido la demandante al recurso de casación para unificación de doctrina, ya que, atendiendo a la cuantía del recurso fijada en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo -superior a tres millones de pesetas- y aceptada por la providencia de 17 de diciembre de 1998, la Administración recurrente de amparo debió intentar dicho recurso de casación (art. 96.3 LJCA 1998), al citar varias Sentencias favorables a su tesis que podían haber servido como sentencias de contraste (SSTS de 23 de mayo y 8 de noviembre de 1996); en segundo término, la misma falta de agotamiento se produce por no haber esperado a la resolución del recurso de casación en interés de ley interpuesto por la actora ante el Tribunal Supremo pues, aun siendo cierto que la casación deja subsistente la situación jurídica particular, lo importante es el enjuiciamiento doctrinal perseguido; finalmente, también adolece la demanda de amparo del vicio de la falta de invocación del derecho fundamental infringido tan pronto como fue posible, a saber, en el trámite de alegaciones abierto por el órgano judicial en orden a determinar la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, que no fue cumplimentado por la recurrente. Por otra parte, y con relación al fondo del asunto, entiende el representante publico que la cuestión que se plantea en el presente amparo ha sido ya resuelta, primero, por la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2001, y después por el art. 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que atribuye a las Comunidades Autónomas legitimación para recurrir, ante los Tribunales contencioso-administrativos, las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos. Por ello entiende que resulta ocioso entrar a examinar la argumentación de una Sentencia que, no sólo ha sido corregida por el Tribunal Supremo, sino que, incluso, ha propiciado la intervención del legislador. Ahora bien, no por ello entiende que se haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la Administración autonómica recurrente (art. 24.1 CE), pues la corrección doctrinal efectuada por el Tribunal Supremo se inscribe en el ámbito de la mera legalidad, con lo cual la Sentencia impugnada podrá ser errónea desde el punto de vista de la legalidad en su conjunto, pero no supone vulneración del derecho fundamental de acceso a la justicia. Y también rechaza la alegación relativa a la vulneración del derecho de igualdad (art. 14 CE), por entender que se trata de una queja carente de todo fundamento, al faltar el requisito de la identidad del órgano que dictó las resoluciones que se comparan.

Al contrario que el Abogado del Estado, el Ministerio Fiscal suplica la estimación del recurso de amparo, salvo que este Tribunal aprecie la existencia de un óbice de procedibilidad y, en particular, dote de relevancia a los efectos de admisibilidad del presente recurso de amparo a la falta de cumplimentación del trámite de alegaciones otorgado por el órgano judicial en el trámite de admisibilidad del recurso contencioso- administrativo. En efecto, rechazando la alegación de vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), al no haberse ofrecido un término valido de comparación, sin embargo entiende lesionado el derecho a tutela judicial efectiva del recurrente en amparo, al haber fundado la Sala de lo Contencioso-Administrativo la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa en motivos legalmente inexistentes o mediante una interpretación excesivamente formalista y restrictiva.

Finalmente, la representación procesal del Sr. Meneu Garrido entiende que la Comunidad de Madrid carece de legitimación para interponer un recurso contencioso- administrativo, tanto por no regirse por el principio del interés sino por el de legalidad, como por tratarse de un tributo cedido donde actúa por delegación del órgano cedente. En consecuencia, y puesto que la tutela judicial efectiva también se satisface con la obtención de resoluciones de inadmisión, suplica la desestimación del recurso de amparo.

2. Antes de entrar a conocer de las vulneraciones alegadas, es preciso examinar la viabilidad de los óbices de procedibilidad alegados por las partes, tanto con relación a la falta de agotamiento de la vía previa como con referencia a la falta de invocación del derecho fundamental pretendidamente infringido.

Apunta el Abogado del Estado, en primer lugar, la falta de agotamiento de la vía previa, por no haber acudido la actora al recurso de casación para unificación de doctrina, cuando, sin embargo, contaba con varias sentencias de contraste a tal fin. Este óbice debe ser rechazado, pues, como expresamente admite el propio Abogado del Estado, la cuantía relevante a efectos de casación no era la diferencia entre la base imponible autoliquidada por el sujeto pasivo y la liquidada por la Administración, a saber, 3.806.720 pesetas (22.878,85 €), sino la cuota tributaria girada como consecuencia de la comprobación de valores, o, lo que es lo mismo, la suma de 654.884 pesetas (3.935,93 €), lo que hacía totalmente inviable el citado recurso de casación conforme al art. 96.3 LJCA 1998 en relación con su art. 42, como así ha sido interpretado, además, por la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2001, en el recurso en interés de la ley núm. 6629-2000 (FJ 1).

En segundo término, alega el Abogado del Estado también la falta de agotamiento de la vía previa por no haber esperado la Administración demandante de amparo a la resolución del recurso de casación en interés de la ley interpuesto. Tampoco este óbice puede prosperar, pues el hecho de que la Administración recurrente simultanease el presente recurso de amparo con un recurso de casación en interés de ley, ambos dirigidos contra la misma Sentencia, no supone óbice alguno, pues, como ya hemos tenido ocasión de manifestar en reiteradas ocasiones, no existe incompatibilidad alguna entre ambos recursos, dado que "la Sentencia que pudiera recaer en nada afectaría a la situación jurídica particular derivada del fallo impugnado y, en todo caso, no tendría incidencia en el presente recurso de amparo, en el que se examina si existió la invocada vulneración constitucional" (por todas, STC 122/1998, de 15 de junio, FJ 2). Ello sin olvidar que en el espacio temporal que media entre la interposición del recurso de casación en interés de ley y su resolución el órgano judicial cuya doctrina se intenta corregir puede haber reproducido la misma en un número indeterminado de resoluciones, dando lugar a la existencia de un grupo de situaciones jurídicas inmodificables por una futura sentencia que se dirige a fijar la correspondiente doctrina legal, pero respetando en todo caso esas situaciones jurídicas derivadas de la sentencia o sentencias recurridas (art. 100.7 LJCA 1998).

Tampoco puede prosperar la queja relativa a la falta de invocación del derecho fundamental vulnerado, al no haber efectuado la Administración demandante alegaciones sobre su posible falta de legitimación para interponer un recurso contencioso-administrativo en el trámite de audiencia conferido al efecto por el órgano judicial. Y no puede prosperar, porque el requisito de la invocación previa previsto en el art. 44.1.c LOTC circunscribe la exigencia al momento inmediatamente posterior a aquel en que fue "conocida la violación", mientras que el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal anticipan la exigencia a un momento temporal previo, cual sería el de la "amenaza de lesión constitucional". No olvidemos que la violación del derecho fundamental debe tener su origen (en los recursos de amparo interpuestos a través de la vía del art. 44 LOTC), de forma directa e inmediata, en un acto u omisión de un órgano judicial, no bastando la mera sospecha de una potencial lesión para que despliegue sus efectos la exigencia de la letra c) del art. 44.1 LOTC, pues tal exégesis de la norma conduciría a que fuese necesario invocar en cualquier recurso ante un órgano judicial todo derecho fundamental que pudiera verse comprometido y, en especial, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en previsión de una futura y posible lesión del mismo. El artículo 44.1 LOTC exige que nos encontremos ante la existencia de un efectivo, real y concreto menoscabo de un derecho fundamental, y no simplemente ante un daño potencial o previsiblemente futuro; y su letra c) establece que la invocación se convierte en necesaria en el primer momento procesal posible tras conocerse la concreta lesión.

3. Una vez resueltos los óbices de procedibilidad, se hace preciso recordar que el origen del presente recurso de amparo se encuentra en la compraventa de un bien inmueble efectuada con fecha de 22 de octubre de 1993 por el citado Sr. Meneu Garrido, por el precio de 5.500.000 pesetas (33.055,67 €) y la consiguiente autoliquidación a efectos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados sobre la misma cantidad. Posteriormente, y con fecha de 6 de mayo de 1994, la Delegación Especial de Madrid de la Agencia Estatal de Administración Tributaria incoó expediente de comprobación de valores, elevando la base imponible del impuesto a la suma de 9.306.720 pesetas (55.934,51€), y girando liquidación complementaria por el impuesto de donaciones sobre la diferencia comprobada, en aplicación de lo prevenido en la disposición adicional cuarta de la Ley de tasas y precios públicos, por un importe de 654.884 pesetas (3.935,93€). Este acto administrativo de comprobación de valores fue recurrido por el Sr. Meneu Garrido en reposición (núm. 389.138/94) por falta de motivación, siendo desestimado el recurso por Resolución de la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación Especial de Madrid de fecha de 16 de febrero de 1995. Contra dicha Resolución se interpuso reclamación económico-administrativa (núm. 28/06538/95) ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, quien por Resolución de 9 de junio de 1998 la estimó, al considerar el acto de comprobación insuficientemente motivado , anulando, sin sustitución, los actos de valoración y liquidatorios realizados por la Administración y confirmando íntegramente la autoliquidación realizada por el sujeto pasivo. Dicha Resolución fue recurrida por la Comunidad Autónoma de Madrid ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, conociendo la Sección Quinta, quien por Sentencia de 31 de mayo de 2000 declaró la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Administración recurrente. Y ello sobre la base de que, tratándose el impuesto en cuestión de un tributo de titularidad del Estado, cedido a las Comunidades Autónomas, en el que se produce una delegación de competencias y, en consecuencia, en el que actúa la Comunidad Autónoma por delegación del Estado, aquélla carece de legitimación para interponer un recurso contencioso-administrativo respecto de actos o resoluciones de un órgano incardinado en la Administración titular del tributo (los Tribunales Económico-Administrativo Regionales). Y ello aunque el art. 28 LJCA atribuya legitimación para recurrir a quien tiene un interés directo, pues ese interés ha de entenderse referido eminentemente -según reza la Sentencia- a los particulares, ya que la Administración no se rige por el principio de interés, sino por el de legalidad, de tal manera que no cabe considerar que las consecuencias económicas que se pudieran producir en la recaudación determinen la existencia de un interés.

4. Concretados los antecedentes anteriores, la Administración demandante de amparo imputa a la Sentencia recurrida una doble lesión constitucional: la del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 CE), en la medida en que la doctrina del Tribunal Supremo discurre en un sentido diferente al expresado en la Sentencia recurrida; y la del derecho de tutela judicial efectiva, al habérsele privado del acceso a la jurisdicción mediante una interpretación restrictiva de los requisitos legales.

En cuanto a la vulneración del derecho de igualdad debe rechazarse, al no haberse acreditado por la parte recurrente la concurrencia de los requisitos que, para apreciar tal vulneración, viene exigiendo nuestra doctrina y, en concreto, el relativo a la identidad del órgano judicial (entre las últimas, SSTC 102/2000, de 10 de abril, FJ 2; y 122/2001, de 4 de junio, FJ 5, entre otras), pues la cita como de contraste de Sentencias del Tribunal Supremo, cuando lo recurrido es una Sentencia de un Tribunal Superior de Justicia, impide efectuar el juicio de igualdad en la aplicación de la ley, al tratarse de resoluciones judiciales pertenecientes a diferentes órganos judiciales.

Por lo que hace a la vulneración del derecho de tutela judicial efectiva, antes de entrar a analizarla, se hace necesario realizar algunas precisiones sobre el problema que está en la base del presente amparo. Al respecto debe destacarse que la cuestión suscitada en el presente proceso en el puro plano de la legalidad ha sido resuelto, primero, por el Tribunal Supremo, en el recurso de casación en interés de ley antes aludido, y después, y definitivamente, por el legislador. En cuanto al primero, el Tribunal Supremo, en un recurso de casación en interés de la ley planteado por la actora (núm. 6629-2000), ha fijado como doctrina legal la siguiente: "Las Comunidades Autónomas tienen legitimación para interponer recursos contencioso- administrativos contra las resoluciones que les sean desfavorables, en materia de tributos cedidos, de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Central, conforme a los artículos 28.1.a de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa de 1956 y 19.1.d de la vigente de 1998, por tener interés legítimo, directo y efectivo, al ser extremo que afecta a la suficiencia de los recursos que la Constitución y la Ley les reconocen y, por ende, a su autonomía financiera". Y en cuanto a lo segundo, el art. 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con estatuto de autonomía prevé, textualmente, la legitimación de las Comunidades Autónomas, no sólo para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos ante los Tribunales Contencioso-Administrativos, sino también la legitimación para recurrir ante los Tribunales Económico-Administrativos sus propios actos de gestión tributaria, y en alzada ordinaria, las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativo Regionales.

Pero aun cuando la cuestión de legalidad subyacente haya sido definitivamente zanjada -tanto por el entendimiento que el Tribunal Supremo, máximo intérprete de la legalidad, ha efectuado (art. 123.1 CE) como por la intervención del legislador en tal sentido (art. 51.2 Ley 21/2001)-, sin embargo, el objeto del presente recurso de amparo subsiste, en la medida en que la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo no altera la situación jurídica individualizada derivada de la Sentencia impugnada. En todo caso debe precisarse que la cuestión a decidir se refiere a la aplicación de las normas que en aquel momento regulaban las condiciones de acceso a la jurisdicción contencioso- administrativa. Por este motivo, y dado que al momento de interponerse el recurso contencioso-administrativo estaban aun vigentes la reglas de legitimación previstas en el art. 28 de la Ley de la jurisdicción contencioso- administrativa de 1956 (como consecuencia de las previsiones de la disposición final tercera en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa), consideramos inoperante a los efectos de la resolución de este amparo la previsión del art. 19.1 de la posterior Ley reguladora de la jurisdicción de 1998, conforme a la cual están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo "la Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como de las Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local" (letra d). En consecuencia, todo el debate dialéctico efectuado por las partes al hilo de la previsión del nuevo art. 19 LJCA 1998 es ajeno a este proceso, siendo nuestra función la de determinar si, desde un punto de vista estrictamente constitucional, y en el marco de la legislación aplicable al caso, la interpretación de la legalidad hecha por el órgano judicial fue o no lesiva de un derecho fundamental, a saber, el de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso al proceso o a la jurisdicción (art. 24.1 CE).

5. Una vez delimitado el objeto de nuestro conocimiento, y hechas las precisiones precedentes, y dado que la recurrente en amparo es una Administración pública, se hace preciso traer a colación, siquiera brevemente, nuestra doctrina con relación a la titularidad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva por los entes públicos, que fue recogida fundamentalmente en la STC 175/2001, de 26 de julio (en recurso de amparo promovido por la Generalidad de Cataluña avocado al Pleno). Allí dijimos que, aun cuando "excepcionalmente -y en ámbitos procesales muy delimitados- podemos admitir que las personas públicas disfrutan del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y con ello del recurso de amparo ante este Tribunal", sin embargo, "las personas públicas son titulares, también, del derecho de acceso al proceso" (FJ 8). Ahora bien, el alcance limitado del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas "actúa ... respecto del legislador, no en relación con el juez", con lo cual, "la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción)" (FJ 8) . Partiendo de la base de que en el marco normativo contextual a la LJCA 1956 no existía una norma que atribuyera específicamente legitimación a las Comunidades Autónomas para impugnar resoluciones de los Tribunales Económico- Administrativos (pues, si bien el art. 20.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas -hoy 20.3 tras la modificación operada por la Ley Orgánica 7/2001-, establece la recurribilidad de las resoluciones referidas en vía contencioso-administrativa, no indica quiénes sean los legitimados para el recurso), el problema a resolver es si tal legitimación puede resultar de lo dispuesto en el art. 28 LJCA 1956, que establece la legitimación para demandar la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de la Administración, a "los que tuvieren interés directo en ello" [letra a)]. Al propio tiempo debe tenerse en cuenta que el mismo art. 28 LJCA 1956, en su apartado 4, excluye del ámbito de legitimados para impugnar actos y disposiciones de una entidad pública a "los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella" [letra b)].

La cuestión a decidir, entonces, desde la óptica constitucional que nos es propia, es si la interpretación conjunta que ha realizado el Tribunal Superior de Justicia, en aplicación al caso concreto, del juego de la norma general de atribución de legitimación y de la de exclusión, es conforme o no a los criterios de este Tribunal en relación con las posibles limitaciones del acceso al proceso de los titulares del derecho de tutela judicial efectiva. Y en este sentido hemos dicho, con relación al derecho de acceso al proceso, que si bien el art. 24 CE no garantiza necesariamente el derecho a un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada a los órganos judiciales, pues es posible una decisión de inadmisión siempre que sea consecuencia de la aplicación razonada y proporcionada de una causa legal (por todas, SSTC 144/1997, de 15 de septiembre, FJ 4.b; 161/1998, de 14 de julio, FJ 5; y 26/1999, de 8 de marzo, FJ 6), sin embargo, sí puede verse conculcado, cuando la causa de inadmisión esgrimida aparece como consecuencia de una exégesis de la norma que es manifiestamente errónea, irrazonable o basada en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen "una clara desproporción entre los fines que aquella causa preserva y los intereses que se sacrifican, de forma que la negativa de la concurrencia del presupuesto o requisito en cuestión sea arbitraria o irrazonable" (STC 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3). Asimismo hemos mantenido que, como quiera que el art. 24.1 CE no enuncia un imposible derecho al acierto del Juzgador, a este Tribunal, en el desempeño de la específica jurisdicción constitucional de amparo de derechos fundamentales, que no es una tercera instancia revisora ni tampoco una instancia casacional, no le corresponde, ni comprobar el grado de acierto de una determinada resolución judicial, ni indicar la interpretación que haya de darse a la legalidad ordinaria, función esta última que se atribuye en exclusiva a los Tribunales del orden judicial correspondiente (por todas, STC 136/2002, de 3 de junio, FJ 3).

Pero antes de entrar en el enjuiciamiento constitucional de la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el órgano jurisdiccional a quo, y para salvaguardar la coherencia de nuestra doctrina debe destacarse que la cuestión relativa a la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos, dictadas en materia de actos de gestión tributaria de los tributos cedidos, ha sido planteada -aunque desde una perspectiva no estrictamente coincidente con la actual- en la STC 192/2000, de 13 de julio, donde ante la posible existencia de un control estatal lesivo de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas como consecuencia de la atribución del conocimiento de las reclamaciones económicas a los Tribunales Económico-Administrativos dependientes del Estado, admitimos su legitimación para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa al amparo del art. 20.2 LOFCA. Decíamos allí que, aun cuando "cualquier medida que el Estado adopte en relación con la financiación o los ingresos autonómicos 'afecta', desde un punto de vista general y en sentido lato, a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, o repercute o incide sobre ella", y en concreto, la revisión en vía administrativa de las actuaciones de las Comunidades Autónomas podría parecer que afecta, en principio, a ese ámbito de autonomía, sin embargo sostuvimos que dicho ámbito de autonomía no se veía afectado, "toda vez que las resoluciones de los órganos económico-administrativos del Estado son, según el art. 20.2 de la propia LOFCA, susceptibles de recurso contencioso-administrativo" (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 8). En consecuencia, admitir la falta de legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las decisiones de un órgano administrativo incardinado en la Administración del Estado sería tanto como permitir un sistema de control por éste de la gestión de los impuestos cedidos que hiciesen aquéllas que, si no resultaría por sí mismo prohibido, sí lo estaría en la medida en que se convierta en un control contrario a los principios de autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 5). Por tanto podemos concluir, desde un punto de vista estrictamente constitucional, que la interpretación contraria a la admisión de la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las resoluciones de los Tribunales Económico- Administrativos asumida por el órgano judicial al momento de dictar Sentencia - independientemente del problema que suscita desde el plano de la legalidad-, es lesiva de intereses más cualificados, en tanto que afecta a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

6. En conclusión, la resolución judicial impugnada no supera el juicio de constitucionalidad por haber limitado el acceso a la jurisdicción de la Administración demandante de amparo, mediante una interpretación de la legalidad, no sólo contraria al orden competencial derivado de la Constitución, sino en exceso rigurosa y, en consecuencia, lesiva del principio pro actione. Ello ha originado la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente, en su vertiente de derecho de acceso al proceso, por lo que debemos otorgar el amparo y retrotraer las actuaciones judiciales al momento procesal oportuno, a fin de que se dicte Sentencia respetuosa con el derecho fundamental lesionado.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por la Comunidad de Madrid y, en su virtud:

1º Declarar que se ha vulnerado el derecho de la recurrente en amparo a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción.

2º Restablecerla en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha de 31 de mayo de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1662/98.

3º Retrotraer las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de la referida Sentencia, a fin de que se respete el derecho lesionado.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a nueve de octubre de dos mil dos.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Don Tomás Salvador Vives Antón, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo.

Número y fecha BOE [Núm, 255 ] 24/10/2002
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 09/10/2002
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por la Comunidad de Madrid frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia que inadmitió su demanda contra el Tribunal Económico-Administrativo Regional por el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados derivado de la venta de una vivienda por don Elías Meneu Garrido.

Síntesis Analítica

Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia): derechos fundamentales de los entes públicos; legitimación de una Comunidad Autónoma para impugnar resoluciones de los Tribunales económico-administrativos sobre gestión de tributos cedidos (STC 192/2000).

  • 1.

    La interpretación contraria a la admisión de la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos es lesiva de intereses más cualificados, en tanto que afecta a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 192/2000) [FJ 5].

  • 2.

    Derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la justicia (SSTC 144/1997, 124/2002) [FJ 5].

  • 3.

    La cita como de contraste de Sentencias del Tribunal Supremo, cuando lo recurrido es una Sentencia de un Tribunal Superior de Justicia, impide efectuar el juicio de igualdad en la aplicación de la ley (SSTC 102/2000, 122/2001) [FJ 4].

  • 4.

    Derecho a la tutela judicial efectiva y su titularidad por los entes públicos (STC 175/2001) [FJ 5].

  • 5.

    El objeto del presente recurso de amparo subsiste, en la medida en que la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo no altera la situación jurídica individualizada derivada de la Sentencia impugnada [FJ 4].

  • 6.

    El hecho de que la Administración recurrente simultanease el presente recurso de amparo con un recurso de casación en interés de ley, ambos dirigidos contra la misma Sentencia, no supone óbice alguno (STC 122/1998) [FJ 2].

  • 7.

    La queja relativa a la falta de agotamiento de la vía previa debe ser rechazada, pues la cuantía relevante a efectos de casación hacía totalmente inviable el citado recurso [FJ 2].

  • 8.

    La invocación del derecho fundamental vulnerado exige que nos encontremos ante la existencia de un efectivo, real y concreto menoscabo y no simplemente ante un daño potencial o previsiblemente futuro [FJ 2].

  • 9.

    Debemos otorgar el amparo y retrotraer las actuaciones judiciales al momento procesal oportuno, a fin de que se dicte Sentencia respetuosa con el derecho fundamental lesionado [FJ 6].

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley de 27 de diciembre de 1956. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • En general, f. 5
  • Artículo 28, ff. 1, 3 a 5
  • Artículo 28.1 a), f. 4
  • Artículo 28.4, f. 5
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 14 (igualdad en la aplicación de la ley), ff. 1, 4
  • Artículo 14 (igualdad en la ley), f. 1
  • Artículo 24.1, ff. 1, 4, 5
  • Artículo 123.1, f. 4
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 44, f. 2
  • Artículo 44.1, f. 2
  • Artículo 44.1 c), f. 2
  • Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las comunidades autónomas
  • Artículo 20.2, f. 5
  • Artículo 20.3 (redactado por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre), f. 5
  • Ley 29/1998, de 13 de julio. Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Artículo 19, f. 4
  • Artículo 19.1, f. 4
  • Artículo 19.1 d), f. 4
  • Artículo 42, f. 2
  • Artículo 96.3, ff. 1, 2
  • Artículo 100.7, f. 2
  • Disposición transitoria segunda, f. 4
  • Disposición final tercera, f. 4
  • Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre. Modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las comunidades autónomas
  • En general, f. 5
  • Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía
  • Artículo 51.2, ff. 1, 4
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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