Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 30 de marzo de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Letrado del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se interpone un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 89 y 90 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, al considerar que vulneran los arts. 2, 9.3 y 138.1, todos ellos de la Constitución Española.

Tras concretar el contenido de los preceptos impugnados y precisar su legitimación para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad por afectar la regulación jurídica del trasvase Tajo-Segura contenida tanto en la Ley 52/1980, de 16 de octubre, como en el Real Decreto-ley 8/1995, de 4 de agosto, señala el representante del Consejo de Gobierno recurrente que al haberse introducido esas modificaciones en una ley —llamada vulgarmente— “de acompañamiento” a los presupuestos generales del Estado, se vulnera el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, como así ha señalado determinada doctrina científica, los propios dictámenes del Consejo de Estado (dictámenes núms. 3445-1996, de 3 de octubre, y 4908-1997, de 25 de septiembre) y el Voto particular de la STC 32/2000.

Para el Gobierno autonómico recurrente las leyes “de acompañamiento” o leyes “ómnibus” tienen su origen en la doctrina de este Tribunal acerca del contenido posible de las leyes de presupuestos contenida fundamentalmente en la STC 76/1992, que provocó que el Gobierno tramitase paralelamente a estas leyes, unas leyes de medidas a los efectos de incorporar aquellas normas sustantivas que no cumplieran los requisitos para integrarse en el contenido necesario o eventual de una ley de presupuestos, incurriendo así en una burla formal de aquella doctrina. Sin embargo, la técnica utilizada no salva el deterioro del principio de seguridad jurídica desde la perspectiva de la publicidad de las normas, pues este principio no sólo exige el cumplimiento de la formalidad de su publicación oficial sino también que por el modo en que ésta se realice permita a su destinatario su conocimiento sin necesidad de una diligencia extraordinaria. A su juicio, sin embargo, la acumulación de preceptos inconexos en una norma hace imposible el conocimiento por el ciudadano de los preceptos que se encuentra obligado a cumplir.

Por otra parte, señala el Letrado del Consejo de Gobierno castellano-manchego que las infracciones del procedimiento de elaboración de la norma conllevan igualmente la vulneración del principio consagrado en el art. 9.3 CE. A este respecto denuncia que en la tramitación de la Ley 24/2001 no han tenido intervención las Comunidades Autónomas, intervención que sería exigible a tenor de lo dispuesto en la Ley que aprueba el Plan hidrológico nacional y que responde a la lógica de ser oídas en las decisiones que puedan afectar a su ámbito de competencias, en este caso, las recogidas en el art. 31.1.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha. También para el Consejo de Gobierno el hecho de que durante la tramitación del proyecto de ley intervengan las Comisiones de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados y la de Economía, Comercio y Turismo del Senado, y no la comisión competente por razón de cada materia, vulnera el art. 43 del Reglamento del Congreso de los Diputados y concordante del Senado.

A continuación se denuncia la vulneración de la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3 CE), pues se considera que la modificación operada por los preceptos impugnados está huérfana de las más mínima motivación, sin que pueda encontrarse en la Ley 24/2001 ni deducirse los motivos que han llevado al legislador a operar tal modificación. Ello es más grave y arbitrario —añade el Consejo de Gobierno— cuando se altera el régimen del trasvase de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, abocando a la finalización a plazo fijo del régimen de compensaciones económicas a la cuenca cedente que debe llevar toda obra permanente de transferencia de recursos hídricos, sin haberse optado por la fórmula de los tres céntimos de euro/metro cúbico que según el Plan hidrológico nacional constituye la “cuota ambiental”. Con esta modificación se da la circunstancia de que la compensación económica a la cuenca cedente no sólo es decreciente en el tiempo, sino llamada a desaparecer en el mismo momento en que se haya amortizado la inversión inicial, padeciendo el art. 45.2 CE en la medida que la disminución de la tarifa de conducción del agua y la supresión del mecanismo de compensación propicia una utilización no racional de los recursos naturales. De esta manera, se produce una disminución tarifaria para los destinatarios del trasvase, con correlativa disminución de los recursos de las Comunidades Autónomas de la cuenca cedente y, además, un aumento de tarifas para los regantes afectados por las filtraciones del túnel del Talave, generándose con ello un tratamiento desigual con respecto a las compensaciones previstas en el plan hidrológico nacional para los cesionistas de aguas y una alteración infundada de régimen de tarifas. En suma, estaríamos ante una actuación arbitraria del legislador, que introduce una patente contradicción con un sistema que presupone la existencia generalizada de compensaciones en las regulaciones de los trasvases, conduciendo a la desaparición a fecha fija de esa compensación en el caso del trasvase Tajo-Segura, lo que implica un trato desigual entre todos los beneficiarios por las compensaciones provenientes de los distintos trasvases.

Concluye su escrito de alegaciones el representante del Consejo de Gobierno recurrente denunciando la vulneración del principio de solidaridad y equilibrio interterritorial por la nueva regulación, al suprimir los preceptos impugnados las compensaciones que debería recibir la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por la imposibilidad del uso de los recursos naturales presentes en la propia Comunidad, e imponer el pago por la restitución de caudales de agua perdidos, no trasvasables. Esto es incompatible, a su juicio, con los arts. 2 y 138.1 CE, por cuanto supone que una fuente de riqueza es asignada en exclusiva a determinados territorios sin que los excluidos de beneficiarse de la misma sean compensados, gravándose incluso la restitución de recursos perdidos.

2. La Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 7 de mayo de 2002, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 121, de 21 de mayo de 2002).

3. El día 21 de mayo de 2002 presentó un escrito en el Registro de este Tribunal el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitando se le tuviese por personado y se le concediese una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más.

4. Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal con fecha de 28 de mayo de 2002, se acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno, y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a partir del día siguiente al de expiración del ordinario.

5. Por escrito registrado el día 23 de mayo de 2002 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, con remisión a la dirección de estudios y documentación de la Secretaría General.

6. Mediante escrito registrado el día 31 de mayo de 2002, el Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado, don Benigno Pendás García, en representación de esta Cámara, suplicó se le tuviese por personado en los recursos de inconstitucionalidad núms. 1847-2002, 1902-2002, 1921-2002 y 1937-2002, promovidos todos ellos con relación a la Ley 24/2001, de 27 de diciembre. En el mismo escrito se solicita la acumulación de los recursos en los términos previstos en el art. 83 LOTC y la suspensión del plazo para la presentación de alegaciones.

Posteriormente, por nuevo escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 13 de junio de 2002, el Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado, solicitó la acumulación a los anteriores recursos del núm. 1848-2002, al tratarse también de un proceso con un objeto conexo. Igualmente, solicitó se tuviesen por reproducidas las alegaciones formuladas por la Cámara en el recurso 1390-1999, siempre que en los recursos acumulados se haga referencia a la vulneración de preceptos constitucionales y reglamentarios sobre el procedimiento legislativo y competencias del Senado.

7. Por escrito registrado en este Tribunal el día 11 de junio de 2002, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó sus alegaciones solicitando se dictase Sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad.

Parte el Abogado del Estado señalando, en primer lugar, que el art. 89 impugnado se limita, de un lado, a modificar el parámetro con que se calcula uno de los componentes de la tarifa de conducción del acueducto Tajo-Segura al sustituir el parámetro “coste de las obras” por el de “coste total no amortizado” y, de otro, a precisar que los beneficiarios de las aguas concedidas como compensación a las infiltradas en el túnel de Talave participarán exclusivamente en el reparto de la aportación de la tarifa de conducción (gastos fijos de funcionamiento). En segundo lugar, añade que el art. 90 establece el régimen de tarifas para los beneficiarios de la cuenca alta del Guadiana que obtengan agua del acueducto Tajo-Segura.

A continuación, y tras concretar el Abogado del Estado tanto los fundamentos de la inconstitucionalidad esgrimidos por la recurrente, como la finalidad y alcance del acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 1986 sobre el destino de los fondos recaudados por la tarifa de conducción, entra a analizar la denunciada infracción del principio de seguridad jurídica, distinguiendo entre el contenido constitucionalmente definido de las leyes de presupuestos al amparo del art. 134.2 CE, derivado de su especial función y su especial tramitación, y el contenido de las llamadas “leyes de acompañamiento”; contenido de estas últimas, que lejos de ser una burla formal de la doctrina constitucional son precisamente consecuencia del acatamiento —por el Gobierno y las Cortes Generales— de esa doctrina sobre los límites al contenido eventual de las leyes de presupuestos, que se aprueban en el ejercicio de la potestad legislativa ordinaria, a través del trámite ordinario y sin limitaciones constitucionales a su fuerza activa y pasiva. De esta manera, la finalidad de estas leyes de modificar otras para contribuir a alcanzar determinados objetivos de política económica, es totalmente lícita, sin que pueda establecerse ningún límite constitucional a su contenido posible.

Dicho lo que antecede, subraya el Abogado del Estado a renglón seguido que este Tribunal no es juez de la perfección técnica, sino de la constitucionalidad de las leyes. A su juicio, es patentemente exagerado y carente de toda base afirmar que la mayor conexión interna de un texto facilita su comprensión por el ciudadano y que, por el contrario, la modificación en un mismo texto de diversas leyes, la dificulta. Los arts. 89 y 90 de la Ley 24/2001 identifican perfectamente los cuerpos legales modificados y los preceptos a los que la modificación alcanza, siendo claros en su contenido (certeza) y sin dificultades previsibles en su aplicación (previsibilidad).

Analiza el Abogado del Estado después aquellos vicios en la tramitación de la Ley 24/2001 que denuncia el Consejo de Gobierno recurrente para señalar, en primer lugar, que las medidas incorporadas a los arts. 89 y 90 impugnados no están aisladas al haber sido incorporadas en el lugar adecuado de la ley, sin que ningún precepto ni principio constitucional exija que las leyes lleven exposiciones de motivos, y ni mucho menos, de llevarlas, que tengan un determinado grado de detalle. En segundo lugar, que no existe ningún precepto del bloque de la constitucionalidad que obligue a que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha deba tener una intervención en el trámite legislativo de la Ley 24/2001. De la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, de la que no se cita ningún precepto por el recurrente —siendo su carga la de identificar el precepto en el que basa su argumento— no es posible derivar ningún derecho de la citada Comunidad Autónoma a intervenir en el procedimiento legislativo o prelegislativo de la Ley 24/2001, atendida la materia regulada por sus arts. 89 y 90. Además, ni las competencias previstas en el art. 31.1.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda) tienen nada que ver con la tarifa de conducción del agua regulada en la Ley 52/1990, ni el hecho de que la Comunidad Autónoma tenga competencias relacionadas con el contenido de los preceptos impugnados le otorga el derecho a intervenir en el citado procedimiento. En fin, en tercer lugar, que atribuida por la Mesa de la Cámara a la Comisión de Economía, Comercio y Turismo, el conocimiento del proyecto de ley que daría lugar a la Ley 24/2001, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 43 y 54 del Reglamento del Senado, no sólo no consta durante su tramitación protesta o impugnación alguna de las decisiones tomadas en este sentido, sino que si el contenido del proyecto de ley se hubiese dividido o desarticulado para encomendárselo a todas y cada de las Comisiones, su tramitación habría resultado imposible.

Por otra parte y respecto de la supuesta arbitrariedad del legislador, para el Abogado del Estado ninguna de las alegaciones del Letrado autonómico ofrecen la más mínima base para tachar de arbitraria la decisión del legislador nacional. A su juicio, aunque no puede exigirse a las leyes la misma motivación que se predica de otros actos de los poderes públicos (sentencias o actos administrativos), la memoria justificativa que acompañó al proyecto de ley demuestra el fundamento razonable de la modificación acometida. Pues bien, subrayando el Abogado del Estado que la impugnación queda reducida a que las modificaciones introducidas en el componente a) de la tarifa de conducción (que cambia el “coste de las obras” por el “coste total no amortizado de las obras”) hacen decrecer de forma evidente su importe y, por tanto, las cantidades que percibe la Junta de Comunidades de los rendimientos de la tarifa, sin embargo, considera que es a las Cortes Generales a quien toca ponderar los intereses de las diversas Comunidades Autónomas que ceden o se beneficien de una obra pública de interés general como es el acueducto Tajo-Segura. De esta manera, a la hora de fijar el componente a) de la tarifa de conducción, los intereses financieros de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (levemente afectados) no tienen por qué ser los supremos en la compleja ponderación que debe efectuar el legislador nacional, pudiendo serlo los intereses de los usuarios y del empleo del agua en las cuencas cesionarias o receptoras o la contención de precios, ambos fundamentos invocados por la memoria. Pero es que, además, añade, la modificación operada tiene un fundamento de justicia, al dar base legal a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia (concretamente, a las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero y 9 de julio, ambas de 1999).

Con relación a la supuesta infracción del principio de solidaridad y del equilibrio económico interterritorial, al eliminarse las compensaciones que recibe la Comunidad de Castilla-La Mancha e imponerse el pago por la restitución de caudales de agua perdidos no trasvasables, señala el Abogado del Estado que el hecho de que una medida del legislador cause una disminución —exigua— de ingresos a una Comunidad Autónoma no puede calificarse de infractora de los principios citados. Desde el punto de vista contrario, las Comunidades Autónomas receptoras del agua pueden justificar el sacrificio que hace la de Castilla-La Mancha en nombre de la solidaridad y de la justicia y adecuación del equilibrio interterritorial, pues la solidaridad entre Comunidades Autónomas puede entrañar sacrificios de unas en favor de otras, tanto más cuanto se trata del agua, un bien de dominio público nacional con relación al cual corresponde al Estado valorar las exigencias de solidaridad y equilibrio. La Comunidad Autónoma recurrente, sin embargo, ni concreta la disminución económica de los ingresos que le causa la medida, ni detalla porqué el sacrificio que hace resulta insolidario o generador de un desequilibrio económico interterritorial, ni, en fin, demuestra que el sacrificio soportado no está justificado por los mayores beneficios que la medida tiene en otros territorios. Y, en fin, tampoco la compensación a los beneficiarios por las aguas infiltradas en el túnel de Talave, que pagan por un solo elemento de la tarifa de conducción (los gastos fijos y no por los gastos de funcionamiento o los variables), puede considerarse injusta o carente de fundamento.

8. Por providencia del Pleno del Tribunal con fecha de 18 de junio de 2002 se tuvo por personado al Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado, don Benigno Pendás García, en representación de la Cámara, accediéndose a la suspensión del plazo concedido para hacer alegaciones en tanto se resolviese sobre la acumulación instada, oyéndose a la recurrente y a las partes personadas para que, en el plazo de diez días, formulasen las alegaciones que estimasen pertinentes sobre la acumulación solicitada. Formuladas las correspondientes alegaciones, por ATC 205/2002, de 15 de octubre, se acordó no acceder a la acumulación solicitada, al no haber conexión de objetos, otorgando un plazo de quince días a la representación del Senado para formular alegaciones.

9. Por escrito registrado en este Tribunal el día 8 de noviembre de 2002, el Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado, en representación de esta Cámara, formuló alegaciones solicitando la desestimación del recurso en todos sus puntos.

Tras precisar que en el marco de una impugnación por defectuosa técnica de una ley ordinaria debe tenerse en cuenta la tesis de la “deferencia judicial”, dominante en la interpretación judicial norteamericana (ejercicio del self-restraint), y tras recordar la concepción de la ley como voluntad general, subraya el Letrado del Senado que las objeciones que se formulan en el recurso nada tienen que ver con contenidos especialmente protegidos ni con el derecho al procedimiento, ni tampoco con los específicos mandatos del art. 9 CE. En efecto, a su juicio, la presunción de constitucionalidad de la ley, consecuencia del principio mayoritario, no puede sustituirse por la presunción de inconstitucionalidad basada en la teoría de la neocodificación. El principio de seguridad jurídica invocado por la recurrente no es sino, en el análisis que de él ha hecho el Tribunal Constitucional, una síntesis de los demás principios reconocidos en el citado precepto, a saber, la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad (STC 27/1981). De esta manera, cuando una norma constituye un mandato cierto, publicado y preciso, no puede considerarse como generadora de incertidumbre o inseguridad en su contenido (STC 99/1987).

Para el representante del Senado la cuestión de la técnica legislativa no tiene conexión con la posible invalidez constitucional de la norma, pues el constituyente, al reconocer la existencia de leyes específicas, no ha creado la necesidad de que cada ley ordinaria tenga un presupuesto de hecho habilitante para el ejercicio de la potestad legislativa ni ha incluido la cláusula de no ejercicio de la potestad legislativa a través de una ley de contenido inespecífico, heterogéneo o indeterminado que se apruebe una vez al año. Ni siquiera ha prohibido siquiera una ley universal, que afecte a la calidad de las leyes del ordenamiento jurídico vigente. El calificar una ley como cómodo cajón de sastre o el adornarla con calificativos académicos despectivos nada tiene que ver con la singular tesis de la habilitación caso por caso de la potestad legislativa, que convierte al intérprete de la Constitución y al que impetra su juicio en auténtico constituyente. Existen y existirán leyes que tienen contenidos fragmentarios o que incluyen materias sin conexión cierta con el objeto principal que el título de la ley enuncia. Como toda claridad ha señalado la STC 57/1989, “la regulación de una determinada materia puede depender de la propia oportunidad parlamentaria o de la conveniencia legislativa del momento que haga aconsejable forme parte de uno u otro texto legal”. De este modo, el legislador no está sometido a un modelo canónico de ordenación de contenidos, a una especie de mecano de piezas para armar conforme a un manual de instrucciones, siendo la ley de contenido complejo o ley ómnibus una manifestación primordial del creciente margen de intervención de los Parlamentos en aspectos de la realidad social sometidos a una dinámica que en nada se parece a la realidad del siglo pasado. No tiene sentido identificar hoy en día la seguridad jurídica con una obsesión porque la norma incida sobre una única materia o sector, o sobre un único apartado académico del Derecho.

Respecto de la alegación de la Junta de Comunidades de la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos por no contener la modificación operada una compensación suficiente para contrarrestar el efecto que produce la existencia del trasvase, a juicio del representante del Senado no puede aceptarse desde el momento en que el propio recurso considera razonable el nuevo método de cálculo del canon, aceptando implícitamente que es razonable y ponderado a los costes iniciales históricos de la obra pública.

Por otra parte, subraya el representante del Senado que al no haberse invocado ninguna vulneración competencial, salvo en términos inespecíficos e indirectos, parece claro que se admite que las normas que regulan determinados aspectos del trasvase Tajo-Segura no son impugnables por razón de la competencia. Además, el Estado está ejerciendo unas competencias exclusivas, como son los aprovechamientos hidráulicos de aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 CE) y las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24 CE) que no es del interés exclusivo de una Comunidad Autónoma por lo que, por definición, no puede afectar a la solidaridad y equilibrio interterritorial, al operar en el ámbito del interés general. La STC 227/1988 es clara y no admite duda alguna sobre la competencia exclusiva del Estado para legislar en materia de ordenación de los recursos hidráulicos.

10. Por providencia de 8 de mayo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia dicho día.

1. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es analizar la constitucionalidad de los arts. 89 y 90 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

El art. 89 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, objeto del presente proceso constitucional, modifica la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de regulación del régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, y, concretamente, sustituye en la forma de cálculo de la tarifa de conducción de las aguas excedentarias trasvasadas desde la cuenca del Tajo a la del Segura, la aportación consistente en el “coste de las obras” por el de “amortización del coste de las obras” [art. 7.1 a)]; sustituye igualmente para el cálculo de la tarifa el valor del “coste total de las obras” por el de “coste total no amortizado de las obras” [art. 7.2 a)]; sustituye en la actualización bianual de la tarifa la referencia al “coste de las obras” por la de “a la amortización del coste de las obras” (art. 14); y, en fin, añade una precisión a la utilización de la infraestructura del acueducto Tajo-Segura para el aprovechamiento, dentro de la provincia de Albacete, de los recursos subterráneos existentes, de manera que los beneficiarios de “las aguas concedidas como compensación a las infiltradas en el túnel del Talave … participarán exclusivamente en el reparto de los gastos fijos de funcionamiento” (disposición adicional sexta, segundo párrafo).

Por su parte, el art. 90 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, modifica el art. 5 del Real Decreto-ley 8/1995, de 4 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes de mejora del aprovechamiento del trasvase Tajo-Segura, para incorporar un nuevo apartado 3 referente a la forma de cálculo de la tarifa a abonar por los beneficiarios de las aguas derivadas a la cuenca alta del Guadiana, a través del acueducto, por el uso del tramo que utilicen de esa infraestructura.

2. Considera el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que los preceptos impugnados son contrarios al art. 9.3 CE, por ir incluidos en una ley de “acompañamiento” o ley “ómnibus”, esto es, en una ley sin objeto predeterminado, cuya publicación formal no implica que las normas que contiene sean conocidas por sus destinatarios sin necesidad de una diligencia extraordinaria. Antes al contrario, la acumulación de preceptos inconexos hace imposible a los ciudadanos, a su juicio, el conocimiento de los preceptos que se encuentran obligados a cumplir.

Esta cuestión ha sido recientemente resuelta por este Tribunal, en el sentido de rechazar el citado planteamiento, no sólo porque la publicación de una disposición en el “Boletín Oficial del Estado” (como ha sucedido en el presente caso, concretamente, en el “BOE” núm. 313, de 31 de diciembre de 2001), “basta para el conocimiento formal de las disposiciones que la norma publicada incorpora”, sino también porque, desde la estricta perspectiva constitucional que nos ocupa, no es posible imputar a la norma impugnada una quiebra del principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE por tratarse de una ley de contenido indefinido, sin objeto predeterminado, “pues la norma tiene un objeto que, aunque heterogéneo, está perfectamente delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación en el ‘Diario Oficial de las Cortes Generales’, como finalmente tienen conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ‘Boletín Oficial del Estado’” [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9; y también STC 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 e)].

Por tanto, como hemos tenido ya ocasión de afirmar, no es suficiente para considerar inconstitucional la Ley 24/2001 “el que se haya recurrido al expediente de utilizar un solo vehículo que ampare preceptos en muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que tal práctica parezca técnicamente. Al hacerlo el legislador ha optado por la tramitación y aprobación simultánea de un conjunto de normas jurídicas cada una de ellas con su propia virtualidad y fuerza innovadora del ordenamiento jurídico, lo que en sí mismo no vulnera el art. 9.3 CE”. Y es que dicha forma de proceder podrá ser, en su caso, “expresión de una mala técnica legislativa, mas de dicha circunstancia no cabe inferir de modo necesario una infracción del mencionado principio constitucional”, dado que, como señalan el Abogado del Estado y el Letrado del Senado, “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa”, razón por la cual, no “corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes”, habida cuenta de que “el control jurisdiccional de la ley nada tiene que ver con su depuración técnica” (STC 136/2001, de 13 de septiembre, FJ 9).

En el caso analizado, los dos preceptos impugnados son claros, sin que ofrezcan especiales dificultades de comprensión y entendimiento que puedan inducir a sus eventuales destinatarios a error o confusión. Y de existir, como se sostiene, era labor del Consejo de Gobierno recurrente la de explicitar las razones por las que se considera que la duda sembrada entre sus potenciales destinatarios es insuperable y, por tanto, merecedora de una declaración de inconstitucionalidad. No habiéndolo hecho así, debe rechazarse la denunciada vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

3. Señala también el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que los preceptos impugnados son igualmente contrarios al art. 9.3 CE, pero esta vez por razones que afectan al procedimiento parlamentario de tramitación de la Ley 24/2001. Pues bien, antes de entrar a dar una respuesta singularizada a cada una de las cuestiones planteadas debe señalarse que “la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras”. No basta, en consecuencia, “cualquier vicio o inobservancia de los previstos en las normas que regulan el procedimiento parlamentario para declarar la eventual inconstitucionalidad de la norma o disposición con que se pone fin al mismo”, pues “tal inconstitucionalidad sólo se producirá si el vicio o inobservancia denunciada afecta esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios, de modo que sólo los vicios o defectos más graves provocan un déficit democrático en el proceso de elaboración de una norma que podría conducir a su declaración de inconstitucionalidad” (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9).

a) La primera denuncia hace referencia al hecho de no haberse dado intervención a la Comunidad Autónoma durante la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, intervención que, a su juicio, es exigible a tenor de lo dispuesto en la Ley del plan hidrológico nacional, al tratarse de una decisión que afecta al ámbito de competencias autonómico, concretamente, a las recogidas en el art. 31.1.2 del Estatuto de Autonomía. Como puede comprobarse, el Consejo de Gobierno recurrente denuncia la omisión de un trámite que considera obligatorio y a cuyo incumplimiento anuda la inconstitucionalidad de la norma y, sin embargo, como señala el Abogado del Estado, no concreta el precepto en el que basa esa pretensión. Pues bien, hemos de comenzar recordando que, cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga del recurrente la de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar, de manera que en los casos en que ésta no se atiende se incurre en una falta de diligencia procesalmente exigible (por todas, SSTC 16/2003, de 30 de enero, FJ 9; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3; y 112/2006, de 5 de abril, FJ 19), como sucede en el presente supuesto en el que el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se limita a invocar el incumplimiento de un pretendido trámite de audiencia previa sin especificar la norma concreta que le confiere ese derecho.

Esto sentado, debe añadirse a renglón seguido que, de un lado y como señala el Abogado del Estado, de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, no es posible deducir el derecho de la Comunidad Autónoma a intervenir preceptivamente con carácter previo o durante la tramitación de la ley objeto del presente proceso constitucional, aunque algunos de sus preceptos (concretamente, los arts. 89 y 90 impugnados) afecten a la forma de cálculo de la tarifa de conducción de las aguas excedentarias trasvasadas dese la cuenca del Tajo a la del Segura. De otro lado, tampoco del art. 31.1.2 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (en la redacción vigente al momento de dictarse la norma impugnada), que atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la competencia exclusiva en materia “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, es posible colegir la pretendida audiencia preceptiva como un trámite sustancial del procedimiento parlamentario de aprobación de la Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Debe rechazarse, en consecuencia, el vicio alegado.

b) Añade también el Consejo de Gobierno recurrente otro vicio en el procedimiento parlamentario, esta vez referido al hecho de que el proyecto de ley se tramitó en la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso, y en la de Economía, Comercio y Turismo del Senado, y no en la competente por razón de cada materia, en contra de lo señalado en el art. 43 del Reglamento del Congreso de los Diputados y concordante del Senado. A este respecto debe señalarse, en primer lugar, que estamos en presencia de un acto de trámite (la atribución a una comisión del conocimiento de un proyecto de ley) inserto en un procedimiento parlamentario cuya eventual inobservancia sólo podría alcanzar relevancia constitucional y, por tanto, viciar de inconstitucionalidad la ley resultante cuando, como hemos señalado anteriormente y debemos reiterar ahora, esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad de una Cámara, extremo éste que no sólo no se deduce de la pretendida irregularidad denunciada, sino que ni siquiera se alega. Antes al contrario, el Consejo de Gobierno recurrente se limita a poner de manifiesto de forma genérica la pretendida irregularidad de una eventual incompetencia de la comisión que ha conocido del proyecto, pero lo hace sin concretar las razones por las que considera que era incompetente por tener la competencia otra.

Pero es que, en segundo lugar, la decisión de atribuir el conocimiento de un proyecto a una u otra comisión es una función de la Mesa del Congreso de los Diputados (arts. 43.1 y 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados) o del Senado (arts. 54 y 104.2 del Reglamento del Senado), de manera que, cuando por razón de la materia un proyecto, proposición o asunto pueda corresponder, en principio, a varias comisiones, se encomendará a aquella “que sea de la competencia principal de una comisión” (así se deduce del art. 43.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Se trata, pues, de una decisión de mera oportunidad parlamentaria que, en sí misma, no conlleva merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano. Debe rechazarse, por tanto, esta otra irregularidad del procedimiento legislativo.

4. El siguiente vicio que imputa el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades recurrente a los preceptos impugnados es la vulneración de la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3 CE), no sólo por considerar que están huérfanos de motivación sino por provocar una disminución de los recursos a recibir por la Comunidad de Castilla-La Mancha por el agua cedida, generando un trato desigual entre todos los beneficiarios por las compensaciones provenientes de los distintos trasvases.

Debe insistirse una vez más en que el control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse por este Tribunal de forma que no se impongan constricciones indebidas al poder legislativo y se respeten sus legítimas opciones políticas. Por lo demás, como venimos señalando desde muy antiguo, el cuidado que este Tribunal ha de observar para mantenerse dentro de los límites del control del legislador democrático debe extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad. Así, al examinar una norma legal desde este punto de vista, nuestro análisis ha de centrarse en verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias [entre las últimas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12 b)].

Precisado lo anterior hemos de afirmar, ante todo, que no se aprecia que los preceptos cuestionados establezcan discriminación de ningún tipo, aun cuando el Consejo de Gobierno recurrente así lo defienda, su alegación no deja de ser una mera imputación genérica pues ni identifica dónde está el trato desigual, ni especifica cuáles son esos otros beneficiarios que estarían recibiendo un mejor trato, ni, en fin, cuantifica las diferentes compensaciones que estarían recibiendo unos y otros, y que generarían la diferencia de trato que se considera inconstitucional. No habiendo cumplido la parte recurrente con su deber de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar para poder analizar la violación denunciada, no cabe sino rechazar la pretendida inconstitucionalidad.

Pero es que a lo anterior hay que añadir que las normas impugnadas tampoco carecen de toda explicación racional pues, como señala el Abogado del Estado y consta en la memoria justificativa que acompañaba a la propuesta del Ministerio de Medio Ambiente de incorporar ambos preceptos en el anteproyecto de Ley de medidas, respondían a “los usos sobrevenidos”, a la necesidad de corregir “las dificultades encontradas en la aplicación de estas normas” (los arts. 7 y 14, y las disposiciones adicionales 1 y 6 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de regulación del régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, y el art. 5 del Real Decreto-ley 84/1995, de 4 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes de mejora del aprovechamiento del trasvase Tajo-Segura), y a “la interpretación que de las mismas se ha hecho en las sucesivas sentencias del Tribunal Supremo”. Esto hacía aconsejable “la introducción de algunas modificaciones” en la redacción de una y otra norma legal, a los efectos no sólo de “recoger explícitamente la amortización del coste de las obras, según la interpretación efectuada por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 13 de febrero de 1999”, sino también de “hacer posible la aplicación de tarifas a las derivaciones a los abastecimientos del Alto Guadiana y a las Tablas de Daimiel, así como a los usos del acueducto para aprovechamiento de las aguas afloradas por el túnel de Talave”, y de fijar una contribución para los beneficiarios del aprovechamiento de los recursos subterráneos de la provincia de Albacete que se sirvan de la infraestructura del acueducto, no por los conceptos de aportación al coste de las obras o de gastos variables de funcionamiento, por tratarse de volúmenes de agua que reponen a los aflorados por el túnel del Talave, pero sí, por razones de justicia, por los gastos fijos de funcionamiento en los tramos del acueducto utilizados para dicha reposición.

En consecuencia, no puede tacharse de arbitraria una norma que persigue una finalidad razonable y que no se muestra desprovista de todo fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución adoptada, pues “entrar en un enjuiciamiento de cuál sería su medida justa supone discutir una opción tomada por el legislador que, aun cuando pueda ser discutible, no resulta arbitraria ni irracional” (por todas, STC 149/2006, de 11 de mayo, FJ 6; y en un sentido parecido, STC 128/2009, de 1 de junio, FJ 3), tanto más cuando el reparo que se le opone no deja de ser otra cosa que una objeción de oportunidad, sin relevancia, por tanto, desde el punto de vista constitucional. Debe rechazarse también esta vulneración.

5. Denuncia el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en último lugar, por razones similares al motivo anterior, la vulneración del principio de solidaridad y equilibrio interterritorial (arts. 2 y 138.1, ambos de la Constitución Española), al reducir los preceptos impugnados las compensaciones que debería recibir la Comunidad Autónoma por la imposibilidad del uso de los recursos naturales presentes en su territorio, a la vez que impone el pago por la restitución de caudales de agua perdidos, no trasvasables.

A este respecto debe recordarse, siquiera brevemente, que el “agua” es un “recurso esencial”, de carácter “unitario e integrante de un mismo ciclo (hidrológico)”, de manera que “corresponde al legislador estatal en exclusiva la potestad para excluir genéricamente del tráfico jurídico privado las aguas continentales, consideradas como un género de bienes naturales o un recurso natural unitario, y para integrarlas en el dominio público del Estado” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14), siendo responsabilidad del Estado no sólo la de definir legislativamente el dominio público estatal, sino también la de establecer, por mandato constitucional, su régimen jurídico (SSTC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12; y 149/2011, de 28 de septiembre, FJ 7). Y ello porque debe entenderse incluida tanto “en el concepto material de legislación civil, a que se refiere el art. 149.1.8 de la Constitución, como porque atañe a las condiciones básicas o posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad sustancial, mediante su propia regulación, de acuerdo con el art. 149.1.1 de la Constitución” [STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 21 d)]. Ello sin perjuicio, claro está, “de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas sobre la gestión y aprovechamiento de los recursos hidráulicos, en virtud de la Constitución y de sus respectivos Estatutos de Autonomía” [STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 21 e)].

En efecto, aunque el art. 132.2 CE “no es en sí mismo una norma de distribución de competencias”, sí establece “una reserva de ley”, “de ley del Estado”, para completar la enumeración de los bienes del dominio público estatal (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14). De esta manera, aunque “la titularidad estatal del dominio público y la competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismos, criterios de delimitación competencial por lo que, en consecuencia, la naturaleza demanial de un bien no lo aísla de su entorno ni lo sustrae de las competencias que correspondan a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad” [SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 c); 9/2001, de 18 de enero, FJ 16; 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 21], sin embargo, la redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias es una materia cuya regulación corresponde en exclusiva a la legislación estatal, de manera que su libertad de configuración no puede quedar constreñida siquiera por las normas estatutarias (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 22).

Por otra parte, junto con la anterior reserva legal en materia demanial, el art. 149.1.22 CE atribuye al Estado la competencia en materia de legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos en las cuencas intercomunitarias, asumiéndose así que las aguas de una misma cuenca, también las subterráneas que convergen en la red de cauces de una cuenca hidrográfica [SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 16; 30/2011, de 16 de marzo, FJ 5 f); y 32/2011, de 17 de marzo, FJ 5 f)], forman un conjunto integrado que deber ser gestionado de forma homogénea, de manera que “el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados” [SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 15; 30/2011, de 16 de marzo, FJ 6; y 32/2011, de 17 de marzo, FJ 6]. De este modo, el derecho al abastecimiento de agua, desde la perspectiva del Estado social de Derecho consagrado en nuestra Constitución (art. 1 CE) permite “que se atiendan dichas necesidades, en aras del valor de la justicia” [STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 20 a)], razón por la cual no puede considerarse el uso del agua por las cuencas cesionarias como un “privilegio económico o social” [STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 20 c)], ni, por tanto, como una discriminación para las cuencas cedentes, siempre y cuando el ejercicio de aquel derecho se haga mediante “criterios de sostenibilidad”, esto es, mediante una “utilización racional”, lo que “se acomoda a los criterios propios del principio de solidaridad” [SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 20 c); y 249/2007, de 13 de diciembre, FJ 5 c)].

De lo anterior se puede concluir que al legislador estatal le corresponde la determinación de los bienes que, aparte de los citados en el art. 132.2 CE, forman parte del dominio público, y puesto que ha incluido entre tales el agua, como recurso esencial, es de su responsabilidad, por mandato constitucional, la de concretar su régimen jurídico y, dentro del mismo, su régimen económico. Si a esto unimos que los principios de igualdad material y solidaridad que sancionan los arts. 2, 9.2, 40, 138.1 y 2, y 139, todos ellos de la Constitución “vinculan a todos los poderes públicos, en el ejercicio de sus respectivas competencias, y no sólo al Estado” (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11; y 13/2007, de 18 de enero, FJ 7), y que al Estado le corresponde garantizar, de conformidad con el art. 138 CE, “la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español” (por todas, STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7), no cabe duda alguna de que es al Estado, en la determinación del régimen económico del agua y, concretamente, en la regulación de las tarifas por la explotación del acueducto Tajo-Segura, a quien corresponde ponderar los intereses en conflicto (los de las cuencas cedentes y cesionarias), para, atendido el principio de solidaridad interterritorial y de equilibrio económico entre las diversas partes del territorio español, fijar el contenido y alcance, subjetiva y objetivamente, de tales tarifas.

No obstante lo anterior, el Consejo de Gobierno recurrente considera insolidaria la disminución de la tarifa de conducción del agua para los destinatarios del trasvase y, por tanto, la disminución de los recursos que debe percibir. Sin embargo, debe señalarse que esa reducción de la tarifa no puede calificarse en modo alguno de insolidaria al ser fruto de las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero (recurso núm. 735-1995) y 9 de julio de 1999 (recurso núm. 604-1997), por las que se declaran no ajustadas a Derecho las tarifas por conducción de agua por el acueducto Tajo-Segura aprobadas por los Acuerdos del Consejo de Ministros de 4 de agosto de 1995 y 6 de junio de 1997, respectivamente, tanto en lo referente a la determinación del componente consistente en el coste de las obras (y la exclusión de las amortizaciones) como el del coste de funcionamiento (gastos fijos y gastos variables).

En efecto, es preciso recordar que las tasas, como prestación patrimonial de carácter público de naturaleza tributaria, están sometidas al principio de reserva de ley (art. 31.3 CE), que alcanza no sólo a su creación sino también a la determinación de sus elementos esenciales o configuradores (por todas, SSTC 57/2010, de 4 de octubre, FJ 4; 73/2011, de 19 de mayo, FJ 3; y 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 6), entre los cuales se encuentra, su cuantía (SSTC 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 7; 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 6; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9; 106/2000, de 4 de mayo, FJ 3; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 6; 150/2003, de 15 de julio, FJ 3; 102/2005, de 20 de abril, FJ 7; y 121/2005, de 10 de mayo, FJ 8). Dejando ahora a un lado el hecho de que la intensidad con la que opera aquella reserva de ley es diferente en cada tributo y en cada uno de los elementos esenciales del mismo (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 4; 150/2003, de 15 de julio, FJ 3; 102/2005, de 20 de abril, FJ 3; 121/2005, de 10 de mayo, FJ 5; y 73/2011, de 19 de mayo, FJ 3), este Tribunal ha apreciado como una de las características de las tasas la de ser la “contraprestación proporcional, más o menos aproximada, del coste de un servicio o realización de actividades en régimen de Derecho público” (SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4; 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5), o, debemos añadir ahora, la contraprestación por la utilidad derivada de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. En consecuencia, es consustancial a la naturaleza retributiva de las tasas su cuantía que, como elemento esencial, debe estar presidido por el principio de equivalencia, debiendo atender al importe del coste provocado o de la utilidad obtenida “con los que tiene una relación, más o menos intensa, de contraprestación” (SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4; 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y 20/2012, de 16 de febrero, FJ 11; y ATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4).

Pues bien, sin dejar a un lado, como señala el Abogado del Estado, que el Consejo de Gobierno recurrente no ha concretado la disminución económica de los ingresos que le causa la medida, ni ha detallado el por qué el sacrificio que hace resulta insolidario o generador de un desequilibrio económico, en fin, ni ha demostrado que el sacrificio soportado no está justificado por los mayores beneficios que la medida tiene en otros territorios, lo cierto es que el legislador estatal se ha limitado a ajustar la forma de cálculo de la tasa por tarifa de conducción de las aguas excedentarias trasvasadas desde la cuenca del Tajo a la del Segura, a la contraprestación del coste del servicio o del valor de la utilidad obtenida, para adecuarla a las exigencias constitucionales. Por esta razón, debe concluirse que no puede considerarse como un privilegio económico ni, por tanto, como una actuación dañina de la solidaridad o del equilibrio económico territorial que debe presidir la actuación de los poderes públicos. Debe rechazarse, por tanto, el último vicio denunciado por el Consejo de Gobierno recurrente.